高校基本建设项目全流程内控管理路径

温其辉 覃瑞生

根据2020年全国教育事业发展统计公报显示，2020年全国共有普通高校2738所，其中本科院校1270所，高职（专科）院校1468所，普通高校固定资产总值273748586.51万元，普通高校校舍建筑面积929256531.16平方米，在建的校舍面积达79004007.36平方米。可见，当前高校在建工程项目规模巨大，管理任务艰巨，因此有必要探索和研究高校基本建设内控治理体系的建设路径和模式。高校基本建设内控治理体系建设应以高校基本建设项目流程化内控体系为抓手，构建以项目的前期流程控制、施工流程控制、竣工验收流程控制、结算和决算流程控制和档案归集流程控制为核心的高校基本建设项目内控管理体系。

一、高校基建项目前期工作流程控制管理

基建项目前期工作因涉及的内容多、环节多，且工作流程较为繁琐，需要相关部门加强控制与管理，才能更好地提高工程项目前期报建的工作质量和工作水平。高校基建项目前期工作流程主要包括计划立项、规划定点、设计勘察和报批、初步方案报批、项目招标、签订合同、规划许可证和施工许可申办、项目开工等。

1. 计划立项控制流程

根据不同的决策主体，高校基建项目立项可以分为政府批准立项和校内立项。

（1）政府立项流程。政府立项是指必须报经政府职能部门批准立项建设的项目。主要控制流程包括：起草立项报告；开展项目可行性研究；主管部门审批立项。

（2）校内立项流程。校内立项是指无需经政府职能部门审批而又高校自行研究立项的建设项目。主要控制流程包括：起草立项报告；编制图纸和预算；校内审批立项。

2. 规划定点控制流程

（1）项目位置报批。高校基建项目获立项审批后，基建部门按照学校的总体建设规划，经学校研究决定后，将项目的建设位置上报政府职能部门审批。

（2）办理规划红线图。高校基建部门根据审批的规划定点位置，办理建设用地规划红线图。

（3）组织地质勘察。高校根据获批准的规划红线图，可通过招标方式确定地质勘察单位，开展项目地质勘察。

3. 设计勘察控制流程

（1）明确功能需求。高校结合教学、科研或其他使用要求，完善基建项目的详细使用功能要求。

（2）编写设计任务书。高校基建部门根据项目功能需求，编写项目设计任务书。

（3）确定设计勘察单位。高校可通过招标方式确定项目设计勘察单位。

（4）设计方案报批。高校需组织相关部门和专家对设计方案进行详细论证，再上报政府职能部门审批。

4. 施工图设计控制流程

（1）绘制施工图。高校基建部门根据政府职能部门对基建项目设计图纸提出审查意见，会同设计勘察单位调整和修改设计勘察方案，并绘制施工图纸。

（2）施工图审查。施工图绘制完成后，高校可委托有资质的审图单位对施工图进行审查，并将审查后的施工图向政府建设部门报批，获取施工图审定批复。

5. 项目招标控制流程

高校基建项目招标工作主要包括工程招标和监理招标。

（1）工程招标。高校基建部门负责编制详细的项目招标需求和招标答疑方案，采购部门负责组织项目招标工作。

（2）监理招标。高校基建部门负责编制详细的项目监理招标需求，采购部门负责组织项目监理招标工作。

6. 合同签订控制流程

（1）合同审核。①初审。高校基建部门应根据《中标通知书》以及招标文件，对建设合同进行初审。②联审。对于投入金额大的项目应该还需高校的采购部门、审计部门、财务部门、纪检部门等多部门组对合同进行联审。③终审。基建项目合同作为高校重要经济业务合同，项目投入规模大的基建项目合同还需经学校校长办公会或党委会等决策机构审定。

（2）合同签订。高校根据校内合同管理规定，签订合同。

7. 申办规划许可和施工许可制控流程

（1）申办规划许可证。高校基建部门根据申办规划许可的有关审批手续，组织施工单位办理基建项目的规划许可证。

（2）申办施工许可。高校基建部门根据政府审批的规划许可证组织施工单位办理申办施工许可证。

8. 项目开工控制流程

（1）放线。高校基建部门组织政府勘察职能部门按基建项目建设规划红线图放线。

（2）验线。高校基建部门组织政府规划职能部门对基建项目的规划红线进行核验。

（3）项目开工。在完成项目放线和验线工作后，高校基建部门组织施工单位按合同要求进行项目施工。

二、高校基建项目施工流程控制管理

施工阶段的项目管理是基建项目质量达到预定目标和要求的保障，基建项目的质量管理要点要从管理的任务和控制体系中挖掘，建立并形成全面质量控制。高校基建项目施工阶段的控制要点主要包括：（1）职责控制。主要指高校在基建项目施工阶段要明确参与项目管理的各方职责，包括高校方、施工方、监理方等。（2）质量控制。主要指高校要组织各方力量，对基建项目的工程质量进行监督检查，确保工程质量达到国家的相关规定和要求。基建项目的质量管理主要依赖于施工单位的施工组织设计、质量技术措施、质量保证体系来实现，为了确保项目工程按照设计的规定满意地完成，需要建立专门的机构如基建规划部门来组织落实。（3）签证控制。主要指高校对基建项目在施工阶段涉及合同外的工程量以签证方式予以控制和管理。（4）支付控制。主要指高校对基建项目的工程进度款项支付进行管理控制。

