中国高校重点学科建设政策的演进逻辑与基本特征——基于32份政策文本的分析

盛 欣 刘铁芳

一、问题提出

重点学科建设是实施国家创新驱动发展战略的重要支撑，是实现中国高等教育强国目标的根本指向，是培养拔尖创新人才的关键路径。[1]改革开放以来，重点学科建设工作备受国家关注。自1987年首个高校重点学科建设政策出台以来，中国高校重点学科建设工作经历了一系列演进和发展。

在相关研究中，学者多聚焦于以下几个方面。第一，学科建设政策演进阶段研究。例如，张凤娟和胡彬玮基于政策范式理论将中国重点学科建设政策划分为5个阶段，并对重点学科建设政策范式变迁的嬗变逻辑进行分析；[2]谢冉和章震宇分析了中国重点学科建设制度从行政管理范式向新公共管理范式的变迁，并为新时期一流学科建设提供新公共治理范式的理想路径；[3]德吉夫和包艳华将高等教育重点学科建设历程分为以政治逻辑为主的重点建设阶段、以经济逻辑为主的工程建设阶段以及以教育逻辑为主的内涵发展阶段[4]。第二，对中国重点学科建设政策的梳理与省思。这些研究通过对重点学科建设政策中政府角色、资源配置、建设路径[5]、制度运作模式[6]等进行分析，为“双一流”建设工作的推进提出对策建议。第三，对重点学科建设政策所取得的成就与带来的不利影响的研究。例如，重点学科建设政策推动了高水平大学的迅速发展[7]、优化了学科结构、实现了高层次人才培养目标[8]等，同时也存在高等教育分级与分层固化[9]、学科建设同质化[10]、叠加与挤占效应突出[11]等问题。综上，学者对重点学科建设政策的演进与发展有了系统的梳理，所取得的成绩与不利影响也有充分的讨论。但是，如何分阶段对重点学科建设政策进行全面系统的分析以及如何深入推进重点学科建设，仍是困扰学术界的显性问题。

重点学科建设政策是指从政府层面出台的，依据不同标准遴选少数高校的部分学科进行重点支持、率先突破，实现以点带面、以学科为抓手推动高等教育整体高水平发展的系列政策。[12]本研究致力于解决以下问题：国家在不同阶段出台重点学科建设政策的动因是什么？不同阶段重点学科建设的特征是什么？它如何影响重点学科建设工作？本研究在梳理重点学科建设政策相关文本的基础上，分析重点学科建设政策的发展历程和阶段性特征，明确不同阶段重点学科建设的主体、评选标准与政策工具，以期为新一轮“双一流”建设工作的完善提供有益参考。

二、政策样本的收集与分析

基于规范性、公开性和权威性的原则，本文对32份国家层面政策样本的发布时间与主体进行分析，通过词频分析法构建政策样本的语义网络。

(一)数据来源

本文采取线上网络搜索与线下资料收集相结合的方式来获取政策文本。首先，在国务院、教育部等官方网站收集国家层面发布的学科建设相关政策文本。其次，在知网、维普等平台以学科建设为关键词进行相关学术论文检索，将论文中所引用的政策文本同已收集的文本进行核对并补缺。最后，在综合研读所有已收集的政策文本的基础上，保留对学科建设工作有指导价值的文本。作为高校建设的核心要素，学科建设政策同高校建设政策往往有重叠，因此，本文将“211工程”“985工程”“双一流”建设等重点大学建设相关政策一并纳入整理研究的范围。据此，最终构成本研究样本库中的32份政策文本(见表1)。

表1 国家层面的重点学科建设政策

续表1

(二)政策样本的基本信息

在时间分布上，32份政策文本发布的时间跨度为1985年至2022年。具体来看，1985年至1999年相关政策的发布数量较少。由于当时财政资源的有限性，国家倾向于集中力量办大学，所以这段时期更偏向重点大学的建设，对于重点学科建设没有给予足够的重视。1999年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出：“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科。”[13]自此，学科建设工作开始受到中央的重视。之后，重点学科建设政策的发布数量呈现出均衡性和稳定性的特点。

