国土整治与生态修复中面临的问题及解决对策

耿兴旺

（菏泽市牡丹区自然资源局，山东菏泽 274000）

0 引言

国土整治与生态修复功在当代，以新时代生态文明理念为指导思想，通过国土整治提高土地资源利用率，为社会经济的发展供给优质土地，而生态修复注重生态多样性保护、生态破坏系统性与完整性的综合治理，对国土资源的可持续发展有重要意义。但由于国土整治及生态修复中面临各种各样的问题，影响了国土整治与生态修复工作的成效，未充分发挥国土整治与生态修复工程建设对自然生态环境的积极影响，甚至在工程建设过程中对生态环境造成了破坏。因此，需要深入探究两项工作面临的问题，明确解决问题的方向，制定科学有效的解决对策，保障国土整治与生态修复各项工作有序、顺利推进。

1 国土整治与生态修复的必要性

1.1 区域生态环境保护的需要

生态环境保护部门就生态修复工作颁布了一系列的政策与制度，极大改善了生态环境污染现状，逐步恢复了生态系统功能。但部分区域仍存在破坏生态环境的现象，致使局部生态空间退化、自然环境破碎化发展，增加了对区域生态环境保护的需要。引起该现象的主要原因有以下两个方面。一是在国土整治工程建设中，未充分重视国土空间的关联性，而在生态修复工程规划设计中，则没充分考量生态系统的整体性，由工程建设引发了区域生态环境破坏的问题[1]。比如，在河流生态工程建设中，恢复局部的植被、增加流域的湿地面积，却导致河流地下水位的降低或河流连通性的下降；在森林恢复中，生态整体性考虑不周，营林造林树种单一，影响了森林生物多样性，削弱了森林的自然性，使人工化特征明显。二是我国农业空间质量不高，毁林还耕形势仍然严峻，农业经济机械化与现代化水平不高，农业污染问题有待解决。

1.2 生态文明建设的需要

根据2019 年5 月联合国公布的全球评估报告中的数据显示，人类活动改变了75%的陆地环境，影响了66%的海洋环境，虽然人类加大了生态环境保护的力度，并取得了有效的进展，但自然生态环境仍然受到了重创。我国经济高速增长的背后消耗了大量的生态资源，目前传统经济增长受限，需要探寻新的经济增长点，丰富社会物质生活。生态产品需求持续增加，而良好的生态环境可以有效保障生态产品的供给。因此，保护生态环境与生物多样性、修复及提升生态功能成为国土整治与生态修复工作的重要目标之一。党的十八大报告提出大力推进生态文明建设的要求，主要内容包括优化国土空间开发格局、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等。党的十九大报告着重强调人与自然是生命共同体，明确提出加大生态系统保护力度，着力解决突出环境问题的要求，表明了积极推进社会主义生态文明建设的决心。

2 国土整治与生态修复中面临的问题

2.1 国土整治面临的问题

2.1.1 整治工作复杂，顶层设计不完善

国土整治主要包括营业土地与农业土地整治两个方面，整治工作内容有考察、规划、开发、利用、治理、保护等，整治工作复杂，具有综合性、战略性与地域性的特点，其中农业土地整治涉及工程措施，构建人与自然之间物质交互的良性循环，促进社会经济发展，修复与提升生态功能。国土整治中的考察工作是整治工作的起点，评价国土资源现状，并作为后续整治规划的依据，因此考察工作需要细致、全面、到位。但在实际考察工作中，考察工作存在疏漏，致使顶层设计不完善，甚至在规划、开发、利用的设计中，存在照搬照抄、套用整治方案的现象，导致国土整治工作出现偏差[2]。另外，国土整治工作涉及政府、企业、群众等参与主体，如果统筹规划设计不完善，与地方规划设计相互分离，不利于后续工作的推进，影响整体国土整治的效果。比如，国土整治涉及多个部门，各部门在职责范围内独立开展整治工作，整治方案、整治内容、整治手段等均不相同，未从国土整治的大局进行统筹规划及顶层设计，易引起部门间整治工作上的矛盾冲突。