1. 职责控制流程

（1）明确高校方职责。工程项目开工前，高校基建部门负责依据工程项目的规模、性质组建代表高校方的项目管理小组，小组成员必须包括工程项目负责人、工地代表。高校可结合实际，通过文件方式明确工程项目负责人和工地代表的授权管理事项和工作职责。

（2）明确施工方职责。工程项目开工前，施工方要按《投标文件》和《施工合同》的规定组建项目部并指派项目经理，项目经理是代表施工方全面负责工程项目施工质量、安全生产及文明施工的第一责任人。

（3）明确监理方职责。实行工程监理的项目，工程项目开工前，监理方要组建项目监理部，项目监理部的人员组成必须配备相应的总监理和各专业监理工程师，落实对施工质量、安全生产及文明施工的施监理责任。

2. 质量控制流程

（1）基础质量控制。高校和监理方要全程监控地基开挖和基础验槽情况，基础质量必须符合设计及地质勘察资料的要求。

（2）隐蔽工程质量控制。项目隐蔽工程在隐蔽前，首先由施工单位进行自检评定，其次由监理单位进行检验，最后由高校进行检验，经过检验符合设计及施工规范要求后方可进行隐蔽。

（3）工序质量控制。各施工工序施工时，施工单位进行自检评定，监理单位进行监督和控制，项目工地代表负责监督监理单位的工作，随时进行抽检。

（4）关键工程质量控制。对于项目的基槽、基础工程、主体工程等关键工程的质量把关，高校要组织设计单位、监理单位、施工单位进行质量验收。

3. 签证控制流程

（1）签证申请。施工方提出工程项目变更申请，一般情况下，工程项目需变更的情形主要包括：规划、消防、人防等原因需要的变更；基础部分因不确定因素的存在需要的变更；其他客观原因导致的必然变更。

（2）签证审核。对于施工方提出的签证，一般需要经过监理或设计方审核、校方审核两个环节。①监理方对工程变更申请进行审核，主要是对变更的真实性、合理性和必要性进行审核。若涉及设计变更则需联系设计方进行审核，主要对设计变更合理性和可行性进行审核。②校方对签证审核的流程主要有：a.校方的项目管理小组首先对签证进行审核；b.校方基建部门组织施工单位、监理单位和学校的采购、审计、财务等部门联合审核，对于涉及金额较大的签证还需按校内审批权限提及校方领导审核。C.校方的校领导，按照权限范围分别对工程变更签证进行审批，涉及金额较大的签证还需按“三重一大”原则集体决策审批。③签证执行。首先施工方根据审批通过的工程联系单办理工程项目变更签证单手续，其次监理方、校方的分别对签证进行审核并签署意见，最后施工方按照签证单的变更内容实施工程变更施工。

4. 支付控制流程

支付控制流程主要是对基建项目的进度款支付流程进行控制，主要流程包括：

（1）支付申请。施工方依据施工合同，根据项目完成进度向校方提出工程进度款支付申请，经监理方审核工程进度完成情况后提交校方审核。

（2）支付审核。①校方的项目管理小组的项目负责人、工地代表、工程造价人员、审计人员依次对工程进度款支付申请进行审核并签署意见。②校方基建部门负责人、财务部门负责人、审计部门负责人、校方的校领导、按照权限范围分别对付款申请进行审批，涉及金额较大的款项还需按“三重一大”原则集体决策审批，该环节的审批重点关注工程项目阶段付款材料的完整性、付款金额的准确性和合理性。③支付执行。校方财务部门依据审批通过的工程进度款申请办理款项支付。

三、高校基建项目竣工验收流程控制管理

工程竣工验收是项目管理的重要内容和终结阶段的重要工作，通过建立一套规范的验收管理流程体系，从而确保项目满足预期目标，确保质量满足设计要求，确保功能满足运营要求。高校基建项目竣工验收的控制流程主要包括：施工方初验，勘察设计和监理方复验，校方核验，验收整改，验收报备等。

