第118届国会将在今后两年美国对华政策中扮演何种角色

张腾军

共和党人时隔四年再度执掌美国国会众议院后，开足马力要在拜登任期下半场给美国内政外交打上烙印。在2024年大选选战揭开帷幕而政治对立持续加剧的情况下，两党各掌一院的微弱多数，恐造就“光会折腾、不干实事”的一届美国国会。但是，如果说本届国会在外交上有什么“确定性”的话，那必然是在中国议题上。近年来，美国对华认知发生重大变化，中国议题愈发成为连通美国内外叙事话语体系的关键。随着共和党人夺回国会众议院的主导权，新一届美国国会在对华问题上比硬斗狠的“逐底竞争”将再上新台阶，给今后兩年乃至更长时期的中美关系种下更多祸根。

从特朗普政府到拜登政府，随着美国对华“战略竞争”步入深水区，国会越发不满足于做行政部门涉华决策的“橡皮图章”或“事后诸葛”，而是更加积极地争夺对华事务的主动权和主导权。新任国会众议长麦卡锡反复将中国描述为“最大的地缘政治威胁”，呼吁采取“全政府方式”应对中国崛起带来的“多重挑战”。这种思维背后，是两党“中国威胁”认知的不断趋同，即，围绕如何赢得对华战略竞争以维护美国全球领导地位这一“世纪课题”，两党不能再“小打小闹”“各扫门前雪”，而要尽快构建一套成熟完备、行之有效的大战略体系。

2020年以来，美国国会不断强化对涉华议程的战略性、综合性谋划，推出诸多有代表性的立法，如《2021年战略竞争法案》《2021年美国创新与竞争法案》《2022年美国竞争法案》，等等。这些法案的内容十分庞杂，篇幅动辄长达上千页，包含数百个修正案，要求数千亿美元的战略投入。总的看，这些立法形似神散、大而不精，而且塞入参与审议的国会议员的“私货”过多，顶多算是两党在谋划对华“竞赢”策略上的初步探索。

拜登政府上台后，继承并发展特朗普政府的对华战略，显著加强整体布局与具体应对，提高精准性和实效性，为府会在涉华问题上的相互勾连提供了便利条件。2022年8月，美国国会通过了以高科技战略为先导的《芯片与科学法案》，这是两党在117届国会会期将尽的情况下达成的“速成品”，谈不上整体性应对，更难肩负重构对华战略的“重任”。

2023年2月9日，美国国会参议院外交关系委员会主席梅嫩德斯召集该委员会就职以来的首场涉华听证会。他在讲话中表达了对上届国会未通过由其发起的《2021年战略竞争法案》的失望，强调要筹划更强有力的涉华议程，并在本届国会上重新引入和扩展该立法。

新一届美国国会在涉华问题上大致将会重点突击两个事项：一是完善对华战略的“顶层设计”，争取对中国做到预先谋划、精准出招、有效打击；二是通过大量立法，进一步将对华“战略竞争”推入制度化和长期化的轨道。

2023年1月10日，美国国会众议院以365票对65票的压倒性表决结果批准成立“美中战略竞争特设委员会”，这是麦卡锡上台后推动通过的第二项举措，被视为2020年其召集的共和党“中国工作组”升级版。该委员会目前有24名成员，包括13名共和党议员、11名民主党议员，其中既有作为共和党对华鹰派中青年骨干人物的委员会主席迈克·加拉格尔、成员吉姆·班克斯和安迪·巴尔，也有来自民主党亚太裔团体的首席成员拉贾·克里希纳穆尔蒂、成员罗·坎纳和安迪·金。后一类议员存在对华强硬的一面，同时肩负着克制共和党人极端倾向以避免滋长仇亚情绪的任务。

与纯粹打着反华旗号的“中国工作组”相比，“美中战略竞争特设委员会”显然希望通过相对照顾各方利益的方式提升代表性，而高通过率也似乎表明两党有意加强协调、凝聚共识、采取行动。

对麦卡锡等共和党议员而言，设立“美中战略竞争特设委员会”大约存在三重目的：一是打造协调不同领域对华政策的平台，实现加拉格尔所言“真正超越委员会的狭隘主义”，使国会有能力更加全面深入地影响对华战略走向；二是持续提升美国国内对中国议题的认知，让普通民众更真切感受到“中国威胁”，以进一步聚拢和扩大反华民意基础；三是一定程度上扮演众议院对华政策孵化器和测试场的角色，以加强对国会涉华决策“工具箱”的专业供给。

