北京市消耗臭氧层物质备案管理实践与探索

王力明，王宝成，黄怡 (北京市污染源管理事务中心，北京 100089)

0 引言

为保护臭氧层，我国于1989年加入《保护臭氧层维也纳公约》(以下简称“公约”)，1991年加入《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称“议定书”)。31年来，中国切实履行议定书各项义务，为臭氧层空洞的逐年愈合和恢复作出了重要贡献。目前，中国正在淘汰最后一类消耗臭氧层物质含氢氯氟烃，按履约要求中国超额完成了2013年冻结、2015年淘汰10%和2020年淘汰35%的目标，正向2025年淘汰67.5%目标迈进[1]。

1 北京市ODS经营活动备案管理情况

北京市根据《消耗臭氧层物质管理条例》及原环境保护部《关于含氢氯氟烃生产、销售、使用管理的通知》的要求，于2016年制定了《北京市环境保护局关于开展从事含氢氯氟烃等消耗臭氧层物质经营活动备案管理的通知》，明确了备案工作的流程、时间、材料、审核依据等内容，并连续5年开展了备案管理工作，形成了北京市涉ODS企业名单和数据信息库。

1.1 北京市ODS淘汰管理要求

1.1.1 备案范围

北京市备案范围主要包括以下几种：含氢氯氟烃(以下简称“HCFCs”)及其混合物年度经销量在1 000吨以下的销售企业，HCFCs受控用途年使用量在100吨以下的使用企业，从事ODS回收、再生利用或者销毁等经营活动的企业，从事含ODS的制冷设备、制冷系统或者灭火系统的维修、报废处理等经营活动的企业。

1.1.2 备案类别

根据备案范围，分市级备案和区局备案两种，其中在市级生态环境保护部门的备案主要为：HCFCs及其混合物年度经销量在1 000吨以下的销售企业办理年度销售备案，HCFCs受控用途年使用量在100吨以下的使用企业办理年度使用备案(受控用途主要指制冷、发泡、清洗行业)，从事ODS回收、再生利用或者销毁等经营活动的企业。在区级生态环境保护部门的备案主要为：从事含ODS的制冷设备、制冷系统或者灭火系统的维修、报废处理等经营活动的企业。

1.1.3 备案流程

市级备案流程如下：第一步，企业在网上申报；第二步，市政务服务大厅人员进行网上预审核；第三步，预审核通过后，通知企业网上提交盖章后的扫描材料(或现场提交盖章后的扫描材料)；最后电子邮件/快递送达纸质版结果通知书(企业也可以现场领取)。

区级备案流程如下：第一步，企业进行现场(或网上)申报；第二步，区局审核人员对申报材料进行审查，审查合格后出具受理通知书，最后电子邮件/快递送达纸质版结果通知书(企业也可以现场领取)；第三步，区局每年定期将数据报送市局。

1.2 主要工作成果

1.2.1 优化办事程序

完善备案系统审批节点、快递申请、数据汇聚范围，实现了企业备案的全程网办、一网通办、马上办。

1.2.2 加强帮扶指导

每年组织召开ODS培训帮扶会，编写了备案问与答、台账、制冷维修备案工作参考、备案审核要点、备案进度查询等文件，通过微信群和公共邮箱供企业、区局和市级审核人员参考。

1.2.3 提高备案质量

邀请相关专家到重点企业现场技术指导，采取现场培训、现场答疑和现场核查的方式，确保备案信息真实、准确。

1.2.4 严格监督执法

联合综合执法总队处罚多家企业，通过联合检查、大经销商约谈、处罚震慑、上下游产业链反推等渠道发掘潜在备案企业。

1.3 北京市备案分布情况

通过汇总2019年度至2021年度的备案企业的平均数据，可以显示出不同备案类型的分布特点和各行政区分布规律，备案企业主要集中在朝阳区、大兴区、西城区，销售备案企业主要分布在西城区，维修备案企业主要分布在朝阳区，使用备案企业主要分布在海淀区、通州区、顺义区，详见图1。

图1 北京市2019年—2021年度备案企业分布情况

按ODS总量统计分析，销售ODS数量最多的是朝阳区，使用ODS数量最多的是怀柔区，维修ODS数据最多的是昌平区，呈现ODS总量与备案企业数量非正比关系，主要原因和企业规模有关，其中朝阳区一家经销商备案ODS数量占全市约三分之一，怀柔区一家工厂使用ODS数量占全市五分之一，详见图2。