从发布主体来看，重点学科建设政策在中央层面的发布主体包括教育部、财政部、国家发展和改革委员会等。由表1可知，教育部是单独与联合发布政策数量最多的部门，体现出教育部是具体推进落实学科建设工作的主要部门。部门联合发布的政策数量最多，说明学科建设工作需要不同部门的协同合作。其中，教育部联合财政部发布的政策数量最多，表明学科建设工作需要财政的赞助与支持，事实也证明重点学科建设持续获得了财政资源的倾斜性投入。国家发展和改革委员会会同其他部门联合发文的数量也较多，意味着学科建设工作要为中国经济与社会统筹协调发展提供支持。

(三)政策样本的语义网络

通过对政策样本库的高频词和词频信息进行统计分析与聚类，可以挖掘高频词间的语义信息，凸显学科建设工作的要点。高频词也被称为主题词，本文主题词的选择依据主要有两个：其一是出现频次，即出现50次及以上的词语；其二是关联程度，即与学科建设紧密相关的词语。利用词频分析软件工具对1985年至2022年学科建设政策文本的主题词进行统计、构建共现矩阵和语义网络，再将语义网络可视化，最终形成以 “学科”“发展”和“建设”为核心主题词的聚类，且分别形成“学科—人才—水平”“发展—改革—创新”和“建设—教育—重点”3个核心聚类。在“学科”聚类中，水平和人才是核心主题词，意味着学科建设突出人才培养的中心地位，以为国家经济社会发展提供高水平的人才支撑和智力支持为己任。在“建设”聚类中，重点和教育是核心词汇，意味着为了满足中国高等教育内涵式发展的迫切需要，要加强重点学科建设。在“发展”聚类中，核心主题词是改革和创新，意味着与时俱进的改革能促进学科的发展，创新将为学科高质量发展蓄势赋能，高校通过自主创新与成果转化能力的提升，激发学科发展的内生动力。

三、中国高校重点学科建设政策的演进

历史制度主义理论指出，制度的变迁通常随着关键节点的变化而变化，其中关键节点指的是历史发展过程中那些能够影响历史进程的重要转折点，也被称为关键选择点、制度拐点、分水岭等。[14]以关键节点作为划分重点学科建设阶段的标志，不仅能够上溯制度变迁的关键要素，还可以向后推测制度变迁的趋势和影响，对探寻制度变迁的规律有重要意义。基于此，本研究以中国高校4次重点学科评选为关键节点，将中国高校重点学科建设工作划分为以下4个阶段。

(一)规范学科项目管理阶段(1985年至2000年)

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“为了增强科学研究能力，培养高质量的专门人才，要根据同行评议、择优扶植的原则，有计划地建设一批重点学科。”[15]根据这一决定，国家教育委员会陆续发布关于高校重点学科建设的相关政策，这标志着中国高等教育重点建设领域由大学深入到学科。这一阶段重点学科评选和建设的指导思想是满足中国“四化”建设对高级专门人才的需求，力争学科门类齐全、结构合理以推动学科间的横向联合，逐步形成高校的科研优势。由于财政资源的有限性，国家决定在已具备一定条件(在全国高校中教学和科研水平位居国内同学科、专业的前列)、在国际上有一定影响的学科中择优确定一批重点学科。1995年，《“211工程”总体建设规划》要求面向二十一世纪，重点建设一百所左右的高等学校和一批重点学科。[16]该项目是中华人民共和国成立以来规模最大、级别最高的重点建设项目。其后，政府成立专门的“211工程”部际协调小组办公室统筹指导该项目的建设工作。

