水利投融资现状、问题及措施研究

赵凌

（江苏紫金农村商业银行，江苏 南京 210000）

0 引言

党的二十大以来，在水利投资领域，如何形成政府投资撬动、民间投资活力激发、市场主导机制完善的联动水利投融资体系愈加迫切。时任水利部部长李国英曾指出：逐步优化多元水利投融资体系，调整投资结构和项目安排，研究用好有关水利的信贷资金，稳妥推进水利领域的不动产投资信托基金（REITs）试点，积极鼓励社会资本对水利建设领域的投资运营。同时，在党中央、国务院等层面，对如何建立健全多元化水利投融资机制，进行了深入探索，对推动新阶段水利高质量发展意义显著。

1 水利投融资的现状

1.1 国家水利安全成为时代课题

新中国成立以来，特别是党的二十大以后，党中央对国家安全的认识逐步加深，水利安全作为国家安全的重要组成部分，其受重视程度与日俱增。国家对保障水安全工作部署后，为加强水安全保障的能力，水利建设投资力度大幅度提升，水利建设大规模展开。水利安全是基础性工作，对资源、生态、经济和社会等全领域安全有着重大影响。但是，伴随经济和社会发展，以及全球气候变化作用，威胁水利安全的痼疾依然存在。总之，为消除威胁中国水安全的不利因素，必须找短板、补漏洞、除薄弱、筑底线、消顽疾、提档次，因此完成水利投资任务紧迫而繁重，面对大量的资金需求，仅仅依靠财政投资的模式，变得愈加难以持续。为切实保障国家水安全战略，必须在扩大水利投融资规模方面进行突破，重点是健全水利投融资机制，核心在于优化水利投融资结构，多维度保障水利项目建设资金的投入。

1.2 投融资体制改革势在必行

强化、创新政府对水利投资项目的工作管理，明确政府投资，在项目建设中的引导示范作用，充分发挥市场元素在资源配置中的基础性作用。水利投融资系统改革，在全面深化改革的工作中地位显著。深化和推进水利投融资改革，成为必然选择。同时，建立健全多元化水利投融资机制的任务，也十分紧迫。

1.3 “两手发力”推进改革

中央曾明确提出：“市场起决定性作用，总体上来说，不能盲目地、绝对地讲市场起决定性作用，而是既要市场的决定性作用，又要政府的引导作用。”在以往的历史进程中，市场元素在水利建设融资中的作用不明显。主要原因还是水市场改革滞后。要将“两手发力”的具体精神，落实好、使用好，必须在水利领域的投融资体制方面，全体系发力。

2 水利领域投融资的现实困难及问题

2.1 公共财政投入占比大而不稳

水利事业是公益事业，其公益性相对其他行业，特点更加明显。基于此，政府的财政投入，在水利领域的投资占比一直较大。但是，由于受到财政收入情况、政府投资偏好调整、涉水自然灾害的突等，诸多因素的综合影响，水利领域的投资总体规模，存在较大的波动性。根据有关文献的不完全统计，在国家“十三五”规划的5 年期间，中国涉及水利的投资和建设规模，与国家“十二五”规划的5 年期间相比，减少规模近351 亿元，下降近4%。今后一个时期，受经济下行影响，国际贸易摩擦的诱导，新兴市场国家局势不稳的催化，极端自然灾害等综合环境影响。加之，国内社会投资周期变化，消费意愿的强烈与否，以上因素的综合叠加，必然冲击整体的政策体系，对中国财政收入与支出的稳定性带来较大的风险。预计中央政府有关水利建设投资的规模，可能持续放缓。为防范和化解地方债务风险，政府的财政政策偏向保守，对水利领域而言，建设资金的筹措难度会随之增大。

