人口危机下俄罗斯远东居民住房福利政策研究

刘天尧

（哈尔滨师范大学，黑龙江 哈尔滨 150080）

1 当代远东地区的人口危机与住房问题

1.1 当代远东地区的人口危机

远东是俄最大联邦区，占全俄总面积36.4%，但人口总量与广袤的土地面积不成正比，主要表现为以下两点：

远东地区死亡率较高。2000年以来远东地区死亡率增加，这与当地婴儿死亡率较高有关，2009年全俄平均婴儿死亡率为8.1%，远东10.5%，在各联邦区中最高[1]。同时这也间接导致了人均预期寿命缩短，过去十年远东各地区预期寿命一直低于全国均值，2018年远东楚科奇自治区人均预期寿命最低，与全俄平均相差近10[2]。

劳动适龄人口外流导致远东地区老龄化严重。从2000年开始远东地区老龄化不断上升，短短十五年间人口老龄化率上升高达5%，其增长幅度快于全俄3.1个百分点[3]。造成这一现象的主要原因是劳动适龄人口外流，尤其是处于19～21岁、28～32岁这两个年龄段的青年对移居表现出强烈渴望[4]。远东地区产业结构不合理，大量青年为了追求更好的就业前景和更舒适的生活条件，成为了远东劳动力转移的主体。

1.2 当代远东地区的住房问题

目前远东地区居民的主要住房问题是购房资金不足、住宅建设量失衡和居住舒适度差。

相较全俄而言，远东地区贫困人口较多，购房资金不足。从人均收入看，2019年虽然部分地区已经实现收入增速与全国持平，如楚科奇自治区人均收入已经达到2万卢布以上，但是多数地区更接近或低于与全俄水平[5]。从消费结构看，远东居民的商品和支付服务花销占总收入近3/4，从而导致其购房资金不足，因此购房意愿不高[6]。虽然租房也是一种生活方式，但是长期的租房生活很难使人产生归属感，不宜作为长远选择。

住宅建设量失衡也是远东地区较突出的问题之一。据俄联邦统计局2018年数据显示，远东地区每1千人的住房建设量仅为全国平均水平的1/2。该地因生产水平较低，建筑材料依赖进口，其售价往往是进价的3～4倍，同时土地开发成本较高，房地产投资的高投入和低回报很难吸引开发商到此投资。

住房舒适度性差无法满足远东居民日常生活需求。据统计，远东地区48.68%的住宅建于上个世纪60～90年代，而1995年后所建住宅仅占20.73%[7]。远东地区的房龄结构不仅趋于老化，同时还伴有质量缺陷和隐患等问题，其危旧房屋比列接近6%，是全俄水平的2.5倍[8]。此外基础设施的不完善也影响了人们的日常生活，截止2018年，远东地区住宅的供水覆盖率为70.2%，集中供热的覆盖率为74.7%，污水处理的覆盖率为68.5%，人们居住在这样的环境下很难享有高质量生活[9]。

2 苏联时期人口危机下远东地区住房福利政策

起初由于偏僻的地理位置、恶劣的自然环境以及高昂的生活成本，人们不愿在此定居，后期国家逐渐意识到远东独特的战略地位，加大了对其的开发力度，但是人口稀少始终是制约远东发展的关键性问题，因此实施高福利政策开始提上日程，住房福利政策也在此背景下应运而生。这一时期远东住房政策与国家政策保持一致，以全国统一的住房无偿分配为主，并根据实际情况制定区域性住房政策。

2.1 五十年代前的住房福利政策

政策的倾斜使移民远东人数激增，多种方式实现居民住有所居是这一时期的优先事项。1925年后苏联政府开始重视边境地区的开发与治理，将远东列为具有全苏意义的移民区之一。随着集体化运动的开展，政府除了无偿为移民修建集体农庄外，还将远东居民妥善安置在集体公寓、单身宿舍、闲置军营以及少量精修公寓里。虽然二战结束后住房建设资金紧张，但是国家鼓励个人住房建设并提供8千～1.2万卢布房贷[10]。此后除国家统一建设外，合作建房、集体农庄建房以及个人建房等规模逐渐扩大。

2.2 五十年代后的住房福利政策

远东人口数量因住房政策的实施而发生变化。这一时期《关于在苏联发展住房建设》为解决住房问题奠定了基础，据统计60～70年代随着住宅数量增加，远东人口增长率也实现了全俄平均水平的两倍，增加了200多万城镇居民的同时，城市化进程明显加快[11]。但长期的高福利政策使政府财政入不敷出，“2000年住房计划”是苏联政府进行的最后尝试，但以失败告终。苏联的高福利待遇助长了社会懒惰，导致了人们严重的心理依赖，在远东居民无法接受福利下降的心理预期时，人口增长停滞，移民回流出现。

