中英教师惩戒权立法比较研究

谭和平 刘丽丽

(1.衡阳师范学院 马克思主义学院，湖南 衡阳 421002；2.衡阳市司法局 基层法治建设科，湖南 衡阳 421000)

《中小学教育惩戒规则(试行)》(以下简称《规则》)的出台解决了教师可否行使惩戒权以及可以在多大程度上行使惩戒权的问题。于教师而言，解决了教学管理中的后顾之忧；于学生而言，避免了教师滥用惩戒权的恐惧后遗症；于家长而言，减轻了子女人身权益遭受学校、教师非法侵害的担心。然而，学校与教师对于学生的管理权限毕竟具有继受性特征，这也使得《规则》的出台引发了社会广泛的关注和讨论，作为我国第一部关于教师惩戒权的立法引起公众的争议在所难免。正因为如此，需要从现有制度中寻找完善的内容，需要从比较法的视角审视世界上其他国家的相关立法，进而完善我国的教育惩戒立法。比较而言，英国的教育惩戒立法结合了惩戒权的法定性要求和家庭授权管理的自主性，具有较强的借鉴意义。通过中英两国教育立法的历史沿革、主要内容的对比，一定程度上我们或许可以从中得到完善我国教育惩戒立法的新启迪。

一、中英教师惩戒权立法概况之考察

(一)英国教师惩戒权立法概况

英国是判例法国家的典型代表，但有关教师惩戒权的立法却一直是以成文法形式表现出来的，这充分表明英国对教师惩戒权立法的重视。英国关于教师惩戒权的立法经历了从允许到禁止再到规范允许的曲折发展过程。早在1770年，英国普通法就明确教师可以适度对学生进行惩戒，以确保教学任务的完成和教学目标的实现，而且认为教师行使这一权力的理论依据是“父母替代理论”(In Loco Parentis Doctrine)[1]。然而，不同的区域对于教师行使惩戒权的范围也存在一定的差异。有的区域要求教师行使这一权力只能针对实施暴力的学生；有的区域则允许教师基于教学目的对学生采取惩戒措施。无论教师惩戒措施针对何种行为，立法均要求教师在实施惩戒之前应告知家长，让家长有知情权[2]。1770年至1989年之间，英国没有再出台教师是否可以行使惩戒权的统一、明确的规范，但各个学校可以通过与家长协商的形式自行决定是否行使惩戒权。尽管如此，家校双方仍然会在教师行使惩戒权的合理性、适当性等方面引发一系列的纠纷和问题。而且这一期间也出现了教师违规行使权力造成学生身心伤害的社会问题。基于这一现状，英国于1989年通过法令禁止公立学校教师行使惩戒权。1991年又将适用范围扩大到私立学校。但是，基于秩序在教学活动中的重要性，教师惩戒的缺失满足不了正常教学活动的实际需要。于是，部分教师与家长联名要求恢复教师对学生的教育惩戒权[3]。在此背景下，英国于2006年出台了《教学与督学法》(Education and Inspections Act 2006)，明确规定教师可以在法律允许的范围内对校内外学生进行惩戒，而且允许教师以武力方式制止学生打架闹事，同时可以对学生行使留校、没收手机等惩戒权。

由于《教学与督学法》体系庞大，而且对教师惩戒的措施规定并不具体，使得教师惩戒权的行使并不便利。于是，英国教育部制定了《学校中的行为与纪律：给校长和教师的建议》(Behavior and discipline in schools)(以下简称《行为与纪律》)，从政府层面给学校管理者提出了一些具体的建议，明确要求学校在出台相关管理措施和规定前要向家长公开，让家长和学生充分了解教师的惩戒措施。如此以来，英国教师惩戒权立法有了进一步的完善。

