传统农区宅基地制度改革的实践困境与路径选择——基于功能变迁视角的分析

杜范，李科生

（1.广州华商学院教师教育学院，广东 广州 511300；2.贵州民族大学民族文化与认知科学学院，贵州 贵阳 550025）

党的二十大报告指出，要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展[1]。农村宅基地制度改革是推进乡村振兴和农业农村现代化发展的关键举措，党中央、国务院“由试点到全面推广”的战略决策，其目的在于将可借鉴、可推广、可复制的成功经验作为完善土地管理法律法规的依据，从而在顶层设计和制度层面上实现农村宅基地制度的创新和突破，为全国农村宅基地制度改革指明方向。《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式[2]。就目前而言，我国农村宅基地制度改革缺乏地方成功的实践经验[3]，尤其是我国传统农区，因经济发展滞后、资源禀赋条件较差和复杂的乡村社会环境，使得其在推进农村宅基地制度改革的过程中面临着复杂且严峻的考验[4]。诸多学者对农村宅基地制度改革进行了广泛深入地研究和探讨，高圣平[5]以法学视角和权利权能方面探讨农村宅基地制度改革的方向，基于三权分置分析揭示了农村宅基地从管制、赋权到盘活的改革思路；董新辉[6]论述三权分置对宅基地使用权流转兼顾利益与公平的作用；严金明等[7]提出以保证农民宅基地权益为核心，协调政府和市场的关系探索农村宅基地制度改革。对不同地区宅基地制度改革的案例研究方面，主要侧重于江西省余江区[8，9]、四川省泸县[10]、贵州省湄潭县[11]、浙江省义乌市[12]、湖北省蕲春县[13]等试点地区，曾旭晖等[14]、郑兴明[15]等通过对比法分析试点地区改革举措和经验，并提出深化改革的策略。针对农村宅基地存在的具体问题，从优化宅基地管理政策、完善乡村规划编制、提高规划的科学性和操作性[16]、引导宅基地流转市场的规范运行[17]等方面提出建议。综上所述，学者们对农村宅基地功能变迁的关注相对匮乏。通过对传统农区宅基地制度改革的现实困境与原因进行深入分析，设计推进传统农区宅基地制度的改革路径，为传统农区全面推进乡村振兴提供借鉴[18-21]。

1 传统农区宅基地制度改革的现实困境及原因

1.1 农村宅基地居住保障功能的缺陷

新中国成立初期，《农村人民公社条例修正草案（1962 年）》 《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知（1963 年）》政策出台与实施，表明我国正式确立了“一户一宅、无偿分配”的农村宅基地制度，对于维护当时农村社会政治稳定、农民切身利益发挥了重要的作用。但随着农村经济的发展、城镇化进程的深化、经济体制的变革，农村宅基地制度发展相对滞后，已经不再适应当下的发展形势，具体表现为：农村居民生活水平不断提高导致农村地区宅基地扩建、乱建问题突出；城镇化进程进一步深化，导致农村地区“空心村”“老龄化”严重，宅基闲置、废弃问题突出。农村宅基地制度发展滞后，农村宅基地的居住保障功能缺陷问题突出。

1.2 财产性功能尚未凸显的主要原因

1.2.1 经济发展水平制约 由于传统农区经济发展过程中缺少支柱性的二三产业，经济发展水平较低，对宅基地转让、交易和出租等业务不能给予有效支持，建立农村宅基地交易市场条件不成熟。因此，农民无法享受宅基地增值收益带来的红利。

1.2.2 资源禀赋条件限制 传统农区宅基地财产性功能的凸显更易受到资源禀赋条件的制约，具体表现为：土地资源利用效率低下、人均耕地面积较小、建设用地中农村居民点占比较大、缺乏村庄整体规划与布局[22]，导致农民拥有的住宅及土地资产难以发挥其市场价值；资源禀赋条件限制以及村庄的封闭性使得宅基地市场要素流动性差、交易需求量较少，不能发挥宅基地的商品化属性作用[23]。

1.2.3 农民思想观念和治理模式滞后 传统农区农民因受教育程度较低、思想观念陈旧、接受新理念的能力较差，导致宅基地制度改革参与意识不足。传统农区基层干部思想保守，诸多改革措施和政策落地困难；村集体组织缺少有关宅基地制度的宣传与传播，加之经济实力较弱、缺失农村宅基地所有权，因此推进宅基地制度改革的动力不足。