在此阶段，重点学科建设体现出一元化的技术治理模式，即政府主导、控制并决定重点学科建设的细节，通过项目申报、审批、监督、评估验收等系列程序保障重点学科建设的效果，实现政府的政策意图。[17]“985工程”源于1998年5月江泽民同志在北京大学百年校庆上的讲话。与“211工程”侧重于重点学科建设不同，“985工程”侧重于世界一流大学与世界一流学科的建设，并以在若干学术领域打造世界一流学科集群，使一批优势学科首先达到或接近世界一流学科水平为目标。对重点学科建设点倾斜性的支持为高校发展目标的确定提供了路径指引，“以学科建设为龙头”的口号开始响彻各大高校。

(二)优化学科布局阶段(2001年至2005年)

为了落实《面向21世纪教育振兴行动计划》，在高等教育中建设一批重点学科，进一步提高高等教育的质量、水平和效益[13]，2001年，教育部发布《教育部关于开展高等学校重点学科评选工作的通知》，第二次重点学科评选工作开启。调整结构、合理布局、择优确定、公平竞争[18]为此次重点学科评选工作的指导思想。此次评选与上一阶段相比，除了重视基础与传统学科的发展外，还注重学科体系整体结构布局的协调性。2002 年启动的第二轮“211工程”继续以重点学科建设为核心，强调建立社会主义市场经济体制迫切需要的人文社科学科，建成中国高等教育布局和结构比较合理的重点学科体系。为响应《2003—2007年教育振兴行动计划》中继续实施“985工程”和“211工程”，努力建设一批高水平大学和重点学科的要求，2004年第二轮“985工程”启动，要求加大学科结构调整力度，拓展学科发展空间，促进学科交叉[20]，突破以传统学科界限为基础的科研管理与学科组织模式，建立有利于创新、交叉、开放和共享的运行机制。在此阶段，政府继续以项目管理的思维加强对学科建设工作的管理，学科体系的优化布局与和谐共生成为该阶段学科建设工作的主要目标。政府通过重点学科建设对高校的学科建设方向进行引导和示范，逐步在全国范围内形成布局合理、各具特色和优势的重点学科体系，巩固和扩大高校在人才培养、科学研究等方面的综合优势，以学科结构的优化布局推动高校学科建设工作，使高校学科建设进一步适应现代化建设的需要，更好地适应世界科技、经济竞争的需要。

(三)注重学科协同创新阶段(2006年至2014年)

历经多年的努力，国家重点学科建设工作推动了高校学科结构的优化和调整，部分高校的重点学科建设点已成为中国具有重要示范引领作用的教学和科研基地。随着全球范围内人才竞争的日益激烈，世界科技革命带来的挑战日益严峻，为满足中国建设创新型国家的需要，调整国家重点学科建设目标势在必行。2006年，第三轮重点学科评选工作启动。本轮评选明确了协同创新的学科建设基本思路，确定了凝练学科建设工作、聚集学科队伍、打造学科基地的目标。[21]本轮评选在学科设置上作出重要调整，即在二级学科设置的基础上增设一级学科国家重点学科，要求国家重点建设一级学科，着力突出整体水平和综合优势，积极打破学科壁垒，在大力推动学科交叉融合的同时，促进新兴学科的建设和发展。为了推进高水平大学和重点学科建设，教育部于2009年发布特色重点学科项目。该项目以大幅提升学科自主创新能力和为国家区域经济社会发展服务的能力为目标，要求密切高校与行业的联系，加大学科为行业发展服务的力度。特色重点学科项目扩大了重点学科的建设范围，其中非“211工程”学校中的学科是重点建设对象。在此阶段，地方政府和高校在学科建设中的重要地位与作用通过政策的形式予以明晰，相关政策明确要求构建国家、地方和高校三级重点学科建设和管理体系，保障地方政府与高校在学科建设中的自主权。自主创新能力提升是此阶段学科建设的主要目标，学科建设要瞄准世界科学技术发展前沿，紧密结合国家创新体系建设和哲学社会科学繁荣计划，凝练学科方向，带动高等教育整体水平的提高。

(四)强化学科内涵式发展阶段(2015年至2022年)