(二)我国教师惩戒权立法情况

新中国成立以后，我国的法律制度不断健全和完善，但是教育领域的立法却相对滞后，而且也没有统一的“教师惩戒权”概念。直至1986年，《中华人民共和国义务教育法》首次明确规定“禁止体罚学生”，有关教师惩戒的规范问题才首次以立法的形式出现。该法虽然明确了教师惩戒的禁止性规定，即不得体罚学生，但既没有明确教师惩戒权的概念，也没有明确体罚的概念与表现形式；1991年《中华人民共和国未成年人保护法》“不得随意开除未成年学生”的规定，以及1992年《义务教育法实施细则》“禁止实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为”的规定，进一步丰富了教师惩戒的内容；《中华人民共和国教师法》虽然规定“教师有义务制止有害学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为”，但是，教师应该采取何种方式制止？可供学校防止学生间类似侵犯学生合法权益的行为的措施有哪些？立法均没有明确[4]。2021年教育部颁布的《规则》虽然没有明确使用“教师惩戒权”的概念，但是规章明确了教育惩戒的条件、适用范围、主要方式，以及教师惩戒学生的条件与方式。至此，我国教师惩戒权在立法上得以确立。我国关于教师惩戒的立法体系初步形成。

二、中英教师惩戒权实施的主体、范围和原则之比较

教师惩戒权的实施涉及的内容较多。其中非常核心的内容即是实施教师惩戒权的主体、范围和基本原则。

(一)惩戒权行使的主体

英国《教学与督学法》仅明确校长和教师有实施惩戒的权力，对行使教师惩戒权的范围没有明确规定，也没有关于教师惩戒权实施原则的表述。根据该法规定，校长应对学校教师是否可以行使惩戒权和如何行使权力承担总体责任；校长和教师均可以具体实施惩戒措施，但对教师在何种情况下可以实施何种措施没有明确规定。该法仅对惩戒权的实施进行了授权，却没有明确权力实施的具体规范，使得教师的行为没有确定的标准。《行为与纪律》基于教学管理的全面性考量，关注教学活动的全过程，即认为学生不仅仅需要受到班主任、任课老师的约束，还需要遵守学校的各项规章制度，最终明确了享有教师惩戒权的人不仅包括教师，而且还包括学校的其他管理人员。教师惩戒权实施主体的范围有了进一步的扩大。

2021年之前，我国有关教师惩戒权的内容并没有直接的法律依据。《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国未成年人保护法》等相关的法律制度强调了对未成年人和学生的保护，但未涉及教师惩戒权的内容。2020年，广东省十三届人大常委会第二十次会议表决通过了《广东省学校安全条例》。《广东省学校安全条例》第一次以立法形式明确了教师教育惩戒权，并对教育惩戒内容作出了详细规定。2021年教育部出台的《规则》则明确规定教师惩戒权属于学校和教师，即我国教育惩戒权属于教育管理机构和具体实施管理的人。尽管教师是具体实施惩戒的主体，但是作为教育管理机构的学校可以通过明确具体的措施、作出相关的决定等方式行使惩戒权。可以看出，我国现行的惩戒主体范围是小于英国的。国内的惩戒权只限于教师和学校，而英国还包括学校其他的管理人员。

(二)惩戒权行使的范围

从教师惩戒权实施的范围来看，《行为与纪律》继续延续了普通法确认的“父母权力代表权”的表述，认为教师作为学生成长的管理者，其惩戒权范围不应仅限于学校，还应当进一步延伸，无论校内还是校外，教师对学生均享有该权力。此外，《行为与纪律》认为，只要惩戒的目的是帮助幼儿成长，其就是有利的；同时，这种权力的行使，有利于形成良好的家校沟通关系。所以，教师惩戒权延伸到了家长对孩子的惩戒权，实现了二者的良好融合，形成了有利于学生的教育环境。