苏联时期远东住房政策的发展与当时的政治、经济转型、人口发展进程一致，同时还折射出远东地区大半个世纪的社会变迁。苏联时期住房政策的演变，一方面是因为工业化、城市化的加速与公用基础设施的不完善影响了人口生活质量，出现了人口外流。另一方面远东资源丰富，但地广人稀未能对其进行充分利用，为增强远东对人口的吸引力，开始将为移民打造舒适的住房环境纳入到国家政策优先事项中。苏联时期的住房福利政策促进了远东人口增长，因此俄政府也希望从中汲取有益经验缓解当前人口危机。

3 当代人口危机下远东地区住房福利政策

当前远东社会经济不景气的同时，住房成本并没有受其影响有所下降。据俄建设部的住房成本调查，2016年远东地区仍保持强劲势头，高于全国平均水平1.4倍，部分地区房价超出1.7～2.1倍。早前俄联邦政府批准了《2025年远东和贝加尔地区经济社会发展战略》将社会福利政策中的住房政策作为解决人口问题的手段之一。

3.1 远东按揭贷款福利政策

远东按揭贷款是一项解决青年群体住房问题的政策。根据《2020年前俄罗斯联邦住宅抵押贷款发展战略》俄政府增强了对政策优待人员，尤其是对青年群体住房抵押贷款的支持。

远东地区青年人口外流严重，俄政府为了吸引并留住远东青年，于2019年启动了低利息的青年按揭贷款政策。远东是俄青年外流率最高联邦区，楚科奇自治区青年外流率最高为76.3%，萨哈共和国青年外流率最低为25.1%，只有8.2%的青年人愿意继续留在远东[12]。过去三十年远东经历了最大规模的青年外流，25～35岁青年是最活跃的移民群体。在影响远东青年迁移的因素中，29%的青年被住房问题困扰，还有32%的青年表示会因住房问题考虑搬家[13]。俄政府为了满足该群体的住房需求，规定按揭贷款的申请人仅限于俄罗斯公民及” 夫妻双方都不超过35岁” 的青年家庭。但“远东公顷” 计划和俄侨重新安置计划的参与者除外。青年群体初入劳动市场普遍面临购房难的问题，按揭贷款是他们的最佳选择，它以2%的利率就可以申请到30万～600万卢布不等的抵押贷款。如今无住房不结婚与无住房晚生育现象在青年间蔓延，住房问题也成为了青年家庭问题的导火索，当下远东地区正在失去促进持续发展的新鲜血液，青年家庭作为新生儿的主力军，政府应加快推进对其的住房保障。

远东按揭贷款实施后有利于改善远东人口年龄结构失衡，减少青年人口外流。当前人口年龄失衡是远东地区人口危机最主要表现，自远东按揭贷款实施后，不仅解决了青年住房难题，人口结构也在进一步优化。政策未实施前，每年约有5万人离开，政策实施后第一年约3.5万人离开，前年已经稳定在2万人左右[14]。截止2020年6月前已累计通过了7652份价值为266亿卢布的贷款合同，至今申请人数还在持续增加[15]。虽然人口外流依然存在，但是速度明显减缓，远东按揭贷款政策的出台为留住远东青年开启起了好的开端。

3.2 土地供应福利政策—远东一公顷

远东闲置荒地因人口不足尚未充分利用。远东地区人口密度极低，平均1人/平方公里，滨海边疆区作为远东人口最稠密的联邦主体，人口密度也仅为12人/平方公里。尽管俄政府大力实施远东开发战略，有意改变远东广袤土地上人口失衡现象，但效果却始终收效甚微，在此形势下《2025年远东联邦人口发展概念》仍是一个非常难以实现的目标。

“远东公顷”是一项俄政府无偿提供给移民土地使用权的政策。近几年俄城市化发展增强了人口的区域间流动，人口聚集趋于中心化，而城市的发展离不开人口的聚集和繁衍，人口流动的“超中心化”和“空心化”使远东原本的地缘政治优势无处施展，为改变这一局面，2016年6月俄政府颁布了《远东公顷法》，旨在将一公顷土地无偿分配给俄罗斯公民，人们可以按照自己的需求规划土地用途，如建造房屋或开展法律允许的经济活动。同时政府为了满足了人们的多样化需求，还新增了更加方便开发的森林、狩猎场等土地类型，实现土地效益的最大化。通过对土地政策的不断调整，增加了土地对人口的吸引力，从而促进远东区域人口的均衡发展。

