农村土地流转的难点与对策

□赵玉莲

（天祝藏族自治县农村经济经营指导站，甘肃 武威 733299）

随着我国城市化和工业化进程的加快，农村中大量人口涌入城市寻求发展，导致农村地区人地关系发生了明显变化，农业经营者开始朝着女性化和老龄化的方向发展，甚至存在土地闲置和撂荒的问题，在一定程度上影响了农业可持续发展。为了解决上述问题，在农业发展中应采取现代化的农业生产和经营方式，推动农村地区农业产业结构调整和实现规模化经营，为此国家颁布了一系列措施和政策促进农村土地流转，逐渐扩大农村地区土地流转规模，实现农业规模化发展和经营，为推动我国农业土地现代化发展奠定基础。

1 土地流转的概念

从广义上讲，土地流转是指征收土地所有权和承包经营权的流转；从狭义上讲，土地流转是指土地承包经营权或者使用权的流转，即具有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或者经济组织。从当前土地流转情况来看，以经济型土地流转为主，通过正规合同来规范双方的权利和义务，并且通过货币的方式约定租金[1]。

2 农村土地流转的难点

2.1 思想观念落后，影响流转工作正常开展

一是国家取消农业税，一些农民为了提高经济收入水平开始从事土地生产活动，并且不需要承担农业税和附加税，还能得到一定的农业补贴。但是从当前土地流转的情况看，土地流转价格较低，导致农民不想将自己的土地流转，在一定程度上影响了农户的积极性和主动性。

二是在土地流转的过程中，有些农户已经充分认识到土地流转存在的风险，不愿意流转土地。有些企业没有与当地农户建立稳定的利益关系，针对农户来说，一些农业企业获得土地流转的主要目的是获得国家投资，在投资到位后有些农业企业可能会选择放弃土地，影响农村土地流转。

三是许多农户比较依赖土地，土地是其获得经济收入的主要基础，从而不敢流转。随着城市化进程加快，当前许多农户开始进城务工，由于缺乏社会保障，许多农户将农村土地作为自己的退路和归属。

2.2 流转不便

一是传统的农村承包经营土地下，农户有一定量的土地，土地数量较少且分散。在农业企业承包土地后，为了实现集中化和规模化经营，就需要与农户签订租赁合同，会涉及多个村民小组，需要与村民挨家挨户的沟通和协商，费时费力，而且有些农户不愿意流转土地。如果其中1 户不同意，直接影响整个农业企业的土地开发工作，就会浪费资源和资金。

二是当前许多农业企业开发商直接与当地村委会沟通和协商，有成功也有失败，主要是因为两者之间不能达成科学的利益分配。在投资前期，村委会给予投资商一定的承诺，但是在具体实施的过程中，因为集体利益和个人利益的影响无法实现承诺，阻碍项目顺利开展。

三是有些地区的村镇干部没有约束自己的行为，与投资商之间存在猫腻，加剧了投资商和农户之间的矛盾，如果其中任何一个环节出现问题，都会影响投资商的投资行为[2]。

2.3 信息不畅通

为了更好地推动土地流转，国家相继出台了一系列政策措施，但是双方之间沟通效果不明显，不能及时掌握流转信息。

另外，受经济因素的制约，许多地区没有设立高效的乡镇土地流转服务机构；有些偏远地区认为没有成立流转服务中心的必要；有的干部认为土地流转与政府无关，不能参与其中；一些专业的土地流转工作人员没有时间和精力处理土地流转问题，虽然有些地区已经成立服务中心，但是趋于形式化和表面化，没有认真履行自身责任，不能真正帮助和指导农户。从当前土地流转的情况看，主要还是农户发挥着重要作用，通过私下协商或者口头协议等方式流转土地，但在具体流转的过程中合同不健全、不规范[3]。

2.4 制度不健全

为了推动我国农村地区的经济发展，国家出台了土地管理法，有些地方政府按照国家的规定和要求出台了农村土地承包经营权流转管理办法，但是从当前法律法规的执行和运行情况来看，还存在一定的不足之处。在家庭承包联产责任制度下，土地承包经营权能够转包或出租，但在实际流转的过程中还有其他方式，尤其在具体操作的过程中存在的问题较多。