《广东省学校安全条例》第五十六条列举了适用教育惩戒的情形，即中小学生在校园内有用硬物投掷他人、推搡、争抢等违反学校安全管理规定行为的，教师应当予以制止和批评，可根据实际情况，采取与其年龄、身心健康相适应的教育惩戒措施。从该条规定来看，教育惩戒仅限于发生在校园内的中小学生不良行为。《规则》第二条规定：“普通中小学校、中等职业学校(以下称学校)及其教师在教育教学和管理过程中对学生实施教育惩戒，适用本规则。”该规定只是明确了教育惩戒适用的主体范围，即普通中小学校、中等职业学校及其教师。从《规则》第七条有关教育惩戒的情形来看，该条并没有明确教育惩戒的不良行为是发生在校内还是校外①。但从我国的教育实践来看，只要是学生在校期间发生的不良行为，无论是校内还是校外，均在教育惩戒之列。依据我国现行法律规定，教育惩戒权与家长的监护权并不冲突。学生在校期间的教育惩戒权优先于家长监护权，节假日期间的教育惩戒权让位于家长监护权。因此，宜区分教师惩戒权与家长的监护权，不宜无限扩大教师惩戒权，甚至于以教师惩戒权替代家长监护权。

(三)惩戒遵循的原则

从实施的原则来看，英国坚持合法适度实施教育惩戒，保障学生身心安全，注重对学生进行正面引导的原则。《行为与纪律》认为，惩戒权的行使不等同于“体罚”学生，惩戒权的实施是为了引导学生遵守法律和各种社会规则，是为了强化学生的集体意识和规则意识。同时，对学生良好的习惯和行为予以肯定，有利于实现促进学生身心全面发展的目标。此外，强调对学生的尊重和平等对待，要求教师对学生的惩戒行为公开、透明。

我国教育惩戒的基本原则体现在《规则》第四条当中。该条规定：“实施教育惩戒应当符合教育规律，注重育人效果；遵循法治原则，做到客观公正；选择适当措施，与学生过错程度相适应。”归纳起来，可以概括为以下三个原则：(1)效果规则；(2)法治原则；(3)适当原则。

可以看出，中英两国立法对教育惩戒均强调了合法与适度的基本原则。不过，我国立法同时也强调“效果原则”。惩戒只是一种手段，是为育人的立法宗旨服务的。因此，强调教育惩戒的“效果原则”很有必要[5]。

三、中英教师惩戒权实施条件之甄别

在英国，立法明确规定：“学校必须每年告知家长学校管理学生的行为准则，并且要求家长签署家校协议书，目的在于让家长了解学校的管理方式并得到家长的支持和配合，双方合作教育学生。”校长或是教师并不能直接依据《教学与督学法》或是《行为与纪律》实施教师惩戒权，只有在满足特定的条件时才可以实施。学校通过事前的告知方式让家长了解学校的行为管理准则，并经过家长的认可后，才能行使教师惩戒权。从以上规定可以看出，英国对于教师惩戒权的实施仍然沿用了“教师代位行使家长惩戒权”的理论原则，即认为教师之所以拥有惩戒权，是因为家长需要将自己对子女的惩戒权委托给教师，让教师可以在学校替代家长对学生行使惩戒权。这就表明，英国法律明确的教师惩戒权是一种附条件的法定权力，只有经过家长的认可教师才可以行使惩戒权。此外，英国教师惩戒权的行使是以学生为中心的，而且教师是否对学生实施惩戒是以家长认定的有利于学生的标准来衡量的。

我国《规则》对教师惩戒权的实施条件也做出了具体的规定。一是学校要对教育惩戒的具体情形和规则进行细化和明确；二是在制定具体情形和规则时要征求教职工、学生和学生监护人的意见，如果有条件的话还可以组织听证；三是通过后的校规校纪需提交家长委员会、教职工代表大会讨论，并报主管教育部门备案；四是要将学校的惩戒具体规则向师生和家长公开，未经公布的校规校纪不得施行。可以看出，我国在规定教育惩戒权的同时，也明确了惩戒权实施的前提条件，即需要得到家长的认可。

