乡村治理现代化:理论蕴涵、现实困境与实现路径*

王新城

推进乡村治理现代化是推进国家治理现代化的题中之义。习近平总书记指出:“农村现代化既包括‘物’的现代化,也包括‘人’的现代化,还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”①作为国家治理的基石,乡村治理是打通国家治理最后一公里的神经末梢。只有补齐乡村治理现代化短板,才能推进乡村全面振兴,最终实现真正意义上的国家治理现代化。如何实现乡村治理现代化是新时代需要思考和回答的重大课题。基于此,本文以中国式现代化为研究视角,在厘清乡村治理现代化理论蕴涵的基础上,探究乡村治理现代化的现实困境,建构乡村治理现代化的实现路径,呈现“何为乡村治理现代化、乡村治理现代化困境何在、如何实现乡村治理现代化”的逻辑理路,期冀为实现国家治理现代化夯实理论基础。

一、乡村治理现代化的理论蕴涵

国家治理现代化是一个系统,其理论蕴涵包括制度、民主、德治、公平、法治等基本要素,乡村治理现代化要在治理体制、治理意识、治理文化、治理方法和治理保障等方面实现现代化。乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分,其理论蕴涵包括乡村治理制度化、乡村治理民主化、乡村治理德教化、乡村治理精细化和乡村治理法治化等五个方面的内容(见图1)。

(一)乡村治理制度化

实现治理制度化是乡村治理现代化的体制保证。治理制度化在社会行动和价值规则设置的互构中形成,为行动者提供合法性手段和稳定的制度环境。乡村治理现代化要形成完备的乡村治理整体性制度框架。一方面,党和国家要在顶层设计上为乡村治理现代化提供规则引导和制度原则。②另一方面,在乡村治理各环节要强化制度建设,依靠制度权威和制度效能处理乡村治理实践中的低效、“碎片化”等问题。

(二)乡村治理民主化

在治理意识上,乡村治理现代化要着重强调公平和正义,提高乡村治理科学化和民主化水平。一方面,要真正落实基层群众自治权,保障村民各项民主权利。另一方面,要在基层党组织的坚强领导下,最大限度地鼓励和支持多元主体民主参与乡村治理现代化实践。

(三)乡村治理德教化

道德作为社会成员内心的法律,在教化社会成员个体思想、引导价值秩序等方面发挥着举足轻重的作用。维护乡村秩序良性运行,需要发挥道德教化对社会成员个体的规范和约束作用,引导社会成员个体道德素质与现代价值相适应,努力实现社会成员个体自觉遵守社会规则。因此,乡村治理现代化不是简单地抛弃传统,而是要把中华传统美德融入乡村治理现代化之中,重视道德教化的重要作用,广泛践行社会主义核心价值观,在文化振兴基础上,充分发挥道德教化作用,以推动乡村治理现代化。

(四)乡村治理精细化

乡村治理现代化实践要综合运用多种现代化信息技术,以解决乡村实际问题为导向,以满足乡村治理需求为目标,努力实现乡村治理精细化和高效化。一方面,乡村治理精细化要以现代化信息技术为支撑,综合运用云计算、大数据等现代化信息技术采集乡村数据信息,为治理主体提供精准的数据支持,用数据理性规避治理主体主观决策的非理性,提升乡村治理信息的效率值,以细治、智治等方式提升乡村治理精细化和现代化水平。另一方面,要构建覆盖全面的网格化治理网络,将网格化治理延伸到基层的神经末梢,用网格化解决民众的所需所求,③让乡村治理更温暖、更贴心。

(五)乡村治理法治化

法治是维护乡村社会秩序的重要支撑,要“以良法促进法治、保障善治”④。把乡村治理纳入法治化轨道,是实现乡村治理现代化最长远、最根本的问题。要实现乡村治理现代化,治理主体必须具备法治思维和法治方式,以依法治理为根本原则,运用法治方式化解乡村社会矛盾、深化乡村社会改革,提高乡村治理主体运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。一方面,营造有法可依的乡村法治生态环境;另一方面,要提升基层治理主体的法治思维和依法治理能力,提高基层民众法治意识和法治素养,实现乡村法治文明程度。

