联动壮大集体经济构建农民增收长效机制——闵行区华漕镇镇级农民长效增收平台典型案例

■曹 俐 徐璞闫 周 府

华漕镇位于闵行区北部，吴淞江南岸。近年来，随着虹桥主城片区单元规划编制的推进，作为虹桥商务区、进博会、南虹桥、国际医学中心的直接辐射区域，华漕镇在闵行区、上海市乃至长三角的地理优势日益凸显。城镇化和现代化进程提速迅猛，集建区村级集体物业急剧减少，农民土地基本被征收，面对集体资产收入锐减和农民收益分配的现实矛盾，如何让农民的收入能够随着改革和城市化进程“水涨船高”，营造镇级资产、集体经济“和谐共生、发展共享”的良好局面，成为华漕镇党委、政府迫在眉睫亟待解决的问题。

一、农民长效增收平台基本概况

1.成立背景。紫华公司是华漕镇政府下属的农民长效增收平台管理公司。自2012年起，华漕镇先后将5个项目纳入镇级农民长效增收平台，物业总面积达16.8万平方米。在初步探索阶段，由于统筹力度不够，在“入股范围、营运机制、分配模式、长效保障”等各方面出现了集体经济发展不平衡、不充分的问题：其一，农民增收平台运营资金主要来源于银行借贷、社会融资、部分村和村民入股，总计银行贷款1.63亿元，外单位借款2.92亿元，财务成本居高不下。其二，村民收入均由各村自行分配，镇级增收平台只分给入股村民，存在收入分配不合理、无村集体经济的情况。其三，旭华商务广场项目为吸引农民入股，承诺每年不低于8%的分红（涉及资金0.12亿元/年），实际营运年收益只有6%，差额部分由镇属公司承担，致使出现“寅吃卯粮”的情况。

2.成立过程。2017年以来，华漕镇党委、政府针对“农村发展与环境资源、集体经济壮大与农民获得感等方面的不平衡、不充分”的问题，以“做大、做实、做强集体经济”为目标，彻底改变原有平台个人入股、局部村入股、银行贷款融资入股的现状，进一步加大对村级经济统筹力度，以农民入股为主，重组农民长效增收平台。

根据市政府对增加农民收入的要求，2011年组建成立农民长效增收平台，最初百姓每人以1万元入股，以8%进行收益分配。2017年，镇党委、政府将平台公司的股份进行改革，让老百姓退出股份（全额退出1.56亿元），由集体的内部资金注入进来，通过换股的方式优化平台公司的股份结构，也就是重组。

3.运营情况。平台下设8家公司，平台公司工作人员来源于政府，经过镇组织部门反复考察进行任命，人员有可能调动。各项目公司实行独立核算，以物业开发及运营为主，镇属紫华公司作为平台统一运营的公司。同时将新建的紫隆、旭华三期、富利二期三个项目共22万平方米的物业统一纳入平台，形成“1+5+X”管理模式（即：1个管理平台、5个存量项目、若干新建项目）。

平台运营所需资金根据新项目开发进度和各村资金实际到位情况，由镇党委、政府统筹安排。在优先保证退还农民个人股本金及三个新建项目开发启动资金后，逐步偿还各项目内的银行贷款、外单位借款和相关利息。各项目公司年底根据实际运营情况，遵循“同股同利，效益决定分配”的原则，按照新入股比例给予村集体经济组织和农民分红。经过两三年的运行，已经有效益在分配，截至目前共分配红利1.33亿元。

二、农民长效增收平台的主要做法

1.盘活存量，有序分配。存量物业共五块，投资总额为10.44亿元，物业建筑总量为16.8万平方米，全年总收入为0.77亿元。目前旭华广场一和二期、富利一期、品尚生活广场三个项目已完成重组并开始进行按实分配，2017年至2021年底累计分红1.34亿元。

2.用好增量，聚焦产业。2018年新建旭华三期、富利二期、紫隆项目三个项目，预计建造总面积22万平方米，预计总投资11.9亿元，预计年总收入0.96亿元。“旭华三期”于2021年12月中旬已办理产证，“紫隆国际科创园”和“富利二期”2022年2月完成竣工备案，启动产证办理，完善招租流程。三个在建项目于2019年至2021年底累计支付16个村利息总额为0.70亿元。华漕镇本着“边建设边招商”的思路，现已对三个新项目完成招商，三个新建项目现预招商完成90%，企业全部入驻投产后，预计年税收达1亿元左右，华漕镇集体物业将成为产业发展的重要引擎。

3.回购物业，加速发展。通过回购优质物业，能够尽快使成熟项目投入运营，短期内就能实现收益。2019年10月新成立上海紫昆实业有限公司，回购中骏物业。紫昆公司由紫华公司占股31%，9个村占股69%。中骏物业总量为1.97万平方米，回购总价为4.23亿元（以交付后最终审价为准）。目前，该项目已与温州医科大学确定租赁意向，现正通过华漕镇集体资产管理平台进行招租流程。通过回购优质物业，能够尽快使成熟项目投入运营，短期内实现收益。

4.二次开发，优化物业。自2015年华漕镇打响拆违第一枪以来，累计完成历史违法用地整治1271.74亩，完成违法建筑的整治任务约294万平方米，腾出土地535.34亩。华漕镇从各村上报新建、翻建、修缮项目中，筛选出符合条件的24个项目上报区规土局作为“五违”后续利用地块进行开发，并通过区政府常务会议形成决议。通过二次改造，解决了原先村镇集体物业“低、小、散、乱”的问题，推动集体物业变散为整、变差为优，提升了集体经济“造血功能”。如华漕镇与区资产经营公司合作共同组建上海紫仑实业有限公司，共同开发存仁里项目，总用地约45亩（不含大圆通寺），分为北区和南区两个区域建设。目前，青旅上海总部拟迁移并落户存仁里项目，国药及诺亚科技已入驻，华业建筑以注册型企业落户至此，年税收预计900万元。