为此，必须要结合当前土地流转的实际情况制定可行性和针对性的策略措施，才能更好地突破土地流转的难点。

3 土地流转难点存在的问题

3.1 土地资源利用效率不高

通常情况下，地形平整、土壤肥沃和交通方便地区的土地易流转，并且能够取得很好的经济效益。但是土壤贫瘠和交通不便地区的土地流转空间小，尤其是土壤肥力不足、交通不便难使土地规模化经营，很难吸引企业投资经营，土地流转不足，吸引力不高。

3.2 土地的经营成本高

一是土地细碎化导致流转交易成本高。为了实现土地规模化经营，农业企业或者龙头企业需要与更多的农户签订协议，才能保证土地规模化经营，但会增加交易成本。

二是在农业发展的过程中生产成本较高。农业生产活动需要购买种子、化肥农药和农业机械设备，但有些地区经济落后使得农业机械化水平低、农业机械设备的应用和推广效率不高，加之农业生产成本较高，在一定程度上增加了经营成本。

3.3 受传统思想观念的影响

许多农户知识文化水平较低，缺乏互助合作的意识，比较倾向传统的经营模式，不愿意改变现有的经营模式，在一定程度上影响了农村土地流转。有的农户认为自己有能力耕种，不需要流转土地。国家虽然制定了一系列土地承包经营权和土地流转等相关政策，但是地方干部不了解政策和法规，解读不透彻，无法宣传到位。

在实际工作的过程中，缺乏对农民的正确引导，导致农户对土地流转的认识不足。有些农户不愿意了解土地流转的相关政策和法规，在一定程度上影响了土地流转。

3.4 风险防范机制和社会保障机制不健全

我国有些地区农业基础设施不完善，尤其是一些农业生产者文化素质偏低、经济管理经验不足，加之受自然灾害以及市场波动等变化因素的影响会承担较大风险。我国农业保险处于起步和萌芽阶段，作用不凸显。如果土地经营不善经营者会承担较大风险，无法按时将租金交付给农民，易引发土地流转等纠纷问题，影响农村地区稳定发展。在土地流转的过程中，需要支付大量的土地租金、购买种子和化肥的资金需求量较大以及雇佣劳动力投入成本较高。我国一些地区的银行贷款额度有限，并且审批时间较长，导致一些农业企业和种植大户放弃贷款。

另外，土地是农民生存的基本保障，如果放弃了土地经营权，说明各种土地经济效益丢失，当前农村地区的社会保障体系不健全，农民认为土地是重要的生产资料和生活来源，不愿意将土地流转，也在一定程度上影响农村土地流转。

4 促进农村地区土地流转的政策措施

4.1 转变流转观念

我国农民土地流转意识较为淡薄，在一定程度上影响了土地流转顺利开展。地方政府部门应采取多项措施来开展思想教育工作，以消除农户顾虑，这就需要加大政策宣传力度，让农户能够了解党的政策方针和土地流转制度的相关内容，充分意识到土地流转工作的优势，明确认识到土地流转是整合土地资源，提高土地整体的利用效率，使得农民增产增收。另外，应加强对农户的正确引导和示范，针对无人种植的土地，应让农户感受到土地流转带来的积极影响。鼓励乡镇参与土地流转工作，通过规章制度等方式保证农户的合法利益。

4.2 建立土地流转服务机构

应进一步完善和构建农村地区土地流转机制，并且全面有效落实市场化运行管理制度，不断推动我国土地流转工作顺利开展，应采取以下措施。

一是制定完善的土地流转制度，重视对土地流转信息的建设，能够定期发布一些关于土地流转的数据信息。

二是做好土地流转收益评估工作，明确土地流转价格，有效协调各方利益。在条件允许的情况下建立土地流转信息中心，做好信息收集和整理工作，及时发布土地流转的信息，通过搭建高效土地流转平台的方式推动土地流转工作顺利开展。各个部门应相互协调和配合，解决信息不畅通的问题。

4.3 建立农村经济合作组织

为了科学合理地开展土地流转工作，通过建立农村经济合作组织能够为土地流转工作提供指导和协调。经济合作组织的综合任务是协调投资商、开发商和农户之间关于土地流转方面的一系列内容，通过信息的快速传递，专业的农业合作组织能够了解农户的土地流转意愿，是否愿意出让土地，传递人员的主要工作是摸清农户土地流转意愿，系统整理信息后再有效传播，扩大传播范围。