二、乡村治理现代化的现实困境

尽管我国乡村治理现代化建设取得了长足进步,但乡村治理现状与高标准现代化之间还存在着较大差距,存在着制度困境、组织困境、人才困境和文化困境等四大现实困境。

图1 乡村治理现代化理论蕴涵示意图

(一)乡村治理现代化制度困境:体制机制不完善

制度建设是推进乡村治理现代化的基本前提。面对开放、多元、信息化的乡村社会,乡镇政府服务机制弱化等传统乡村治理体制机制阻碍了乡村治理向现代化转型。一是乡镇政府服务机制弱化。受行政思维影响,部分地区“管理即服务”的乡村治理体制机制尚未建立,部分地区乡镇政府在乡村治理中过多依靠行政手段直接干预乡村社会治理,挤压了其他主体参与乡村治理的空间,消解了社会力量参与乡村治理的主动性和积极性。同时,由于“乡政”与“村治”之间缺乏顺畅的衔接机制,“乡政村治”下的诉求互动、政策传导深受部门条块分割的影响,难以满足乡村治理的实际需求。此外,“村两委”具有明显的行政化倾向,承载着大量自上而下的行政任务,治理手段重管控轻服务,缺乏协商、调节等柔性治理方式,加剧了乡村治理的冲突和矛盾。二是城乡融合体制机制不完善。当前,城乡发展不平衡是我国社会的最大现实。由于城乡融合体制机制不完善,城乡二元结构体制尚未得到根本破除,乡村治理现代化所需的资金、技术、人才等资源面临着体制机制障碍。加快完善城乡融合体制机制,畅通城乡间各生产要素流动,是推动乡村治理现代化的重要任务。三是乡村治理现代化有待加强制度供给和执行。在乡村治理现代化实践中,国家制定的法律法规等正式制度与乡村自发形成的非正式制度共同构成了乡村治理的制度基础。作为具有普遍约束性的制度机制,正式制度在“生人社会”中发挥着极其重要的作用。乡村作为“熟人社会”,在“熟人社会”自发形成的非正式制度使正式制度在乡村难以落地。与此同时,个别地区执行农村制度的态度不坚决、执行手段单一,甚至把现有制度“悬浮”起来,不认真遵守和执行。这些制度供给不足、执行不强的现象,导致乡村治理现代化难以有效推进。

