我国农村集体经济发展的长效路径研究

冯丹萌

中央对农村集体经济的发展十分重视。习近平总书记指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。”2016年12月26日，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”[1]。农业农村部开展了一系列农村集体产权制度改革工作，用5年时间基本完成农村集体产权制度的改革。各地积极探索村级集体经济发展路径，深化产业利益联结机制，盘活农村集体资产资源要素，促进了农村集体经济的健康发展，为乡村振兴注入了持久力量。

一、农村集体经济发展的实践模式

随着农村集体产权制度改革的全面完成，各地结合自身资源禀赋积极发展新型农村集体经济，成效凸显，有力激发了当地内生发展的动力和潜能，也为全面实施乡村振兴提供抓手。

（一）“沉睡资源”盘活型

乡村振兴背景下，以集体产权制度改革作为盘活农村集体经济关键切入点，对于探索集体经济新的运行机制，促进农村集体经济再发展具有重要作用[2]。很多地区将村集体闲置的会堂、厂房、祠堂和废弃学校等设施加以利用，通过公开拍卖、租赁、承包经营、股份合作等多种方式进行盘活，增加村集体收入，有的地区将综合农贸市场改造升级，修建摊位和门面进行对外出租。同时，一些自然条件较好的地区凭借土地、山水、田园等特色自然资源，开发增收项目，把沉睡的资源全部激活起来。这种模式的优势是成本低、风险低、管理经营难度低、收益稳定，对于农村集体经济组织而言适用性较高，也是目前采用较为普遍的一种农村集体经济发展模式。

（二）资本创新运营型

在农业供给侧结构性改革的背景下，很多地区以产业结构调整为契机，将村集体历年积累的资金、土地补偿费以及土地资源等资产，通过农村集体经济组织成员参股经营等方式转为经营资本，获取股金、利息和资产增值等资本运营收入。其中“三变”改革是实践中普遍适用并取得显著成效的经典模式，如六盘水地区充分整合有效资源，转变经营模式，以农业产业化、规模化和特色化为导向，将土地统一流转、农民入股并参与经营发展特色产业，农村集体经济、专业合作社等主体带动进行市场对接，达到经济、社会和生态的重叠效应，也增强了农村集体经济的发展实力。

（三）特色资源挖掘型

随着生态、文化、旅游等多种资源的融合发展，很多地区充分借助村集体经济组织平台，依托良好的区位优势和生态优势，探索一条由村集体主导，走“规模化、产业化、生态化”的产业发展之路，打破过去产业发展“散、乱、杂”的现象，突破以往“靠山吃山”的传统理念，让昔日的荒山变成名副其实的金山银山[3]。如贵州省六盘水充分挖掘当地产业特色，根据当地地理位置和海拔特点，将野生刺梨改良种植，作为当地的主导产业，通过农村集体经济组织统一经营，统一销售，实现经济增收。刺梨的种植既改变了大面积荒山荒坡被闲置的现象，为当地内生发展寻求到新的动力；同时又为农村集体经济的发展壮大打通产业之路。

（四）服务经济创收型

对于一些资源相对匮乏的村，很难破除集体经济发展瓶颈，需要创新思维，探索农村集体发展服务经济[4]。围绕村域产业化经营，创办多种形式的村级经营性服务实体，为农户提供生产资料、农业机械、病虫害防治、技术咨询等服务，或开展联结龙头企业和农户的中介服务，或兴办农产品等专业批发市场，通过开展购销服务增加村集体收入。近年来很多地区主动出击，抓住发展机遇，积极对接市场需求，走服务创收型发展模式。对于一些区域位置较好的地区，通过引导、扶持村集体利用集体所有的非农建设用地或村留用地，兴建标准厂房、专业市场、仓储设施、职工生活服务设施等，充分利用物业租赁经营等渠道进行农村集体经济创收。如河北省任泽区赵村将之前长时间闲置的洼地进行填补修复，建造公共活动广场，与乡村振兴实施内容有效衔接。