比较而言，英国对于教师惩戒的实施更关注微观角度的个案，强调学生家长的书面意思表示；而我国更注重学校规范制定过程中家长的参与权。一旦家长代表认可了学校对学生惩戒的相关制度以后，学校和教师就可以依照制度实施惩戒权。因此，英国的惩戒制度更有利于确保每一个惩戒行为的实施都更加符合家长的意愿，有利于减少因为惩戒权的不当实施而产生的争议和冲突。

四、中英教师惩戒情形及措施之差异

教师惩戒权的实施涉及的另一关键问题是适用范围与具体方式。具体来说，教师对学生的哪些情形可以实施惩戒？教师惩戒的哪些方式合情合理，切实可行？惩戒行为本身具有一定的侵害性：要么伤了学生的心，要么伤了学生的身。从某种程度上讲，没有伤害就没有教育，这也是中国传统的教育理念。关键是如何拿捏这个度。为此，立法必须将这个质的问题进行适当量化。

(一)教师惩戒权适用的情形

对于教师惩戒权适用的情形，英国采取了分类列举方式。具体包括学生行为不端、违反校规和未遵循合理指示[6]。这种列举方式的优点是学生容易理解，但是这样的表述同样导致认定上的偏差。譬如，何为“行为不端”？谁有权解释？既不明确，也不具体。同样，惩戒的具体方式方面，立法也是通过分类列举的方式进行规定的。主要包括：口头斥责、额外作业或重做不合格作业直到符合要求、罚写作业、失去特权(如不能参加学校的自由着装日活动)、减少休息时间、扣留(包括午餐时间、放学后和周末)、学校志愿服务(如捡垃圾、清除校园杂草、整理教室、用餐后帮助收拾餐厅、清除涂鸦)、定期进行行为检查并要求学生汇报。情节严重的情形下，学校可以对学生作出短期或长期停学处罚。

对于教育惩戒的适用情形和教师惩戒方式，我国立法则采取直接列举的模式。教师惩戒主要适用于中小学生的下列行为：故意不完成教学任务要求或者不服从教育、管理；扰乱课堂秩序、学校教育教学秩序；吸烟、饮酒，或者言行失范违反学生守则；实施有害自己或者他人身心健康的危险行为；打骂同学、教师，欺凌同学或者侵害他人合法权益；其他违反校规校纪的行为。有关教育惩戒的方式，主要体现在《规则》第七条至第十一条的内容当中。归纳起来主要有以下几种方式：批评教育；教育惩戒；告知家长；临时强制措施。

比较中英两国教育惩戒立法，不难发现：我国立法对于教师惩戒情形的规定仅限于学生违反校规校纪的行为。尽管违反校纪校规的部分行为也可归属于行为不端，但毕竟违反校纪校规行为与学生不端行为并非同一概念。因此，单独列出“学生不端行为”可以起到拾遗补缺的作用，为实施教育惩戒奠定了更为全面的基础。此外，“未遵循合理指示”较不服从教师或学校的安排更加科学合理。

(二)教师惩戒措施

为了实现教师惩戒的立法宗旨，英国立法明确了教师惩戒权的基本内容与要求。具体如下[7]：

一是扣留。教师有权对学生进行短暂扣留，但是学校应当进行解释和说明，让学生及家长明确扣留是学校的一项合规合理的惩戒措施，做到“心中有数”。原则上，扣留行为不应影响学生参加正常的教学活动，通常选在课后、周末等非教学时日。享有扣留权的人员可以是全部学校合法员工，也可以是学校管理层，由校长具体决定。扣留并不需要事先征求父母同意，但是应考虑行为的合理性。对于午餐时间的扣留，教师应留足学生吃饭、喝水和上厕所的时间；对于放学后的扣留，应在保障学生安全的前提下实施，一般情况下要通知父母，若扣留时间不长，则无须告知。