1. 施工方初验控制流程

（1）组织初验。基建项目竣工后，施工单位组织项目负责人和技术人员对工程项目进行质量检查，确认工程项目符合设计文件及合同要求。

（2）收集材料。施工单位收集和整理项目竣工验收的相关材料。

（3）编制验收报告。施工单位完成项目初验后要编验收报告，并向勘察设计和监理方申请办理项目竣工验收手续。

2. 勘察设计和监理方复验控制流程

（1）勘察设计方复验。勘察设计单位对按照项目的勘察、设计文件及设计变更通知书对项目进行核验，并出具验收报告。

（2）监理方复验。监理单位全面审查施工单位提交的验收资料，对项目进行质量评估，并收集和整理监理资料，出具验收报告，并反馈到施工单位。

3. 高校方核验控制流程

（1）校方项目管理小组初验。校方项目管理小组根据施工单位提交的验收报告，组织监理、设计、施工等单位对工程质量进行初步检查验收。

（2）校方联合多方验收。高校基建部门编制详细验收方案，并组织成立由设计方、施工方、监理方、高校方（基建部门、审计部门、采购部门、财务部门）等有关人员组成的项目验收组，明确验收的工作职责和程序，验收组通过竣工验收会议和现场验收等方式，联合对工程项目的质量进行验收检查，发现有质量问题的则及时提出整改意见，验收合格的出具验收合格报告。对于建设规模较大的项目，高校纪检监察部门可对工程项目竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等关键点进行现场监督，确保验收工作的规范合理。

4. 验收整改控制流程

（1）施工方整改。施工单位按照验收组提出的整改意见进行整改。

（2）联合审核整改。项目验收组结合整改意见对施工方的整改情况进行复验审核，复验合格则出具验收合格意见，形成验收报告；如发现验收不合格，则要求施工单位重新整改，直至验收合格。

5. 验收报备控制流程

（1）校内报备。对于大型的基建项目，在完成竣工验收后，高校基建部门需将验收报告向学校审计、财务、纪检等部门报备，以便开展下一步的结算和决算工作。同时基建部门还需将竣工验收报告上报学校领导，按照“三重一大”原则在校长办公会通报。

（2）校外报备。根据属地建设主管部门的要求，高校基建部门和施工单位还需将基建项目的验收情况向属地建设主管部门报备。

四、高校基建项目结算和决算流程控制管理

基建项目结算，是指基建项目竣工验收合格后，建设单位按照法定程序对施工单位报送的结算报告及相关结算资料进行审核，根据施工合同约定的合同价款或计价方式以及有关签证材料，以确定项目的工程款项。基建项目决算，是指建设单位在建设项目交付使用后，通过编制竣工决算书反映建设项目从前期阶段的项目建议书、可行性研究到工程竣工验收、投入使用整个建设过程中实际发生的建设成本。基建项目竣工结算和决算作为计算和反映基建项目建设成本的两项工作，是控制基建项目成本，反映基建资金使用效益的最关键环节。

1. 高校基建项目结算控制流程

（1）编制结算材料。工程项目竣工验收合格后，施工方按要求及时编制完整的竣工结算资料，包含计价资料和基础资料两部分。

（2）监理审核。监理方竣工结算资料进行核查，重点核查结算资料的完整性、真实性、合理性等方面内容。

（3）校方审核。校方对结算材料进行审核，重点关注隐蔽验收记录、现场签证、设计变更、竣工图、工程量计算、定额套用、材料及设备、费用计取是否符合相关规定。对于施工规模和投入规模较大的基建项目，校方可委托社会中介机构进行审核，对于财政投资总额超过控制价一定比例的建设项目，还需送省级财政部门的财政评审中心审核。

（4）结算执行。根据校方和施工方确认的结算审核结果，校方与施工单位清算应保留的质保金和应支付的工程余款。

2. 高校基建项目决算控制流程

（1）决算材料收集。高校财务部门根据工程项目竣工结算评审报告，收集竣工财务决算资料。

（2）决算审核。①高校财务部门按照财政部门关于基本建设项目竣工财务决算的有关规定和要求，并编制形成决算报告。②高校审计部门对竣工财务决算报告进行审核，必要时可结合基建项目情况委托社会中介机构评审，对于财政投资总额达到省级财政部门规定上限的项目还需报送省级财政部门的财政评审中心进行竣工财务决算评审。③决算报批。高校财务部门将审定的工程项目竣工财务决算及决算评审报告上报教育主管部门，由教育主管部门报同级财政部门审批。④决算执行。竣工财务决算经财政部门批复后，财务部门办理相关账务手续，资产管理部门办理固定资产入账手续。

五、高校基建项目档案归集流程控制管理

基建项目档案是指在基建项目建设全过程中直接形成的具有保存、查验和使用价值的文件、图纸、图表、数据、声像等各种形式与载体的资料，主要包括项目前期档案、项目招标档案、项目施工和验收档案、项目结算档案、项目决算档案等。根据基建项目档案归集的内容，高校基建项目档案归集流程的控制要点主要包括：项目前期档案归集控制、项目招标档案归集控制、项目施工和验收档案归集控制、项目结算档案归集控制、项目决算档案归集控制和项目总体档案归集控制等六个方面。