（五）“村村联合”抱团发展型

“村村联合”抱团发展模式主要针对一定区域内村与村集体经济发展不均衡的现象，尤其对于一些村级内部的不平衡问题适用性较高。通过村村联合可以提升集体经济薄弱村的资金支撑、资源共享、信息传导和人才吸收等方面能力，让强村的成功经验和成熟模式在弱村“无缝对接”，既增强农村集体经济的自我“造血”能力，也激发了农民发展村集体经济的积极性。一些地区探索“强村+弱村”联合发展模式，通过带动一到多个集体经济薄弱村共同出资参与强村的集体经济项目建设，获得保底分红，保障村集体经济的稳定增收。如浙江金华市郑宅村针对村级内部发展严重不均衡现象，通过集体经济发展较好的东明村强弱结合，在升级改造东明农贸市场时，让岭脚、六转、湖顶等7个偏远山区村共同出资参与改建，每个村入股5万元获得每年保底分红1.5万元，并签订了10年合约，探索出了强村带弱村的成功做法。一些地区探索“村+村+企业”多方抱团发展模式，通过整合多村资源，依靠企业带动，按照一定比例入股形成“村+村+企业”多方抱团联结，解决薄弱村产业发展水平低、市场竞争力弱等发展难点。如浙江富阳区新桐乡各村通过与企业签订“村企共建协议”，以“党组织＋企业＋合作社＋农户”模式，从农户手中流转零散、闲置土地进行统一发包。同时，制定补贴土地价差、聘请专家指导等措施，创建“纳米硒牌”大米，全程开展水稻种植服务，相关村集体经济收益增加100余万元。

在村村联合的基础上，对于一些集体经济组织经营管理能力弱、集体资产薄弱、利用率较低的村，政府也会通过“部门包村”的形式在其中予以支持。如浙江省找准村集体经济薄弱村发展短板，建立部门与农村集体经济薄弱村的对接机制，通过组成督查小组，建立干部联户帮扶、领导挂钩指导等机制，使部门与集体经济薄弱村发展紧密结合，增强了村集体经济组织经营和管理能力，也拉近了党群之间的关系。如浙江省长兴县通过组织开展“干部联企帮发展、部门联村帮振兴、党员联户帮致富”为主要内容的“三联三帮”活动，帮助村（居）改善发展条件，提升发展能力，在全市率先完成消除经营性收入低于30万元和总收入低于100万元的欠发达村任务。

通过村与村的内在联结，加上政府力量的适度支持，不仅节约了基础设施建设等成本投入，提升了村集体发展的资源利用率，夯实了农村集体经济组织的管理、协调能力。同时也增强了农民发展壮大农村集体经济的精气神儿，具有较强的社会效应。

（六）“农村集体经济组织+科研单位”创新型

在农业农村现代化发展目标的驱动下，农村集体经济发展面临的技术创新等问题逐渐凸显，加上当地人才力量薄弱，生产、加工、市场等环节的科技支撑需求大[5]。近年来，一些农村集体经济组织与有关科研院校建立长期合作关系，由科研院校提供新技术和新品种，农村集体经济组织开展生产，双方联合建设教学生产试验基地，实现信息、技术、人才等资源共享。如贵州湄潭县与浙江大学建立科研合作关系，浙江大学定期进行追踪调研，对当地产业发展情况及趋势进行及时判断提出建议，有效提升产业的市场竞争力，进而增加村集体的经济收益。

二、现阶段农村集体经济发展面临主要问题

经过不断深化农村改革，农村集体经济取得长足发展的同时，也存在一系列不容忽视的困难和问题。

（一）治理机制不健全

受历史影响，农村集体经济组织的经济职能与村委会的行政职能长期处于重合状态[6]。一是组织功能定位不清。许多村集体经济组织承担着本应该属于公共财政职能的社会事业、社区建设，组织负担过重。且大多数财务由村委会、街道掌管，组织本身仅执行收益分配这一经济功能，难以发挥好集体经济组织的作用。二是运营管理能力不足。由于规范的法人治理结构在很多地区尚未推开，农村集体经济组织管理与运营问题突出。很多地方集体经济组织的集体资产管理方式与手段不专业，管理者市场意识和盈利能力不足，导致集体土地等资源不能有效利用，影响了集体经济发展水平。三是村庄的开放性与集体经济组织的封闭性相矛盾。一些发展较好的村庄有很多外来人口作为常住人口希望参与村庄公共事务的决策，但集体经济组织的利益分配具有严格的封闭性，为集体经济发展创造效益的人员被排除在集体之外，出现集体经济组织“有效治理”困境。

（二）发展资源有限

农村实行联产承包责任制以来，特别是二轮土地延包后，多数村把一些村集体机动地以及“四荒地”、林地、草地、水面等资源，全部分光或低价长期发包，集体资产所剩无几。当前许多集体经济组织所能直接支配的资源仅为少量“四荒地”和闲置集体建设用地等，类型单一，规模有限。资源的有限性导致集体经营性收入来源渠道非常狭窄。有的村即使找到了理想的发展项目，也因为缺乏土地资源或土地不能规模流转而无法实施。

（三）人才资源匮乏

各地普遍反映，相对于资金和政策而言，农村最缺的是人才。通过调研发现，凡是村级集体经济较强的村，都有一个好的班子和带头人，不但村里各项事业发展得好，而且党组织的威信也高，反之则矛盾多、干部口碑差，而且班子极不稳定。村“两委”班子成员特别是村党组织书记引领发展的能力不强，缺乏带领群众共同致富的本领，经营管理能力偏低，调研了解到，村里有头脑、懂技术、会经营的年轻人，大都选择外出务工经商，留守的老弱病残妇幼难以担当重任。如调研的一个村将500多万的农机装备进行出租，每年仅获得8万元的收益，收益率较低，不利于村集体经济的可持续发展，也不利于乡村的内生动力培养。