1.2.4 相关法律规范和制度不健全 目前我国现行法律及政策不健全，宅基地使用权、处分权和所有权不清晰。推进农户参与宅基地制度改革制度不健全，不能充分动员农户参与宅基地制度改革中。目前的制度将农民身份与资格权挂钩，具有稳定非农收入的农民在市民化过程中，不得不放弃享受其宅基地权利，不利于人口迁移与土地的分离[24]，进而影响了农村宅基地的财产性功能的显现。

2 传统农区推进宅基地制度改革的路径

2.1 完善农村宅基地的居住保障功能

2.1.1 健全宅基地分配制度和保障方式 传统农区根据自身特点，制定并实施行之有效的宅基地申请度；完善农村宅基地再分配制度，节省农村宅基地资源；健全农村宅基地分配制度和保障措施，有效解决土地纠纷问题[27]。

2.1.2 建立宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制 对违法、违规建设的住房用地，村集体组织依法、依规收回；对多占、超占的宅基地行为，村集体组织根据宅基地的区位价值，构建多占、超占宅基地有偿使用机制，对多占超占部分进行合理收费；对闲置、废弃的农村宅基地实施自愿有偿退出机制，以保障宅基地在交易市场的流动性。

2.1.3 完善村庄规划设计和宅基地管理制度 对闲置的宅基地资源进行优化布局，发展乡村旅游产业，开发其经济价值，壮大村集体经济实力；制定相关换房措施制度，逐步推进农村宅基地换房工作，推进农村人居环境整治工作有序进行[28]；对于存量建设用地，村集体组织循序渐进、合理有序的开发[29]。

2.2 借助多种措施显化农村宅基地的财产性功能

2.2.1 以促进经济发展为根本，多措并举夯实经济基础 加强与农业科研院所的深度合作，引进农产品新品中与先进的生产技术[30]，打造特色农业产业，提高集体经济收入，改善农民的生活水平。严格执行宅基地规划与管理制度，整合村庄闲置宅基地，提高宅基地利用效率。在城乡融合发展机制下实现城乡人才、资金和土地等要素的双向流动。

2.2.2 建立和规范农村土地交易市场，激活宅基地财产价值 建立和规范农村土地交易市场法律体系，积极探索与构建宅基地内部流转和抵押、担保、转让机制[31]；改善农村宅基地的区位条件、用途和供求关系，实现宅基地的真实市场价值。

2.2.3 构建宅基地增值收益分配机制 对村集体控制、管理的闲置宅基地进行综合利用与开发，重视营造良好的政策环境，做好规范管理、税收优惠、金融扶持等制度设计[32，33]；根据宅基地的区位价值和效益，合理确定农村宅基地增值收益分配的比例，建立有效的收益分配机制和资金监管机制。

2.3 建立健全的相关配套措施

2.3.1 以建立健全相关机制为保障，明确宅基地产权关系 完善宅基地管理机制，构建宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制和农民住房财产权抵押、担保、转让机制；有序推进农村宅基地确权登记工作，明确宅基地的权利主体与客体，建立权责清晰的权利体系，保证农民基本权利。

2.3.2 以完善乡村治理模式为核心，提高治理能力和农民参与意识 发挥村民自治组织在农村宅基地制度改革中的重要作用，使其成为推动农村宅基地制度改革的主要实施主体。适当赋权于村民自治组织以调动农民参与宅基地制度改革的积极性，保障农民主体地位[34]，推动宅基地制度改革和乡村振兴战略落地。

3 结语

随着乡村振兴战略的全面实施，传统农区要以解决历史遗留问题为起点，为宅基地财产性功能的凸显创造有利环境和条件，通过“三权分置”保障农民宅基地合法权利和共享利益。结合本地资源发挥村民自治组织在宅基地制度改革中的积极作用。在充分保障农民宅地基合法权益、尊重农民主体意愿、遵循自愿有偿原则[35]的前提下，逐步放宽对宅基地使用权流转、抵押、担保的限制和赋予宅地基完整的使用权权能和财产性法律地位。这样才能在实现农民土地财产权的同时，稳固农村的政治和社会发展。