(二)乡村治理现代化组织困境:组织治理效果不佳

组织的完备性和系统化是推进乡村治理现代化的组织保障,但当下乡村治理组织系统化程度低,组织治理效果不佳。一是乡镇组织统合能力弱化。碎片化、条块分割的乡镇政府组织结构,致使乡镇政府对乡村治理力不从心,使其不仅不能为乡村治理现代化提供优质公共服务,甚至有可能出现治理缺位的现象。从实践上看,上级职能部门将乡镇政府“七站八所”的工作人员以“专干”的形式对接“上面千条线”,在一定程度上分割了乡镇的人力资源,削弱了乡镇对乡村治理现代化的统合能力。由于“条线工作”的职能分割,“专干”形式使乡镇政府出现了碎片化分工、乡村治理临时性和动态性之间的矛盾,造成乡村治理现代化工作难以协作和配合,甚至出现缺位的现象。此外,上级“对标对表”的刚性考核方式削弱了乡镇政府的灵活性和自主性,使乡镇政府无法应对乡村治理现代化实践中存在的差异性和复杂性问题。比如,在乡村环境治理和安全生产中,部分地区乡镇政府为了完成“对标对表”指标,采用“停止”或“关闭”的简单化处理方式,通过简单化终止农民的生产行为,虽达到了考核体系中的“环境指标”和“安全指标”,但农民却失去了“生产”。“停止”或“关闭”的简单化处理方式不是“根本解决”问题的治理方式。二是村级党组织能力弱化。村级党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力亟待提升,在组织建设上推进乡村治理现代化任重道远。如,部分地区没有将农村基层党建工作与乡村治理现代化具体实践结合起来,导致村党支部在乡村治理现代化实践中难以发挥核心作用;农村干部队伍整体素质不高,对乡村治理现代化的思想引领缺乏实效性;部分村级党组织对群众工作和发挥群众作用认识、把握不到位,组织群众的能力不强;部分村级党组织与农村社会组织衔接不畅,村级党组织对农村社会组织的领导力、组织力不够。三是乡村社会组织参与不足。部分地区对乡村社会组织缺乏合作态度和支持力度,乡村社会组织孕育发展比较困难,致使乡村社会组织对乡村治理现代化的参与度不足。在乡村治理现代化实践中,乡村社会组织获取资源的渠道比较单一,其活动经费过度依赖基层政府服务和政府购买,这导致乡村社会组织丧失自主性,需按基层政府的意志行动,失去公共政策沟通者的角色定位,无法实现乡村协调治理。乡村社会组织还存在人才缺乏、专业性不强、运行不规范等问题,致使乡村社会组织参与乡村治理现代化实践的效果大打折扣。面对复杂的乡村治理环境,各类乡村社会组织在乡村治理现代化实践中力量分散且弱小,缺乏乡村治理经验,乡村社会组织在乡村治理现代化实践中难以有效发挥其专业化作用,进而影响其社会服务能力。

(三)乡村治理现代化人才困境:农村人才缺失

人才是乡村治理现代化的重要动力。目前,农村人才缺失现象普遍。一是农村人才普遍短缺。乡村党务干部不够、年轻干部储备不足、乡村治理专业人才缺乏等问题阻碍了乡村治理现代化的深入推进。受城乡二元结构等因素影响,大量农村人才向城市流动,乡村治理现代化实践后继乏人已成普遍现象。此外,乡村治理工作强度大,而乡村工作人员工资待遇较低、职业晋升通道少,年轻的乡村工作人员难以安心从事乡村治理工作,农村年轻后备人才“补给不足”较普遍。二是乡村治理人才数量不足、质量不高。人才数量上,乡村治理人才供给不足、人才基数小,突出表现在本地人才挖掘不够、外地人才招不进来、新招录人才留不住等。人才质量上,乡村懂管理、懂法律、懂政策的专业性人才极其缺乏。基于乡村人才发展环境空间不大,乡村很难吸引到优秀的专业人才助其发展,不但缺乏足够的优惠政策留住优秀专业人才,而且没有合理、有效的办法阻止专业优秀人才流失。三是乡村治理人才结构不合理。乡村治理实践中青年人才较少,出现“青黄不接”的现象。青年人才精力充沛,但缺乏现场治理经验,对乡村治理规律把握不够,其乡村治理的工作方式方法亟待改进。乡村中老年人才虽然经验丰富,但思想观念陈旧,对最新的管理理念和科技信息技术掌握不足。

