国内外储气库经营管理现状研究与展望

高思萱，杨艳萍(西南石油大学，四川 成都 610500)

0 引言

“十四五”期间，在化石能源转型与“双碳”目标确立的背景下，天然气因其碳排放强度低、可调度性强、清洁环保污染少的优势为能源转型以及在2030年实现碳达峰、2060实现碳中和发挥重要作用。在碳中和战略下，能源企业要精准把握所处行业的发展方向，积极发挥自身作用实现碳中和。近年来，我国天然气消费量也在快速增长，天然气消费市场处于“冬季高、夏季少”的局面，北方地区因季节因素影响在冬季常出现供气不足的现象，为保障居民用气，政府需在数月前做准备，但天然气供不应求现象仍难以避免。原因在于我国天然气储备建设发展较晚，加之煤炭消费量的逐渐降低，作为清洁能源的天然气需求量逐渐上升。地下储气库作为天然气调峰的重要手段，为推动我国能源转型起到了重要作用。

目前大多数学者针对天然气运营管理现状研究相对较少，有待完善和改进。基于此，本文在学习借鉴国外储气库运营管理模式的基础上，结合当前国家管网地下储气库运营现状，对国内储气库运营管理现状开展研究。

1 国外储气库运营管理现状

1.1 美国储气库运营管理概况

1.1.1 储气库监管政策的演变

美国天然气工业已经发展了100多年，在20世纪80年代初储气库的发展达到了巅峰。1985年以前，美国天然气市场因受到《天然气政策法》监管，天然气供应链之间是相互关联和垄断[1]。1985年以后，美国政府实行天然气市场化改革，解除了管道公司与储气库之间的捆绑。1992年，美国天然气行业结构开始改变，FERC发布的第636号命令正式提出了打破垄断的常态化，在储存和运输天然气领域发生重大改变，要求州际管道公司实现与销售业务相分离，并且要求第三方管加入管道运输网络的管理运营，同时也为确保所有天然气供应商能够在运输服务的质量方面获得公平。

1.1.2 储气库运营管理

美国地下储气库所有者和运营商主要分为州际管道公司、州内管道公司和地方配气公司和独立储气库运营商四类[2]。

储气库运营商并不是天然气的所有者，而是通过负责天然气的储存与运输以收取储气和转让费。储气库中天然气真正的所有者主要是地方配气公司、管道公司和销售公司。储气库中的大部分工作气量由运营商、城市燃气公司或最终用户所有。起初，使用储气库的主要目的是为解决供气调峰问题。后来，一些城市燃气公司发现除了满足终端客户的需求之外，将剩余储存容量通过增加注采循环次数来获取更大的利益。储气库在改变以往垄断后，储气库的运营由季节性影响转变为市场因素的影响。相关运营商将天然气购销与市场更好地结合，通过实现天然气购销差价来获取更高的经济效益。

1.1.3 储气库的定价

在天然气行业放松管制之前，管道公司的运输系统并不对外开放，储气库与管道捆绑在一起，储气库对市场进行垄断经营。通常，根据储气的投资和成本形成相应的费用，并计入管道运输费。天然气行业放松管制后，储气业务与管道运输和配气管网等其他业务相分离，独立运营，开放储气服务市场，储气库被视为供应链中的一部分，天然气运输和存储服务从此分别定价，储气库采取独立开放型定价，从而建立储气价格形成机制。储气库价格的确定通常按照服务成本定价法、市场需求定价法和协商定价法确定。为了使储气运营商获得稳定的收入，最初采用服务成本法定价(包括成本和合理的投资回报)。对于独立储气库，价格的确定依据通常是服务成本或市场需求。

储气运营商为了保证储气库收益的稳定性，同时能够有效激励储气库的建设投资，联邦能源监管委员会在服务成本定价方法的基础之上制定了两种定价方法：高峰或非高峰或季节性天然气储存价格。具体由天然气储存运营商和用户协商确定，天然气储存运营商的整体年收入水平由联邦能源监管委员会掌控。

为了促进天然气存储行业的发展，2005年《美国能源政策法案》在《天然气法案》中增加了新的规定，要求联邦能源管理委员会授权天然气公司以市场价格向用户提供新的天然气储存容量(即新的《天然气法》实施后投入运营的天然气储存)的天然气储存服务。在这种情况下，联邦能源监管委员会允许新的独立天然气储存运营商使用市场需求定价方法以确定天然气储存服务的价格。