土地流转农户应与投资商协商或者洽谈，如果双方能够达成良好协议，签订合同，可有效保证土地流转工作顺利开展。在土地流转的过程中出现问题需要由专业的农村经济合作组织调解，有效化解矛盾。

4.4 建立完善的土地流转制度

中央和地方政府都在积极地开展土地流转工作，但是一些政策制度不完善，导致一些基层管理部门不重视土地流转工作。国家应出台一系列优惠政策鼓励土地流转，明确土地流转方向和基本原则。

此外，各级政府应严格按照中央意见，制定切实可行以及符合当地土地发展的流转办法，并且有效实施，明确规定和规范土地流转过程中涉及的各方面内容，制定土地流转细则，科学管理各个环节。

4.5 提高信息化水平加快土地流转

通过提高农业机械化水平能够推进土地流转，采取多方面措施提高机械化水平。

一是重视农业机械设备互助合作社的建立，能够引导土地经营者朝着规模化和机械化的农业生产方向发展。

二是应制订完善的财政支持政策和金融扶持政策，加大对农业基础设施的建设力度，针对种植大户和农业合作社，应提供适宜的农业机械设备。针对种植大户和农业合作社应给予一定的农业机械设备购买补贴。

三是重视对农业企业设备、科研技术等的投入，加大对农业科研技术的保护力度，重视推广和应用新技术。

4.6 稳定农民非农就业，保证土地流转的稳定性

为了更好地开展土地流转工作，地方政府部门应出台相应的政策促进农民非农就业，可采取以下几种方法。

一是应适当开放小城镇户口的落户限制，让长期在外务工的农民可以享受落户优惠政策，享受跟城镇子女同等的教育和医疗卫生条件。

二是应为农民工成立专业的就业服务机构，解决就业问题，保证就业的稳定性，科学有效地指导农民工开展工作，确保农民工的合法权益。

三是通过开办农民工专业技能培训班的方式以提高农民工的技能和知识水平，更好地适应新工作。

4.7 通过金融改革为土地流转提供资金保障

为了推动土地流转工作顺利开展，应有充足的资金保障，这就需要建立完善的农村金融体制，重视规范贷款程序。

一是地方政府部门应鼓励企业为种植大户和农业合作社等新型的农业经营主体提供资金保障。

二是为规模化经营主体提供金融服务，做好农业发展中的风险控制工作，确保农业企业和种植大户的利益。

4.8 政府发挥积极的引导作用

政府的引导能为土地流转工作创造条件，应加强土地管理，加大对农业基础设施的建设力度，改善农业生产条件，为土地规模化和专业化经营提供有利条件。有条件的地区可建立农村土地流转中介服务机构，收集和发布土地流转信息，帮助土地流转经营主体办理手续。另外，政府部门应加强宣传土地流转政策和流转的重要性，让农户掌握更多的土地流转操作流程，增强农民的法律意识。政府应发挥监督管理作用，规范流转土地，制定规范标准的土地流转合同，监督管理执行合同，确保土地流转市场公平和公正。政府应切实保护农户的合法利益，确保农户土地承包经营权不受损害，指导土地流转工作顺利开展。

4.9 加大对经营主体的扶持力度

针对规模种植的新型经营主体，政府部门应加大补贴力度，落实补贴制度，确保补贴政策的连续性。如果出现违反土地流转合同以及擅自更改土地用途的行为，必须停止相关的补贴发放，并给予处罚。加大对新型职业农民和农业合作社机构的培养力度，有效配置资源，推动农业生产规模化。

5 结束语

土地流转是农业发展到一定阶段的产物，土地流转能够提高土地资源的利用效率，实现农业生产规模化和集约化发展，对推动我国农业现代化发展具有重大意义。但是当前我国土地流转工作还存在一些问题和难点，包括土地流转意识不足、信息不畅通和制度不健全，在一定程度上影响了土地流转工作开展。为此，应结合当前的问题和案件提出改进措施，不断增强农民的土地流转意识、加大对资金的投入力度、重视土地流转服务机构的建设、积极发挥政府引导作用、完善土地流转制度、建立新型农村经济合作组织等，为确保土地流转工作顺利开展奠定基础。