2.1.2 整治项目投入大，牵涉多方主体

国土整治是站在国土的角度开展整治工作，一般情况下国土整治工程项目规模大，投入的人力、物力、财力资源多，且牵涉多方的利益主体。一是地方政府，在整治项目建设中为出资方与建设方，地方财政要做好项目的资金保障工作，而整治项目规模大、工期长，需要持续的资金投入，增加了财政资金压力。二是社会大众，由于对国土整治的重要性及整治项目了解不够，缺乏积极主动性，导致群众基础薄弱。三是参与国土整治的主体，在实际整治工作中重点关注的是整治工程项目的进度、项目成本、项目建设质量等，对国土整治项目建设后的预期经济效益、社会效益及生态效益等缺乏正确认知，使国土整治工作缺少目标。

2.2 生态修复面临的问题

2.2.1 监督工作不到位，控制工作不力

生态修复工程基于生态学、物理学、植物学、环境工程学等，整合运用物理修复、化学修复、工程技术措施等，从微观至宏观进行生态系统建设与修复，是一项长期性、系统性、复杂性的工程，需要在生态修复工程建设中采取全过程的监督与控制机制，以保障工程建设顺利有序开展，推动工程建设。但在生态修复工程实际的组织管理与实施过程中，主要由环境保护部门负责，采用工程项目招标的方式选择最合适的施工单位负责实际的工程建设工作。现阶段生态修复工程技术较成熟，但仍存在监督工作不到位、控制工作不力的现象，主要原因是监督与控制制度体系建设不完善，未对生态修复工程进行过程监督与控制，使政府制定的生态修复方案没有真正执行到位，影响了工程建设的质量与建设的生态效益。

2.2.2 生态修复计划不足，工程建设带有盲目性

基于生态修复的整体优化、区域分异、和谐共存原理，结合生态修复区域的现状，制定系统性、整体性、关联性及科学严谨翔实的生态修复计划，保证工程建设有的放矢，提高生态修复的效果，改善生态的功能性。然而从目前实际制定的生态修复计划来看，未以长远发展的眼光制定计划，只是针对一段时间内生态修复工程建设制定，影响了修复工程建设的可持续性[3]，导致生态修复断层及自然生境破碎等问题。也就是说，工程建设较盲目，缺乏建设的系统性，与生态系统修复遵循的原理不符，影响了生态系统整体的修复质量，降低了生态系统的稳定性。

3 国土整治与生态修复问题的有效解决对策

3.1 基于国土整治问题，制定针对性解决措施

3.1.1 加强整治项目顶层设计，做好计划组织协调工作

一是要做好整治国土资源的考察工作，组织专业人员深入国土整治区域进行全面、深度、细致的考察，收集国土整治现场的第一手资料，评估国土资源现状、土地使用情况、土地污染情况以及违规违法使用土地现象等，作为国土整治计划编制的参考，提高计划的可行性。二是要确立整治目标，根据考察结果、整治内容等制定总体整治目标，并对总目标进行分解，确立各整治阶段的子目标，以目标为导向，加快整治工程建设的进度。三是要在国土整治现有的法律框架内，完善国土整治工作制度、工作细则、工作标准与规范等，制度化推进国土整治各项工作，压实整治项目建设的主体责任。四是地方政府要切实做好计划组织协调工作，引导国土整治相关的农林牧渔等部门，建立信息沟通渠道，构建协同联动工作格局，共同制定国土整治方案，并明确各部门的整治工作内容与责任，保障国土整治计划与方案顺利落地，优化农、林、牧、渔发展空间。