2.2 水利项目盈利性差

水利领域建设项目有着显著特点，主要表现为投资规模总体偏大，建设运营周期相对偏长，特别是大型水利项目，规模之大，周期之长，更是超出一般投资项目的评判标准。同时，按照市场的标准评判投融资的成败，满足足够的投资回报率是核心条件，也是必备条件。就具体项目而言，供水功能和发电收入是水利项目的主要功能指标，也是这类项目的收入来源。然而，长期以来，将供水当作社会公益性事业，这一特殊功能属性的认定，在实际运营中，导致在一定范围内，水的商品属性被承认供，但是在实际操作中，供水价格并没有按照商品等价交换的原则，给出合理的价格水平，造成供水价格偏离正常价格水平。据统计，在全国范围内，现行供水平均水价仅达到供水成本的50%左右。另一方面，从水力发电的视角来看，虽然中国电力价格的市场化改革不断推进。但是，目前电力生产方式的不同，也决定了电力价格的差异，其中水力发电的入网价格相比较最低，其次是燃煤发电、核能发电、燃气发电等电力的价格相对较高，风力发电和光伏太阳能发电等电力的入网价格相对较高。因此，现行的供水价格和水电入网价格体系，都会妨碍并削弱了水利项目的盈利能力，进而导致社会资本对水利项目投资积极性偏低的问题。

2.3 地方投融资平台需要转型

现存水利领域的投融资平台，都必须在一定期限内，转型为符合要求的市场化投融资主体。在此背景下，要推进水利事业高质量发展，就必须为水利投融资公司开辟新的资金渠道，打出一套投融资组合拳，聚焦水利基础设施建设的重大项目以及重点领域，重新构建政银合作的模式，探讨符合要求的信贷力度，在扩大有效投资、稳定经济大盘的整体背景下，充分发挥水利领域特殊支撑作用。

3 新时代水利投融资体系改革的任务和措施

3.1 发挥关键水利领域财政投资的引领作用

完善公共财政水利投入政策。各级地方政府通过预算安排、专项债券等方式，继续将水利作为财政支持的重点，加大各级财政投入力度，资金投入保障、有序。同时，对水利相关税费征收的一定做好使用与管理，充分发挥其作为压舱石的核心作用。对水利建设基金和国家重大水利工程建设基金，有效保障水利领域建设资金的稳定作用。

持续优化投资结构及项目安排。在项目谋划、储备、推进机制中，更好发挥规划的引领作用，对于发电、供水等有固定收益的项目，通过政府投资引领，有序挖掘推进市场化融资。

优化水利项目支持方式。放宽水利专项债券发行条件，对地方政府专项债券向水利倾斜作出合理安排。建立并充实水利产业投资基金，为水利重点领域和薄弱环节提供资金保障。鼓励和支持水利项目运用创新性市场化渠道融资，最终形成统一、开放、竞争、有序的市场投融资体系。

3.2 增强水利项目对资金的吸引能力

稳妥推进水价改革。在有利于水资源节约和水利工程良性运营的基础之上，深入推进水价改革，最终形成与投融资体制相适应的，反映水利设施功能和价值的，合理的水价形成机制。

盘活有效水利资产。用符合国家法律要求的形式和社会惯例，对水利资产进行多种方式盘活。同时，对存量资产产权进行明晰，使水利工程的建设、运行管理，以及投融资，与管理体制充分衔接，为盘活存量水利资产提供基础支撑。

确定水利企业市场主体地位。鼓励水利企业发展从原水、供水、节水、排水到污水处理的水产业链，优化、整合、重组项目和资产，通过市场化运营等方式，充分发挥水利企业水利工程建设中的投融资主体作用。

3.3 最大化释放金融工具和政策效力

用足金融信贷资金。用水利项目收益，以及其他经营性收入来源，用供水设施，农田水利设施、水库等水利资产，作为合法抵押担保物，扩充水利建设资金来源。允许水力发电、供水、原水、水务服务等预期收益权作为合法抵押担保物，进一步扩大融资渠道。

扩充项目融资规模。对符合条件的水利企业，鼓励支持他们引入战略投资，充分利用海外债券、上市融资、产业投资基金、公司债券等多种方式融资，扩大备选资金池的容量。

3.4 扩大社会资本参与的水利项目清单

积极谋划财政投入和社会资本合作的水利领域项目。通过水利领域项目对接会，扩大水利项目信息传播范围等形式，主动搭建水利领域项目的沟通和衔接平台，增大项目合作机会。

创新社会资本对水利项目合作机制。吸引社会资本对项目的参与。同时，解决社会资本的后顾之忧。