远东一公顷计划具有较大的潜力，计划参与者人数不断增加。2015年全俄舆论中心在远东一公顷还未实施前就对计划实施的前景进行了调查，调查显示远东居民对其产生了极大兴趣，有20%年龄在24岁以下的青年持积极态度。截至2020年11月约10万人已成为计划参与者[16]。在土地使用用途上，远东人力资本开发署调查发现，42%计划参加者将土地用于建造个人住房，剩下58%的人从事农业以及经济活动。如今人们还可以在土地超过期限后继续租赁或变更土地所有权，人们定居远东的积极性被充分调动，一种以所申请土地为中心的居住区模式正在逐渐形成。

3.3 移民住房安置政策

从人口安全角度看，远东多为短暂停留的劳工移民，虽然俄内部移民可以抵消其人口萎缩影响，但是短时间内人口数量并未发生实质变化，因此吸引俄侨重返故土被作为人口政策的重点之一。

移民住房安置政策是一项解决俄侨住房问题的政策。俄政府于2006年颁布了《关于协助海外侨胞自愿重新定居俄罗斯联邦的国家计划》，在该《计划》下不仅明确指出俄政府要为前往俄联邦定居的俄侨创造必要生活条件，还将远东率先列入优先安置区名单，为自愿定居远东的俄侨提供24万卢布的安置津贴和6个月的免费临时住宿。虽然没有特别制定针对俄侨的住房福利政策，但当其正式成为俄联邦公民后，除了可以申请远东公顷计划外，还可以与俄联邦公民享受相同购房贷款优惠，即远东按揭贷款、多子女家庭以及特定领域专家等贷款业务，申请条件与俄公民相同，但必须同时提交证明俄侨身份的材料，若俄侨在远东生活两年及以上还将会获得用于建造或购买住房的一次性“住房补贴”证书。如今全球化背景下跨国移民现象越来越普遍，但移民融入难的问题也愈发严重，它不但会增加政府治理成本，还可能适得其反阻碍其社会发展进程，因此俄政府也越来越重视移民与俄社会文化的适应与融合。俄侨既是国际移民的重要组成部分，还是俄罗斯人的一份子，身上流淌着与俄罗斯血浓于水的同胞之情，如何增强其归国意愿成为俄政府吸引俄侨归国的重点。

移民住房安置政策使远东对俄侨的吸引力增强。住房是俄侨归国后面临的首要问题，妥善安置俄侨既提升了俄侨对俄罗斯的认同感和信任度，还缓解了远东人口问题加强了俄边疆地区的国家安全。2017年远东人力资源发展局新闻处表示，去年共计7800名俄侨定居远东，近5千人是计划参与者，还有约3千人是其家属，其中他们中间还不乏某一领域的专家。此外今年8月9日俄侨也首次领取到俄建设部发放的住房补贴证书，这更加吸引了海外俄侨的归国的意愿，这一政策具有多重保障。

3.4 政策执行的效果评价

3.4.1 人口总量减幅放缓

虽然远东地区人口总量自苏联解体后一直呈下降趋势，但目前减幅已经放缓。从人口总量看，苏联解体后的十年里，远东地区每年约有10万人左右离开，远东一公顷政策实施后人口总量减幅最小仅1万多人，且萨哈林州和萨哈林共和国等部分联邦主体人口明显增加。从0～4岁儿童占比看，自2016年开始所占比例增长至人口总数的6%以上，目前远东人口出生率处于稳步回升趋势。

3.4.2 住房政策有待完善

虽然住房政策初显成效，但是政策实施过程中仍存在一些问题。

（1）住房福利政策实施后远东居民购房需求激增，部分地区房价上涨。此前原本沉寂的住房市场因人口购房能力的提高开始活跃，如雅库特2020年的房价相较去年同期涨幅约为12%。而这一情况与国家政策制定的初衷相违，所以政府应积极调控房地产市场，实现购房者、住房、开发商三者间的良性互动。

（2）远东地区基础设施的状况较差。计划实施两年后，基础设施状况较差仍是反馈较多的问题，如道路路况复杂、供电和供暖效果不好、互联网不能全覆盖等。此外部分土地位置偏僻，周边没有超市和医院等公共场所，无法满足日常需求。因此俄政府必须重视远东一公顷计划覆盖地区的基础设施建设，不断完善计划机制，这也将有助于远东地区更好发展。

4 结论

通过对远东住房福利政策研究发现，俄政府在延续早期苏联住房政策内容的基础上，不断调整完善远东住房政策以适应实际情况。但是人口问题是一个复杂的社会问题，仅靠社会福利政策并不能从根本上扭转人口问题，俄政府还需提高远东地区的竞争力并改善社会状况，积极吸引外资，弥补当前远东联邦区不利的生活和社会条件，助力远东地区长远发展。