二是没收违禁物品。对于校园违禁物品，英国实施“零容忍”政策，教师有权对学生进行搜查，搜查物品包含管制性刀具、酒精、非法药物、盗窃物品、烟草、烟花、色情图像、用于犯罪或可能造成人身伤害及财产损失的物品以及学校规定禁止的任何物品。对于教师如何处理搜查中发现的违禁物品，也有非常详细的指导建议。2018年，英国颁布《搜查、筛选和没收：对学校的建议》(Searching，Screening and Confiscation：Advice for schools)明确了教师没收违禁物品权的细则。

三是使用合理武力。工作人员有权使用合理武力防止学生犯罪、伤害自己及他人、损坏财产等，从而维持教学秩序。教师在搜查违禁物品时，也可以使用合理武力。对此，英国2013年颁布了《合理使用武力：向校长、教职员工和管理机构提供的建议》(Use of reasonable force：Advice for headteachers，staff and governing bodies)，对教师的这一惩戒权作出了详细规定。

四是隔离。教师有权将严重违纪的学生暂时与其他学生隔离。教师在行使这项权力并将学生安置在隔离室时，应首先确保学生安全和健康，保障其福祉，并采取合理行动。学校对于隔离时长、隔离时允许和禁止采取的行动进行详细说明，确保隔离不超时，同时尽可能在隔离时对学生开展建设性教育活动，并允许学生吃饭或上厕所。

我国《规则》对于教师的惩戒方式按情节轻微、情节较重及情节严重三种情形分别进行了规定。情节较轻微的教育惩戒形式主要包括：点名批评；责令赔礼道歉、做口头或者书面检讨；适当增加额外的教学或者班级公益服务任务；一节课堂教学时间内的教室内站立；课后教导；学校校规校纪或者班规、班级公约规定的其他适当措施②。情节较重的教育惩戒形式主要包括：由学校主管人员进行训导、承担校内公益服务、接受专门的规则教育、暂停或者限制集体活动等。情节严重的教育惩戒形式主要包括：停课或者停学、训诫、心理辅导与行为干预、纪律处分等。相较于英国的做法，我国此次的《规则》不仅直接规定了教师行使行为的规范要求，而且采取排除式明确规定了教师不能实施的惩戒行为。具体包括：击打、刺扎等会给学生带来痛苦的体罚，超过学生身体限度的站立、作业或是变相体罚，实施人格尊严侵害行为，惩罚对象与犯错对象不对等，与成绩相关进行惩戒，指派学生对其他学生进行惩戒等③。

从英国的立法规定来看，教师惩戒权更象一种行政公权力，具有行政执法性，具有较强的强制力。“扣留”这种惩戒措施，我国立法尽管没有明确规定，但是在教育实践中教师经常使用，即常见的“留学”；对于违禁物品，我国立法区分违规物品与违法、危险物品两种不同情形分别做出由学校“暂扣”处理与交政府专门机关处理，学校与教师没有没收的权力；“隔离”的措施，我国立法中虽未出现这个术语，但从《规则》第十一条的内容来看，似乎有此之意。

五、英国教师惩戒权立法之启示

随着我国《规则》的出台，有关教师惩戒权的社会争议也戛然而止。至此，我国的教师惩戒行为实现了有法可依，我国的教育法治建设有了历史性进步，但《规则》内容尚有待于进一步完善[8]。通过与英国教师惩戒相关制度的比较不难发现，尽管英国的相关立法早于我国，但是其中仍有很多内容值得我国参考与借鉴。