(四)乡村治理现代化文化困境:乡村文化环境缺失

精神层面的现代化是乡村治理现代化的重要组成部分,精神层面的现代化诉诸于良好的乡村文化环境。良好的乡村文化环境是乡村治理现代化的内在支撑,但当下乡村文化环境亟待提升。一是以德治厚植文明乡风的作用不够突出。在乡村治理实践中,乡村文明有两个矛盾需要高度关注。一个矛盾是现代价值观念与传统道德之间的矛盾。当理性、法治、民主等关涉现代性的价值观念出现时,一定程度上意味着乡村社会中原有的血缘、家族等传统道德观念遇到挑战,乡村社会文化环境容易处于传统与现代断裂之间。另一个矛盾是现代移风易俗与传统民风民俗之间的矛盾。传统乡村形成的“孝子厚葬”“天价彩礼”等民风民俗已不适应现代移风易俗的“理性”要求,乡村社会中传统的生活方式、消费模式面临着解构。因此,亟须以德治来厚植乡村文明新风,亟须发挥德治在乡村治理中的重要作用。二是乡村法治文化意识不强。弘扬良好的法治文化,依靠法治推动乡村治理,是加快推进乡村治理现代化的关键切入点。乡村是一个“熟人”社会,在“熟人”社会中,“人情”是乡村治理实践绕不开的难题。正是因为“人情难绕”,经常会出现“清官难断家务事”的窘态,最终影响乡村治理的成效。在乡村既有传统的邻里关系纠纷、宅基地使用纠纷、婚姻家庭纠纷等,也有挂靠经营、劳务合同等新的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷离不开“熟人社会”宗族亲缘关系和传统的“人情思维”。在处理这些矛盾纠纷时,大多数村民法律意识淡薄,不是选择用法律来维护自身权益,而是习惯于用人情、民俗等非法律方式解决。这使得乡村治理仍建立在“人情思维”的基础上,缺乏法律保障和支持。三是村民自治意识不强。长期以来,习惯于被动接受的村民缺乏参与乡村治理的主动意愿,一方面,村民对选举权、被选举权等自身相关权利重视程度不够;另一方面,村民自治素养和自治能力不高,不愿意履行自我管理等相关责任。此外,以村委会为载体的乡村自治管理实践,村民履行权责的渠道单一、乡村社会民主政治建设举步维艰等,均客观存在。

三、乡村治理现代化的实现路径

乡村治理现代化涉及方法、技术、体制机制等一系列问题。推进乡村治理现代化需要从体制机制、协同治理、技术赋能、产业振兴、激发内生动力等方面发力,其实现路径有:建立健全治理机制,推动常态化长效治理;增强乡村治理技术韧性,实现信息化数字治理;推进乡村产业振兴,实现乡村造血式治理;加强乡村文化建设,实现乡村内生性治理。

(一)建立健全治理机制,推动常态化长效治理

健全的治理机制可以使乡村治理难题得到有效解决。对于乡村治理中需要长时间治理实现的目标,通过构建常态化治理机制分阶段、分步骤推进,以常态化治理机制解决乡村治理中深层次治理难题。健全的治理机制可以确保乡村秩序和谐稳定。当乡村社会秩序陷入无序混乱时,健全完善的乡村治理调试机制,可确保系统内外要素得到协调和整合,从而保障乡村社会秩序有条不紊。健全完善的乡村治理纠正机制,可及时发现问题,并通过教育引导、监督约束等措施有效解决问题。建立健全乡村治理机制,不是简单的“事前预防”,也不是简单的“事后补救”,而是要着眼于乡村治理全过程(见图2)。一是建立信息发布机制和风险预警机制。在问题预判阶段,要精准掌握乡村治理的难点、堵点,及时发布预警信息,为应对突发事件做好充分准备,做到早识别、早预案、早处理。二是建立沟通协调机制和科学决策机制。在问题应对阶段,既要发挥领导干部的部署指挥作用,也要充分听取权威专家的专业性建议,推动各治理主体配合协作。以科学的规章制度和决策机制明确界定各治理主体的权责,真正做到依法决策、科学决策。三是建立监督评价机制和民意反馈机制。在问题修复阶段,“要疏通民意收集、问题处理、结果回复三个环节,确保相关利益主体的意见得到妥善处理。”⑤同时,问题的修复范围、修复目标、修复政策等都要公开透明,接受村民监督。采用自身考评、同级考评、群众考评等监督考评形式,推行跨区域、跨部门监督考评。四是建立约束激励机制。根据乡村治理实际,合理制定预防、应对、恢复、评估等指标,使乡村治理评价体系具备专业性、适用性。将