2022年11月9日，加拉格尔和麦卡锡在美国福克斯新闻网上联合发文称，美国已与中国陷入“新冷战”，必须强硬以对，通过设立委员会注入“紧迫性”，做好周全准备。目前看，该委员会将首先聚焦经济和安全两大领域，选取一系列具体议题谋划对华出招，在本届国会制造大量涉华噪音。不过也要看到，该委员会只有调查权，并无立法权，固然能在相当程度上恶化美国的反华舆论氛围，并在一些关键领域推动对华遏压，但究竟能走多远，主要取决于两党能否实现跨党派合作。

第118届美国国会上台以来，在涉华立法方面表现出比以往更加癫狂的状态。截至2023年2月18日，两党在不到50天时间里已经提出近90项涉华提案，其中绝大多数由共和党人发起，涉及贸易、人权、金融、能源、安全、公共卫生、科技、农业、台湾、香港、新疆、西藏等问题，其中较为突出的包括：继续新冠病毒溯源调查并发起对华追责、禁止中国购买美国敏感区域土地和房产、取消对华正常贸易关系待遇、禁止对华出口石油和战略储备、禁止TikTok（抖音国际版），等等，初步展示了本届国会在对华事务上的“兴趣”所在，即，在捍卫美国国土安全的同时，推动与中国加速“脱钩”。

从具体方向上看，本届国会将继承发展过去几届国会的基本涉华议程，在一些传统领域延续固定动作，同时寻找新的领域谋求新的突破，特别值得关注的趋向包括以下几个方面：

第一，发起大量涉华调查，掣肘美国与中国的对话和接触。共和党人将积极利用其在众议院的多数优势，强推几项调查：一是新冠溯源调查及对华追责，加大对世界卫生组织的政治施压，并绑定所谓人权问题，在国际上再掀反华声浪。二是审视拜登政府对华政策，尤其是围绕无人飞艇事件做文章，迫使拜登政府更新、充实对华示强的“武器库”，尽可能压缩中美元首巴厘岛会晤后转瞬即逝的接触空间。三是尽可能给对拜登及其子的各项调查建立“中国链接”，以实现削弱拜登执政和遏制打压中国的双重目的。

第二，推动强化所谓“供应链安全”，在高科技领域加大对华遏压力度。近年来，美国民主、共和两党共同致力于增强供应链韧性和安全，推动国内战略投资的大幅增加和对华出口管制的显著收紧。在中美关系继续低位徘徊的情况下，美国国会可能推出更为激进的“脱钩”方案，例如，以芯片法案为基础推动高科技全产业链式的“去中国化”，以价值观为口号力推“友岸外包”，推动现有对华出口管制措施扩大至盟友伙伴，推动发布TikTok禁令，等等。这些举措将加快中美经贸关系的结构性重组，推动形成对中国更加不利的全球产供价值链网络。

第三，持续挑动台海敏感神经，激化美国与中国的战略安全对抗。作为美国亲台反华势力“大本营”，国会将持续施压拜登政府加大对台军售力度，尤其是出售高精尖武器，增强台军不对称作战能力，并以落实《2023年财年国防授权法案》为借口，推动更具突破性的美台军事合作。共和党人也可能重提去年夭折的“台湾政策法案”，提升窜访台湾代表团的级别、频度和范围，推动美国对台政策走向实质性的“战略清晰”，这将显著加剧台海紧张局势，把旨在避免中美台海对抗的各种努力逼到墙角。

在乌克兰危机短期难解的背景下，国会共和党人也将加大对拜登政府全球战略布局“忽视中国”的批评，推动其将更多注意力放到“印太地区”，为美国“印太战略”的走深走实大造舆论。

未来数年，在反华不仅是“政治正确”而且成为“牟利武器”的趋势下，中美关系将持续遭受来自美国国会的暴风骤雨般地不间断冲击。美国新一届国会已经摆开咄咄逼人之势，加紧毒化对华政策氛围，力图在战略战术上影响美国行政当局和军方强化对华遏制打压，滑向更加难以逆转的“新冷战”。再往前看，无论2024年美国大选结果如何，换了谁上台执政，其对华政策都将盲从于国内政治需要，失去应有的冷静与理性，令两国关系重回正轨的希望日渐渺茫。

近些年，中美关系持续受到来自美国国会的干扰和冲击。图为阴云笼罩下的美国国会大厦。