1.2 欧洲储气库经营管理概况

1.2.1 储气库监管政策的演变

欧盟天然气市场的开发相比美国而言晚30年，两者储气能力开发均晚于天然气市场的开发。但经过多年的探索，欧盟国家已经形成了一套比较完整的行业监管体系。

2000年8月以来，欧盟相继颁布指令要求其成员国逐步放松天然气市场管制，并在技术经济上达到可行性。

2003年7月，欧盟(EC)发布了关于向所有市场用户全面开放天然气储存和管理业务的指令。

2007年9月，欧盟委员会为从事能源生产或管道运输业务提出立法，通过将大型能源企业的天然气供应业务和管道运输业务分离为多个独立的单一公司。争取在实现为第三方提供了公平的管网接入条件的同时，确保有效服务，并为消费者提供更多选择。

2009年，欧洲议会和欧盟委员会发布的第715/2009号法规和第2009/73/EC号指令[3]旨在通过制定了一系列天然气管理规则，创建一个具有竞争力、环保、安全和可持续的天然气市场。根据上述指令和规定，2012年3月欧盟成员国天然气储存的原则和运营管理应与管道运输和城市天然气配送相区分。与此同时，成员国的监管机构应开放储气库并制定相应条件以确保第三方能够透明、有效、无歧视地进入储气设施。

2011年，欧盟能源监管委员会修订了2005年欧盟天然气监管组织和电力发布的《开放式天然气储存系统运行指导原则》[3]，该原则为欧洲天然气存储市场基本原则和监管政策奠定了基础，构成了欧洲天然气储存业务发展的重要组成部分。

1.2.2 储气库的运营管理

欧洲天然气管制自由化后，根据欧盟指令，欧洲天然气储存在法律、金融和职能上基本与管道运输业务、天然气分销业务及其他相关业务分离，作为供应链中的一个独立环节运营。欧盟几个主要储气国的储气业务基本上由天然气公司、大型能源公司、管道公司或城市燃气公司和电力公司所有。这些公司的储气子公司与母公司的其他子公司在业务上相分离，并进行独立的商业运营，主要负责具体运营和储气业务[3]。相较美国而言，欧洲天然气行业的竞争还不够充分，像美国这样完全独立的天然气储存服务提供商也不多。

目前，欧洲地下储气库有两种定价机制：协商定价，适用于开放竞争的国家或地区；政府管制定价，适用于储气服务仍处于垄断状态的地区。

协议定价主要适用于储气业务以市场为导向的国家或地区。但储气服务处于不正当竞争状态时以政府监管定价为主导。协商定价的依据是储气服务成本，监管部门应控制储气费。不同的国家和不同的储气公司对储气费的成本主体有不同的设计，但基本成本主体是相同的。政府监管定价通常是以成本加上合理利润来确定储气费。这是大多数欧洲国家首选的确定储气费的方法。

2.1 国内储气库建设现状

随着世界天然气消费的增长，我国为避免天然气供应不足，缓解季节性调峰压力，解决长输管道用气不平衡，开始大规模建设地下储气库。我国储气库的建设主要经历了形成阶段、发展阶段、成熟阶段，虽相较外国储气库起步较晚，但是发展迅速与我国经济发展速度相吻合。中国在1990年以来，大张坨储气库、金坛储气库和刘庄储气库的先后建成，确保了西气东输管道市场终端用户的正常用气，经过多年的建设，我国已经逐步形成了以储气库、接收站储罐为主体的储气调峰系统。经过20余年的发展，全国已建成储气库数十座，并培养了专业化科研队伍和技术人才。如今，地下储气库在缓解天然气管网的压力以及季节调峰方面发挥着重要的作用。从天然气产业总体建设发展的角度来看，我国地下储气库建设在实践中不断提升。

2020年4月10日，由国家发改委、国家能源局、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部等联合发布了《关于加快天然气储备能力建设的实施意见》，这一文件为加快储气设施建设、扩大天然气调峰业务提供了有力的政策支持。作为冬季季节调峰的主力和夏季富余气体填谷的有力推手，我国地下储气库的建设和运营迫在眉睫。

2.2 储气库运营管理

目前，中国储气库的运营仍处于一体化与传统储气库公司并存，没有真正意义上的独立，近年来，国家不断鼓励社会资本参与油气储备的建设和运营。由于民营企业和地方国有企业的参与，未来储气库建设主体将逐步呈现多元化的新格局，实现资源的有效利用，共享储气能力和收益。