图2 乡村治理四阶段治理机制构建示意图

乡村治理评价结果作为奖优罚劣的重要依据,对乡村治理不及时、不到位的责任主体要严肃问责,纠正乡村治理治标不治本的治理乱象。

(二)增强乡村治理技术韧性,实现信息化数字治理

乡村治理现代化需要借助科学技术手段,使治理过程精细化、科学化、人性化和便捷化。科技赋能有利于实现乡村治理精细化。科技可以使治理触角延伸到乡村的神经末梢,使快速反应和高效处置机制成为可能,便于将问题和矛盾化解在萌芽之中。科技赋能有利于实现乡村治理科学化。科技赋能为乡村治理主体提供精准的数据支持,有利于克服治理主体决策过程中主观臆测的非理性,使决策更理性、更科学。科技赋能有利于实现乡村治理人性化。传统乡村治理依靠的是强制性、命令式的刚性治理手段,这些刚性治理手段不利于消除社会矛盾。把现代科学技术应用于乡村治理中,可以有效拉进与群众的心理距离,激发群众的情感共鸣,消除人际关系间的隔阂,让乡村治理更温暖、更贴心。科技赋能有利于实现乡村治理便捷化。科学技术手段可以消除因空间和时间造成信息不对称的传统障碍,降低治理成本,实现乡村治理结构扁平化、便捷化。将科学技术手段应用于乡村治理,应搭建信息共享平台了解群情民意,通过治理互动平台倾听、回应群众诉求,提升乡村治理的精准化、智能化水平。一是加强数字化基础设施建设。实现信息化数字治理,要尽快补齐乡村移动通信、光纤网络等数字乡村建设短板,完善基础设施建设,缩小城乡间信息鸿沟。二是加强数字化公共服务。推动数字化技术与惠民服务一体化,加快智慧医疗、智慧养老、智慧教育等发展步伐,提升与村民切身利益密切相关的数字化公共服务水平。三是健全智能化风险监测系统。要对火情、水情等险情实现动态监测,建立信息采集、信息分析、信息评估、信息反馈机制。充分发挥数字乡村互联互通功能,准确、及时发布风险隐患,确保村民知情权,提升村民风险防范意识。四是培养乡村数字化专业人才。要着力培养掌握数字化治理手段的乡村干部,提升乡村干部数字化治理能力和水平。要加强对乡村数字化技术应用人才的培养,培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。

(三)推进乡村产业振兴,实现乡村造血式治理

乡村只有实现了产业振兴,乡村经济社会才能得到大发展,乡村治理才有坚实的物质基础。乡村产业振兴了,能增加乡村创业就业机会,保障村民持续稳定增收,帮助村民生活上实现富裕富足。乡村高质量产业带来的经济效益,能从根本上改变乡村治理资源匮乏、治理基础薄弱的现状,切实解决乡村治理过程中存在的短板、弱项。产业振兴带来乡村经济繁荣,既有利于吸引具有公益精神的社会组织,也有利于吸引具有专业技能的精英人才,为村民提供优质的公共服务,促进乡村公共服务向普惠、均衡和优质方向发展。一要发展壮大特色优势产业。要因地制宜发展特色养殖和种植,建设特色农产品基地,发展特色食品、手工业等地方产业,形成农业特色产区。大力发展乡村旅游和休闲农业。充分利用乡村自然生态、田园风光的优势,建立生态与旅游文化融合发展模式,打造具有地方特色的旅游品牌,通过乡村旅游推进农产品特色化、商品化。大力发展创意农业。充分挖掘乡村文化资源,将文化艺术元素融入农产品科技创新应用,引导创意农业特色发展。推进农业与旅游、教育、医疗等产业深度融合,创新农业产业链,培育多功能创意农产品,促进创意农业产业化。⑥二要推进农村多种产业业态融合,培育多种类型的新模式、新业态。以乡村资源禀赋为基础,推进农林文旅一体化融合发展。大力推进美丽村庄、休闲农场等建设,实现农业与休闲旅游融合发展。大力发展绿色种植养殖业,研发具有保健养生功能的绿色食品,建立生态健康食品产业链。依托乡村林业资源,将优质林业资源与现代医药结合起来,推动农业与康养融合发展。三要以质量、绿色和科技等三要素推进乡村产业振兴。要加快推进绿色农产品质量体系建设,建立绿色农产品质量评价标准和等级规范,在源头上确保农产品质量。推动农业科技创新升级,通过科技创新解决制约乡村产业发展的突出问题,建立具有高生产效率、高产品质量、高科技含量、高附加值等特征的现代农业产业体系。