为在21世纪中叶实现基本建成高等教育强国的战略目标，国务院于2015年发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。“双一流”建设既是中国在新时代背景下为了增强高等教育综合实力、提高中国国际竞争力，为实现“两个一百年”奋斗目标而做出的战略部署，也是为了克服先前重点学科建设中存在的身份固化、竞争缺失、重复建设等弊端而做出的政策变革。“双一流”建设标志着重点学科建设步入新起点和新征程，虽然它延续了20世纪90年代冲击世界一流大学建设的制度模式，但学科的基础作用与重要意义得以凸显和强化。“双一流”建设以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力，旨在建设高等教育强国。[22]学科建设视角转向本土与国际相融合，注重中国特色同世界一流的统一，标志着中国重点学科建设目标向高等教育内涵式发展的转变，也意味着中国重点学科建设进入构建高等教育制度自信的时代。2022年发布的《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》，不再区分世界一流大学和世界一流学科建设高校。新一轮“双一流”建设提出了九大建设任务，夯实了学科建设的基础地位。

四、中国高校重点学科建设政策演进的基本特征

基于对中国高校重点学科建设政策文本的梳理和分析，我们可以明晰其演进的规律性特征，从而把握学科发展政策的趋势。重点学科建设政策演进呈现出建设主体由一元转向多元、评选标准由定量转向定量与定性相结合、政策工具由刚性工具为主转向刚柔并重的基本特征。

(一)建设主体：由一元转向多元协同共建

在学科建设工作中，政府的角色主要经历了3个阶段，即政府统一领导和管理、政府指导与协调管理以及政府指导并服务大学。早期，由于公共资源的稀缺性，国家倾向于采取小规模精英教育模式，从国家“四化”建设对高级专门人才、科技与经济发展的需求出发，政府作为唯一主体主导学科建设工作。国家在“211工程”建设过程中以项目的形式对学科建设工作进行宏观决策、规划实施和协调管理。相关部门和学校也建立相应的管理机构以负责项目的执行与管理，地方政府也被纳入学科建设工作中。在此阶段，政府是主导者与控制者，通过引入市场竞争机制，使重点学科建设工作体现出“科层为体、项目为用”的行政化配置与市场化竞争的典型特征[23]。政府通过项目这只隐形的手贯彻自身的政策意图，控制着学科建设的方向。第三阶段的重点学科建设工作要求地方教育行政部门要统筹建设与管理国家重点学科，地方政府要将国家重点学科建设工作纳入工作规划，并明确国家、地方政府与高校在学科建设工作中的职责，构建国家—地方—高校三位一体的学科建设链式结构。

“双一流”建设呈现出建设主体多元化、主体责任明确化以及合作流程有序化的特点。“双一流”建设方案要求构建政府主导、多方参与、合力支持的共建机制，政府、社会、学校等多元主体积极参与。其中，国家教育体制改革领导小组负责顶层设计、宏观布局、统筹协调等宏观事项的决策；教育部、财政部、国家发展和改革委员会负责规划部署、推进实施和管理监督；教育部承担具体实施工作。省级政府依据本省经济社会发展需要和基础条件，推动优势学科统筹共建。各建设高校落实组织保障工作，为学科建设工作营造良好的环境。此外，这些方案还提倡行业企业与高校加强合作，协同共建，鼓励更多社会力量参与一流学科建设工作。从重点学科建设政策的演进来看，高校的主体地位不断得到增强，学科建设主体多元化趋势愈加明显，政府从全面参与掌控的角色逐渐走向资金与政策支持的协办角色，高校的自主权不断扩大。