3.1.2 扎实资金保障基础，强化人员思想认知

首先，要做好资金保障，强化人员的思想认知，以保障国土整治各项工作顺利推进与落地。在资金保障方面，鼓励社会资本参与，给予参与国土整治的政策优惠，市场化、商业化运作国土整治工程项目[4]，丰富整治资金来源的同时，提升国土整治的技术水平。地方自然资源主管部门作为国土整治重要的实施主体之一，要切实做好整治资金的管理工作，采取预算管理措施，明确每笔资金的使用途径，严格执行预算，严控资金支出。在强化人员思想认知方面，充分利用媒体资源，广泛宣传国土整治工作，强化社会普通群众的认知。其次，在部门内部开展教育培训宣传工作，进一步增强国土整治工作人员对国土整治工作重要性的认知程度，使工作人员充分认识到国土整治工作对生态环境保护、农业用地保护与林业用地保护的重要意义，为工作提供目标与指引。

3.2 基于生态修复问题，制度与计划共同发力

3.2.1 监督与控制加强加效，打牢生态修复基础

基于生态修复工程建设面临的问题，以问题为导向，进行监督与控制机制的建设，加强工程建设过程的监督与控制，有效防范工程建设的质量风险。首先，制定并实行结果评估机制，在完成生态修复工程修复规划设计后，结合生态修复工程建设区域现状，进行工程建设的可行性论证，包括技术的可行性、建设效益可行性、生态修复的成效、目标达成的可能性及工程的可持续性与整体性等。基于工程设计在工程建设现场进行全面的考察调研，保障生态建设工程目标的实现。其次，针对生态修复工程采取全面预算管理，监督控制建设资金使用过程，保证每笔资金均花在刀刃上。从工程设计阶段开始至竣工结束，编制工程预算，在建设过程中严格执行预算，同时在预算执行过程中采取预算绩效管理机制[5]，考核预算执行及资金利用情况，避免发生超预算，形成对工程成本的精准控制，提高建设资金的利用效益。最后，采取工程管理制度与管理流程，对生态修复工程项目采取全生命周期的监管机制，严格控制工程进度，维持工程建设的整体推进、可持续开展，并完善工程施工进度管理体系建设，精准控制每道施工工序的施工质量，有计划、有目标、有措施地推进工程施工进度，最终实现生态修复工程建设的目标。

3.2.2 确立生态修复目标，制定具体细化的修复计划

为确保生态修复的质量与效率，避免生态修复工程盲目开展。首先，确立生态修复的目标，根据生态修复区域植被、水源、土壤及污染源等现状，制定多个针对性的生态修复方案，利用经济学、生态学、环境工程学等理论，分析比选修复方案，提高修复方案实施的可行性。其次，基于生态修复的区域分异原理，因地制宜地选用生态修复技术，不同生态修复区域的气候、土壤、水文、植物、微生物、动物等条件均不相同，需根据目标区域的生态特点选择修复技术[6]。比如，退化草地恢复技术适用于干旱半干旱区，雨水集流抗旱造林技术适用于干旱区，植被恢复技术常用于黄土高原生态建设，水体治理技术主要用于河流湖泊及湿地的治理，微生物筛选及培育技术则主要用于荒漠化地域的生态恢复及地域改造，植物防沙治沙技术通过种植地表植被，治理流动沙丘、改良贫瘠流沙等。再次，制定具体细化的修复计划，整体上规划设计整个修复工程，细化工程建设内容，明确工程建设的标准要求，并评估生态修复工程建设对周边区域生态系统的影响，防止开展的修复工程建设活动影响到整体生态系统的稳定性。最后，在生态修复工程建设后，建立监测机制，对生态修复工程进行为期3 年的跟踪监测，评估生态修复工程建设对生态系统的影响，确定工程建设成效，及时做好查缺补漏工作，进一步完善生态修复工程，以获取最佳的工程建设效益[7]。

4 结语

地方政府相关的职能部门担负着国土整治与生态修复工作的重任，需要深刻认识到国土整治与生态修复中面临的问题，深入剖析问题，结合历史工作经验教训，站位于高远，以国土资源与生态系统可持续发展为基本原则，统筹规划国土整治与生态修复工程项目的顶层设计，从区域内国土资源与生态系统现状出发，精心编制国土整治计划与生态修复方案，优化国土空间结构，提高生态修复工程建设的可行性，切实满足区域生态环境保护与社会生态文明建设的需要。