三、发展壮大农村集体经济的思考与建议

农村集体产权制度改革工作正处在向纵深推进的关键阶段，随着农村集体产权股份合作制改革基本完成，深化农村集体产权制度改革的重心转移到培育壮大新型集体经济上来，要加大支持力度，研究解决关键问题，确保集体产权改革和发展壮大集体经济取得实在成效。

（一）处理好农村集体经济发展外力支撑和内生动力的平衡关系

农村集体产权制度改革红利的充分释放，建立在集体经济组织良好运行并能持续创造收益的基础上，这要求激活集体经济组织的发展动力。但在经济欠发达地区，当前农村集体经济发展主要借助外部扶持，缺乏内生动力。在集体经济组织的起步阶段，给予一定的政策引导和资金刺激，有利于帮助集体经济组织迈过发展初期的门槛，具有一定合理性。但不能培育出“长期扶持型”集体经济或者“政策依赖性”集体经济，要聚焦造就“自主发展型”集体经济，让集体经济组织拥有自力更生的能力、手段和方式。

（二）多角度权衡农村集体经济组织立法问题

长期以来，我国农村集体经济组织一直缺乏统一的立法，而现有的乡村集体企业立法和专业合作社法都无法调整当前农村主要的集体经济组织行为。由于我国现有的法人管理登记程序无法适用于农村集体经济组织法人，因而必须建立一套新的规范体系。一是从立法上明确农村集体经济组织的功能定位。由于农村集体经济组织具有地域性、排他性和封闭性的特征，当它参与市场交易时，它与交易相对人的市场主体的身份不对等，进而可能导致其交易能力受到限制。如何重新认识农村集体经济组织的功能，使其既能体现经济组织的特征，又能在市场交易中维护其在农村组织体系中的价值，是立法需要解决的首要问题。二是完善集体资产所有权的行使机制。从集体资产股份权能的性质看，赋予集体资产股份占有、收益分配的权能，在实践中便于实施，有偿退出集体资产股份在实践中也便于操作。但是，集体资产股份的转让、融资担保和继承的权能受到限制，因而其可交易性也受到了限制，同时，由于现阶段很多地方农村集体经济组织收益分配机制的不完善，导致金融机构对经营性资产的真正用途存疑，在抵押担保方面迟迟不愿做出主动性支撑。在集体资产股份的权能受到限制的情形下，何为实现集体资产保值增值的有效途径，需要在立法中予以考虑。

（三）充分发挥农村集体经济组织的服务功能

在新的发展阶段，农村集体产权制度改革要与乡村振兴战略有机结合，按照城乡融合发展、农业现代化的发展要求，把握好几个方向性问题，并以此为指导，将改革措施落到实处，最大限度保障集体成员的经济权益，把集体资产管好用好，丰富集体经济实现形式，推动集体经济发展壮大。要充分发挥基层党组织的领导核心作用。一方面，推进农村集体产权制度改革，有利于发展壮大集体经济组织、增加集体经济收入，有利于更好发动群众、组织群众，在基层巩固党的执政地位。另一方面，发挥农村基层党组织的领导核心作用，有利于健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村基层治理体系，进而形成农村集体产权制度改革与党的基层组织建设之间相互促进、良性循环的关系。同时还要提升与乡村治理的融合发展。完善农村集体产权制度，发展壮大农村集体经济，不仅能够改善农村基础设施和提升农村公共服务，而且能够夯实农村社会治理基础。农村集体产权制度改革有利于促进乡村治理主体权利关系的优化，使组织与个人的关系更加明晰，提升农民参与基层治理的意识与能力，丰富基层协商民主的有效实现形式，促进乡风文明，对提升乡村治理水平具有重要意义。

（四）探索因地制宜、可复制、可推广的农村集体经济发展模式

要在全面实施乡村振兴的重要阶段，积极推进特色产业在农村集体经济发展中的嵌入。在依法依规的前提下，充分盘活用好集体所有的闲置房屋和山林、池塘水面等资源，结合各地历史人文等区域特色，积极发展新产业新业态，促进集体资源向集体资产进而向集体资本转变。浙江、江苏、四川、贵州等地鼓励村级集体经济组织依托山水资源，发展观光旅游休闲产业、物业租赁、配套服务等新业态，不仅促进了传统农业转型升级，而且将农业现代化推向新高度，开辟了农村集体经济发展新路径，显著增强了农村集体经济实力。