(二)评选标准：由定量到定量与定性相结合

学科建设政策中的重点学科遴选标准在不同阶段体现出不同的特点与要求，评选程序也呈现出阶段性变化。评选过程中专家的意见愈益受到重视，专家治学的理念愈发凸显。评选程序逐渐向科学化、简易化、流程化转变，评选标准也由硬性与量化标准向柔性与质性标准转变。如第一次重点学科评选对学术成果的数量与级别、学科发展代表性专家学者的数量等都有较明确的要求，第二次重点学科评选则设立更精确、明晰的量化指标。此类评选标准如同高校建设发展的指挥棒，各大高校开展对硕士和博士学位授权点、各大平台基地、省部级奖励、各类项目等进行争夺的学术锦标赛。第二次重点学科的评选标准也保留至第三次重点学科遴选，在一定程度上给高校的学科发展带来如竞争缺失、身份固化、重复建设等问题。为克服上述问题，“双一流”建设遴选标准兼顾量化和质性指标。遴选不再需要高校申报，直接由世界一流大学和一流学科建设专家委员会依据认定标准遴选产生拟建设高校名单，并提出意见建议，最终由教育部、财政部、国家发展和改革委员会审议确定建议名单。评选标准主要包括人才培养、科学研究、社会服务、师资队伍建设、文化传承创新以及国际交流合作。每一个标准都采用描述性的语言来表述，没有精准的定量描述词汇，而且从遴选指标来看，选取的标准也更全面、广泛、具有代表性。

(三)政策工具：由刚性工具为主转向刚柔并重

政策工具是实现政策目标的重要手段，政府为实现目标通常会采用一种或多种政策工具。依据学者英格拉姆(Helen M.Ingram)和施耐德(Anne L.Schneider)的研究，政策工具可分为命令工具、激励工具、能力建设工具、规劝性工具和系统变革工具。[24]政策工具的选择取决于政策目标、政策环境等诸多要素。中国重点学科建设的政策工具选择呈现出与时代发展和需求同频共振的特点。在不同时期，重点学科建设政策工具使用频率与力度也不同。按照前述4个阶段的划分，本文对相应阶段的政策工具表现形式进行统计分析；将这些工具划分为命令工具、激励工具、劝告工具、能力建设工具和系统变革工具，然后把政策工具的表现形式作为树状节点对政策文本进行编码分析，最终得到表2的内容。

表2 各阶段政策工具的使用情况 (单位：%)

通过词频分析，发现命令工具是重点学科建设工作中使用最频繁的政策工具。政府通过命令工具非均衡地将有限的优质资源集中投入到部分重点学科建设高校，加速了重点学科的建设与发展，满足了国家经济、社会发展对学科建设的需求。与此同时，政府对高校的控制得到进一步强化，重点学科建设中呈现出政策驱动性与资源依赖性特征。随着高校治理能力的提升、学科自治能力的不断加强，命令工具的使用率逐渐降低，劝告、能力建设等柔性工具的使用率逐渐增加。但是，在第二个阶段中，命令工具的使用率明显高于其他阶段，一个重要原因是工程项目制的运用和实施加大了政府对学科建设工作的控制力度。从对激励工具的使用来看，其使用率基本保持平稳，政府采用资源支持的方式对学科建设工作产生作用，其中专项经费成为调动重点学科建设工作积极性的重要激励手段。但是，激励工具的退出机制并未实质性运行，重点学科一旦入围便是终身制，除非下一轮重点学科建设政策作出调整。能力建设工具是学科建设工作中使用率排名第三的工具，该政策工具的使用率是稳步上升的，表明国家重视通过“软件”与“硬件”的完善帮助高校提高学科建设水平，如引进高水平团队，加大对科研设施设备和重点实验室等硬件的建设，加快学科交叉、融合、创新，促进国内外交流与合作等。劝告工具和系统变革工具的使用频率较低，尤其是系统变革工具，虽然其使用率逐阶段上升，但总体使用率还是非常低。这表明国家在制度机制变革、多元主体协同共建等方面的工作重视度有待提高。

五、政策启示

作为高等教育领域的重要制度安排，重点学科建设政策经过系列调适得以不断完善，使入围重点学科建设行列的学科在人才培养、科学研究和服务国家社会需求等方面发挥了重要引领作用。但是，在政策实施中，我们也时常耳闻重点学科建设工作的各种困境，“双一流”建设工作若要实现长效推进，可从以下几方面进行调整与优化。