(四)加强乡村文化建设,实现乡村内生性治理

乡村治理的落脚点在人民,乡村治理的重点是人的问题。乡村社会是“熟人社会”,决定了乡村治理不能完全依靠外力施压,而要注重内力化解。乡村文化是根植于广大乡村民众的内生性力量,是乡村治理的隐形治理手段。通过加强乡村文化建设,充分发挥以文化人的作用,用文化认同、情感认同将外部性内部化,凝聚乡村治理合力,为实现乡村治理目标贡献治理智慧和治理热情。一要加强乡村文化建设。乡村文化建设要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,引导广大村民践行社会主义核心价值观,树立正确的文化价值观,发挥村民在乡村文化建设中的主体作用,不断提高村民文化意识,使乡村文化建设转化为村民的自觉意识和自觉行动。二要加大乡村文明建设力度。要大力宣传社会主义核心价值观,大力倡导和弘扬美德新风,用道德模范凝聚乡村文明的正能量,要开展乡村“文化善治”系列工程,将文化元素融入乡村社会治理领域。⑦要加大对乡村教育的投入力度,培育和弘扬新时代优秀乡村家风,提升广大村民思想文化素质。三要传承发展乡村文化。要整合、优化乡村优秀传统文化资源,注重乡村优秀传统文化的传承与“活化”,增强乡村文化吸引力、凝聚力。要加大乡村优秀传统文化创新性发展、创造性转化力度,有效转化、创新中华优秀传统文化的“义利观”“知行观”等。要加强乡村文化传播、交流,增强乡村文化活力,激活乡村文化内生动力。四要培育新时代乡村文化。要挖掘乡村文化创新人才,加快培养乡村文化人才,鼓励创作积极向上的文化产品。要挖掘和评选乡村文明家庭,弘扬当代优秀家风、家教和家训,推动乡村更多家庭形成良好家风。以乡音、乡愁和乡情为纽带,吸引和凝聚乡贤支持家乡文化建设,建设新的乡贤文化,发挥乡贤在乡村治理中的引领作用。五要加强乡村农民道德建设。加强乡村农民道德文化教育,提升农民思想道德水平,增强其自我约束能力,维护乡村和谐氛围。在广大农民中开展丰富多样的教育活动,弘扬中华传统美德,形成崇德向善的良好乡村风气。加强乡村文化活动广场和文化中心建设,组建高水平的思想道德宣传队伍,营造积极、健康、向上的乡村道德文化环境。

注 释：

①《习近平谈治国理政》(第三卷)[M],北京:外文出版社,2020年,第258页。

②李三辉:《乡村治理现代化:基本内涵、发展困境与推进路径》[J],《中州学刊》2021年第3期,第76页。

③苏畅,任凤琴:《新时代乡村治理现代化的发展困境与实践进路》[J],《山东农业大学学报》(社会科学版)2023年第1期,第70页。

④习近平:《论坚持全面依法治国》[M],北京:中央文献出版社,2020年,第166页。

⑤谭英俊,蒙晓霜:《韧性治理:新时代乡村治理现代化的新思路》[J],《中共天津市委党校学报》2023年第3期,第52页。

⑥王艺明:《乡村产业振兴的发力点和突破口》[J],《人民论坛》2022年第1期,第23页。

⑦陈晓霞:《乡村振兴战略下的乡村文化建设》[J],《理论学刊》2021年第1期,第147页。