5.多元投资，拓宽渠道。生生供应链管理（上海）有限公司于2009年在华漕镇注册成立，经过十余年发展，2020年公司及其全资子公司营收2.56亿元，税收0.25亿元，年均增长速度超过80%。2020年下半年，华漕镇、南虹桥公司与生生供应链管理（上海）有限公司经过多轮商务沟通，愿意为企业后续发展提供必要的资源支持。生生供应链董事会基于与地方长期合作基础，主动提出C轮融资中划出4000万股权，引入地方产业投资，华漕镇认购1500万股。2021年4月30日，生生供应链完成股东变更工商手续，华漕镇农民长效增收平台紫迪公司正式成为生生供应链的股东。

三、农民长效增收平台运行发展存在的困难

1.土地资源缺乏、政策落地困难，集体经济发展空间受限。镇村集体经济产业发展空间较小。从物理空间来看，规划严格控制，没有土地资源可供产业发展；从政策空间来看，部分政策“蜻蜓点水”，如“造血”项目的贴息扶持，或者是虽有政策但很难落地。集体土地入市交易政策，目前尚在制定过程中，没有真正落地，也无法真正用来进行产业发展。村级开发项目从能级和产业引入质量来说，还是较为低下，仍然需要经过镇级统筹，实现资源配置和效益的最优化。

2.资金利用效率不佳，增收渠道与区域产业发展不同步。2020年平台实现分红0.47亿元，每个项目的收益率在4.33－5.43%，相对于各村投入的资金，资金利用效率较低，老百姓从增收平台上获得的收益十分有限。平台甚至不能解决资金量的平衡，无法满足后续项目开发的资金需求。目前农民长效增收最大困惑是运营模式与国际化不匹配，增收渠道与产业发展不同步。

3.税收政策不足，平台运营负担加重。乡村振兴战略将农村集体经济发展壮大提到了新的高度，但在市区的各类政策中，始终将镇村集体经济组织作为普通企业法人对待，尤其是在企业所得税、个人所得税等方面，尚未有扶持优惠政策。目前，紫华公司作为平台公司经营能力相对较弱，利润分配前，需交25%企业所得税以及村集体经济组织上交20%的红利税，经济负担较重。

4.收入结构单一，应对外部冲击能力不足。华漕镇农民长效增收平台资产经营模式主要以物业租赁为主，虽也在积极寻找除物业租赁以外的增收渠道，如成立物业管理公司增加管理服务收入或认购IPO股权等增加非租赁收入，但占比较低，由单一模式到多元发展仍是今后主要探索方向。近两年，受新冠疫情和经济下行双重影响，物业空置率有所上升，租赁收入同比减少，但集体承担的人员报酬、防疫费用、社会治理费用、福利费用却逐年上涨，支出增速超过了收入增幅，结余减少，用于集体经济发展的物质基础正在减弱。

5.资源禀赋差异，镇内村集体经济发展不平衡。由于资源禀赋差异，镇内各村集体经济发展存在一定的不平衡现象。如部分村属于永久农田保护区，只有农田出租一项收益，经济发展较为落后。再如2005年上海市出台针对预留地的政策，每100亩土地预留5亩地，用地指标留在村集体发展集体物业，但后来没有具体实施。在华漕村，苏州河贯穿10.2公里，宽度近200米，建设涵养林阻碍了土地征用，补助费不足以补贴农民损失。这些现实情况需要更加积极有为的政策支持。

四、农民长效增收平台未来发展计划

“十四五”期间，华漕虹桥前湾地区将基本完成开发和建设，在这个发展过程中，华漕镇将把集建区内、集建区外统一起来，真正把好的土地、生态资源转化为发展的经济效益。

1.优化存量，提高管理效率，配合区域规划实现转型发展。存量物业在确保集体收入的前提下，加强管理，提高物业利用率，同时配合区域产业定位和规划，实现转型发展。新建项目在确保建设资金的前提下，提高招商门槛，严把产业关，提升单位税收产出率，全力打造千亿级产业集群。

2.寻找增量，探索镇村集体经济联合发展机制。集建区外通过吴淞江生态廊道专项规划编制，争取落实30公顷集体建设用地指标用以发展壮大村级集体经济，探索建立“1+16+X”的镇村集体经济联合发展机制（即：1个镇级经联社，16个村级经济合作社，X个新建项目）。集建区内通过土地出让前评估，增加各地块建筑面积（不计容）作为公益性用途（开发商无偿提供），目前已落实7万平方米建筑，后续还将争取37万平方米。

3.积极探索多元化发展模式，提升集体经济发展可持续性。利用好政府相关政策，积极探索集体经济多元化发展模式。例如，结合“城中村”改造中集体经济组织在项目公司的投资比例不低于该项目总投资的10%，以及盘活的减量化建设用地指标不低于5%的比例用于乡村产业项目等政策，指导各村根据自身资源禀赋、产业基础等，推行联合经营、飞地抱团、成本价回购、代建代管等多种发展模式。

4.整镇连片谋划，促进镇内村集体经济平衡发展。目前华漕镇已在探索集体经济收益平衡的相关方法。镇里现新开发3个项目，共22万平方米，将16个村统一起来，以此补足贫困村的发展，平衡收益。同时按照农龄设置参股比例（每个村最高为7.8%左右，最低为4%左右），有利于平衡农田保护区农民的收入（农田保护区农民的农龄相较城镇化发展较高的村来说会高一些）。在此基础上，华漕镇也会进一步探索相关发展策略。