(一)优化政策工具组合

政策工具在使用的过程中须遵循善治的治理逻辑，不断优化政策工具的组合形式，避免过度依赖于命令型工具，加强对各类工具组合的灵活使用。首先，在明确政策目标的基础上确定政策工具。建设是手段，发展是目标。对于比较清晰的目标，可主要选择命令型工具；对于较模糊的目标，可依据目标特征较多地选择劝告工具、激励工具或能力建设工具。其次，根据学科建设过程所涉及的权责主体，依照政策对建设主体行为的期望使用相应的工具。如果期望以财政支持鼓励建设主体主动行动，则可以选择激励工具；如果期望以目标指引、价值导向的方式催生建设主体的内在动力，则可以选择劝告工具；如果期望通过增强建设主体的能力建设来满足政策要求，则可以选择能力建设工具。最后，要用动态的眼光持续审视、优化已有的政策工具组合，根据时代和学科建设发展的现实要求灵活、有效、适时地改变。如命令工具以行政干预资源配置的方式刺激了部分学科的发展，而这对于未入围重点建设的学科而言则成为掣肘；选择激励工具一方面激发了学科建设的活力，另一方面由于手段和工具的有限性，高校发展日渐同质化。因此，政府需要统筹考虑各类因素，通过优化工具组合，促进重点学科建设向纵深推进。

(二)完善重点学科建设制度体系

“双一流”建设应协调好重点建设与协同共建的关系。重点学科建设抓主要矛盾的思想有其合理性，通过倾斜性的资源投入确实能够使某些学科登顶世界一流，但是，作为高等教育自组织系统的一个分支，在其他多数学科未全面充分发展的情况下，其难以获得可持续发展的竞争力。学科体系和谐共生是学科建设与发展的原动力，拼凑式的学科生态难以激发学科发展的内生驱动力，只有基于“高原”建立的“高峰”才能稳固。在建设重点学科的同时，要关注不同层次、不同类别学科的建设，重点建设与协同共建都不能偏废。因此，在后续制定与实施“双一流”建设政策时，政府应加强对未入围高校和学科的关注，构建重点学科建设补偿机制，以高质量发展的全局观念来理解分类建设评价问题，完善非均衡发展模式下的学科错位与弹性发展机制。政府应推动竞争、效率驱动的集中性专项投入与公平、普惠导向的一般性常规投入并举，保障扶优扶强和扶需扶特相协调，国家发展和区域、行业建设相统一，依据不同类型的学科发展特色实行分类建设与管理。学科的分类管理应注意对学术型学科和应用型学科进行二次细分，防止对学科的差别化歧视，以学科的定位和发展需求为依据，尊重学科之间的差异，保障不同类型、层次的学科共同发展。

(三)落实各建设主体权责

运用清单制划定各建设主体的权责范围，以此保障各学科建设主体尤其是高校的权力，释放高校学科建设活力，激发学科发展内生动力。由于路径依赖，中国政府主导和控制学科建设工作的现实并未得到根本性扭转。政府有效地参与和介入是学科建设与发展的必要力量，但是，政府的介入是有限度的，绝不是对学科事无巨细的掌控。[25]运用清单制把政府部门的权力与责任进行归纳、整理并分类，发挥权力清单硬约束的制度属性，使政府行使的学科建设权力限定在清单范围内，把政府权力的配置和运行纳入合理、合法的轨道。通过清单规定，政府与高校的关系只能照单执行，而不能由政府任意定夺。通过权力清单与责任清单限定高校的权责范围，高校在学科自治与学术自主的理念指导下，科学定位学科发展方向，依据本校的学科特色与优势引导构建学科发展共同体，为优化学科生态结构和布局提供基础，以学术本位促进学科发展。在学科建设工作中要以学者为建设主体，以权力清单明确学者在学科建设中的权力，提升学者在学科建设中的影响力，保障教授群体在学科建设中的话语权和主动权。□