图2 北京市2019年—2021年度备案ODS数量分布情况

通过以上对比分析，可以看出北京市各区企业分布整体情况，以及分布特点，从而进行精准的备案管理和监督。

1.4 北京市备案管理特点分析

通过近三年的备案资料分析整理，可以反映出北京市ODS的备案管理工作特点，主要为呈现以下几个显著特征：

一是备案情况稳定，规律特点明显。通过连续多年的备案统计，北京市整体备案工作已逐渐规范化，形成了鲜明的数据规律。从备案类型和用途分类分析得出，北京市无专门从事ODS回收、再生利用或者销毁的企业备案，使用、销售、维修备案类型数量相当，比例约为28%∶38%∶34%(三年平均值)；工商制冷是ODS用途最广的行业，而工业领域使用量最大，分别为挤出聚苯乙烯泡沫和聚氨酯泡沫生产行业。

二是物质类型突出，淘汰替代加速。从备案的物质类型分析得出(见表1)，40种HCFCs(含氢氯氟烃)备案类型中主要涉及HCFC-22和HCFC-141b，其中HCFC-22涉及量最大，分别占使用备案、销售备案、维修备案的56%、73%和86%(三年平均值)，其他物质类型已经基本淘汰，而HCFC-22的销售量也在逐渐递减，说明HCFCs的淘汰替代进程在加快，逐渐朝消减目标靠近。

表1 北京市2019年—2021年度备案物质汇总表

三是协同低碳减排，创新管理思路。以2020年度为例，北京市使用用途ODS约524吨，维修用途ODS约398吨，年消费ODS约1 000吨，根据《中国受控消耗臭氧层物质清单》[2]中GWP(100年全球升温潜能值)进行换算，相当于二氧化碳排放135万吨。因此开展协同减排研究，加强ODS淘汰管理，同时为我国碳达峰、碳中和作出了一份重要贡献。

2 困难与建议

2.1 备案类型界定模糊

一是大型商超和办公大厦等使用制冷剂的“大户”，每年大量购买ODS，是否属于《消耗臭氧层物质管理条例》第十九条“从事含消耗臭氧的制冷设备、制冷系统或者灭火系统的维修、报废等经营活动的单位”却难以界定。二是汽车、冰箱、空调拆解企业涉及ODS物质的回收，是否属于“专门”从事消耗臭氧层物质回收、再生利用或者销毁等经营活动的单位，需要进一步说明。建议加快条例的修订进程，对条例中相关内容进行补充解释，促进法规政策落地落实。

2.2 备案监管难度大

一是部分企业注册地和生产经营不在同一地点，存在跨区监管的问题，造成本行政区域内备案监管困难。二是专业性较强。备案监管包括国际履约要求和制冷行业专业知识，涉及企业行业较多、工艺设备较多、化学物质品种较多，很难做到全覆盖、高标准。三是存在监管死角的问题。个人购买ODS无备案要求，造成个别企业钻漏洞，以个人名义购买制冷剂从事维修经营活动。建议加强联合执法，形成机关全面统筹、专业技术支持、执法检查有效的监管合力，提高ODS管理法制化水平。

2.3 备案管理系统不成熟

2022年，生态环境环境部建立了消耗臭氧层物质管理系统，实现了ODS备案管理的数字化、信息化管理，但是新的《消耗臭氧层物质条例》尚未修订出台，造成系统与国家及北京已有的法律法规无法顺利衔接。同时新系统首次运行，存在审核步骤繁琐、支持性材料无模板、系统显示错误等问题。建议加强环境信息共享，优化操作系统，做到易于理解、方便填报、便于查询。

3 结语

深化消耗臭氧层物质环境管理办法是持续保护臭氧层和应对气候变化的需要，是创造高品质生活、坚持人与自然和谐共生的必然选择，也是中国展示负责任大国形象、构建人类命运共同体的应有之义。北京市将持续加强ODS管理能力建设，开展履约宣传培训，提高事中事后监管，全力配合国家完成履约目标[3]，为守护臭氧层贡献一份力量。