在国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称“国家管网”)[4]正式运营以前，作为管道附属设施的地下储气库，一直由一体化的中国石油、中国石化管理运营，地下储气库投资、运行成本及收益包含在管输费中，由天然气管道公司向下游终端用户收取。地下储气库起着不以盈利为目的的调峰保供角色。而在欧美储气库发达国家，随着天然气市场的成熟和对产业监管的要求，作为公共服务产品的地下储气库业务已经实现或正在实现独立经营管理和接受法律监督及产业监管的目标。

随着管网的独立，一体化经营已经不再适应中国天然气产业发展的状况。2019年12月，管网接管的储气库正在逐渐改变以往上、中、下游一体化的商业模式，国家管网全面接管了原归属于石油公司的管道基础设施以及业务。至此，管网接管的储气库将逐步实现市场化的运营行列。现阶段，下属于管网的储气库公司处于由一体化运营向市场化运营的过渡阶段的公司类型。总结欧美天然气建设运营的经验得出，市场化是一个循序渐进的过程。目前，中国天然气产业仍处于发展建设阶段，从整体来看，市场化程度相对较低，基础设施建设尚不完善。

2.3 储气库的定价

长期以来，中国地下储气库实行一体化运营管理，天然气价格受政府部门管制，天然气的商品价值并没有在价格上得到全面的体现，即进口、生产、运输、存储、分销、零售等成本。2013年天然气价格改革方案推出以前，由于储气管理体制的限制导致储气费基本包含在输气管道的管输费中，下游买方接受的是供输销售捆绑式供气服务。经过改革后，《门站价格管理规定》指出，储气库的储气费独立于管道运输费原则上不能向用户收取。然而，国家在关于准许储气库通过储气服务和调峰盈利方面的政策法规尚未实施落实，中国储气库的运营模式也在不断发展和探索。

虽然，2019年国家油气管网公司的成立使储气库与管道实现了相互独立[4]，但目前，我国天然气价格改革对调峰定价和储气库运营成本的配套措施和实施细则尚未公开实施。储气库尚未实现商业独立运营的现状，使得运营成本仍然无法与管道运输费或其他成本分离，难以实现成本和效益。

虽然中国的天然气工业对于较发达国家来说仍不完善，储气库的建设也处于发展初期，但中国的储气库逐步开始单独定价。天然气储存环节产生的投资和成本与管道经济效益的计算相分离。相应的储运费也与管道运输费相分离，天然气运输体系中设立了单独的“储转费”科目。

2.4 对中国未来储气库运营管理模式的设想

虽然我国天然气发展特点与欧美国家有很大区别。但从目前来看，随着我国能源领域体制机制的不断发展改革，在供应链中储气库逐步实现独立专业化运营已经成为我国天然气发展的必然趋势。加快储气库储气能力建设是目前面临的重点工作之一，应鼓励各种所有制经济参与储气库设施建设并给予各方面支持。在学习欧美国家储气库运营发展的基础上，结合当今中国天然气产业的具体情况，特对中国未来储气库运营管理提出以下设想与展望。

(1)独立的市场化运营。应该优化石油企业关于储气库的内部管理机制，逐步建立储气库独立运营机构。在顺应国家政策的前提下，理顺储气库市场化运营管理体制。

(2)合理的价格机制。在现有储气费率的影响下，遵循市场准则，在公平竞争的市场环境下，不断创新探索，逐步建立与我国天然气产业相匹配的、全新的储气费率。

(3)专业的运营服务。逐步建立专门的运营团队投资运营，提升储气服务的专业化水平和规范化服务，形成系统的储气建设与运营技术。

(4)健全的市场监管。建立并完善天然气储备能力交易平台，以及相关法律法规，以保证天然气市场公平、公正、公开地运行，促进初期业务的竞争和规范。

3 结语

在实现“双碳”目标的大背景下，天然气消费持续不断增长，“全国一张网”基本成型，管输业务与销售业务和储气业务的财务分离业已实现，储气库逐步开始单独定价，在国家油气管网公司成立后还实现了与管道的产权独立。欧美储气库的运营经验为我国储气库运营模式的形成也提供了充分的参考与借鉴。目前，国家出台的一系列相关政策和实施意见都旨在加快天然气储备基础设施建设，从而进一步提高储备能力。然而，由于总体规划、行业标准和储备能力的限制，储气调峰的技术创新速度仍然相对缓慢。要进一步推动我国储气库的持续优化运营发展并非易事，应从以下几个方面进行积极改善：在加大资金、政策支持的同时，针对目前我国储备建设存在的缺口应提高建设速度、加大空间的多元化利用、开发存储新技术；保证调峰需求正常运行、完善定价机制、逐步转变储气库运营模式，优化资源配置，提高盈利能力，从而促进储备调峰能力建设，以期实现全产业链的效益最大化。