(一)适当扩大教师惩戒规则的适用范围

英国的《教学与督学法》和《学校中的行为与纪律：给校长和教师的建议》均未限定适用的学校范围。也就是说，无论是大中小学还是职业院校等各类学校均可以遵照这两部法律及文件的规定实施教师惩戒权。而且，教师惩戒的适用范围不限于学生在学校内的行为，学生在学校外的行为仍然在惩戒之列。反观我国现行的《规则》，其适用范围局限于中小学校。也就是说，幼儿园、职业院校、大学等教育机构均不适用于《规则》。但是从此前系列案件来看，幼儿园教师惩戒导致的舆论问题非常多，而且由于幼儿的身心保护要求比较特殊，幼儿园教师惩戒的立法缺失导致幼儿教师在面对幼儿一些不合理行为时无所适从，不利于保障幼儿园正常教学秩序的实现，也不利于家、园之间矛盾和纠纷的化解。此外，我国中小学教育阶段的学生主要指6～18岁的青少年，而在我国现行的教育体制下，初中阶段直升职业学院的学生均属于这一范围，《规则》使得对这一部分未成年人的惩戒无法可依。故我国现行《规则》应当进一步扩大适用范围，延伸到幼儿机构和未年人的教育机构，这样更有利于保护未成年人，以及进一步规范教师教育的管理行为。

(二)明确教师惩戒权的执法主体

英国立法明确教师惩戒权实施的主体为学校的教师和管理人员。这样以来，具有合法主体资格的人员在实施教师惩戒权时就有了充分的法律保障[9]。我国现行法律虽然也明确规定了两个执法主体，即学校和教师。但从概念来分析，学校与教师这两个概念应属于种属关系，而且学校是个抽象的概念，其惩戒权的落实应体现到具体的人员身上。在我国现行的管理体制下，学校的工作人员较多，不单单有教师，还有管理人员。而且管理人员又有不同的分工，因此，为了避免不必要的争议，为了体现学校管理人员在管理过程中的惩戒职能，可以参照英国的规定，明确一般管理人员的职责，这样更便于学校教师和其他工作人员管理学生。

(三)增设惩戒规范告知的书面确认程序

根据英国立法的规定，学校不仅要将惩戒细则向家长公布，而且要求家长与学校签订确认协议书。这种告知与确认程序最起码有以下两个层面的法律意义：一是确保了家长的知情权，让家长有机会了解学校的惩戒制度；二是可以最大限度地减少或避免教育惩戒争端，因为家长已经以法律的形式认可了学校的惩戒制度。根据我国《规则》规定，学校出台校规校纪时必须要有家长的参与；学生入学时学校也应当向家长宣讲校规校纪。其实，这就是一种惩戒规范的告知程序。不过，确保每个家长的知情权的方式似乎存在立法上的缺位。俗语说：“铁打的营盘流水的兵”。“前任”家长参与制订的学校校规校纪管理的却是“现任”家长的子女。因此，“现任”家长对学校的校规校纪可能并不知情。向家长宣讲是一种告知方式；要求家长签订确认协议书也是一种告知方式。比较而言，后一种方式更具有法律意义。因此，很有必要吸收英国立法的经验，在《规则》中增设“惩戒规范书面确认程序”，即立法应要求学校与学生家长在“教育惩戒规范确认书”上签字，并且家长与学校均需各自保留一份，同时上交一份到教育主管部门备案。

随着《规则》的实施，我国的教育惩戒行为已经有法可依，教师滥用教育惩戒的现象必将逐步减少并消亡；教师依法行使教师惩戒权必将得到法律的保障。然而，《规则》的出台虽是我国教育立法的历史性创举，但是立法的内容相对粗糙，立法的理念尚有待提升。因此，要做好立法后评估工作，借鉴域外成功的立法经验，不断完善教师惩戒制度，以期在该试行规则的基础上不断提升法律的适应性和可操作性，达到“既保障教师的合法权益、维护正常的教学秩序，又有利于学生的身心发展”的立法宗旨。

【注 释】

①参见《中小学教育惩戒规则(试行)》第七条。该条第一款规定：“学生有下列情形之一，学校及其教师应当予以制止并进行批评教育，确有必要的，可以实施教育惩戒：(一)故意不完成教学任务要求或者不服从教育、管理的；(二)扰乱课堂秩序、学校教育教学秩序的；(三)吸烟、饮酒，或者言行失范违反学生守则的；(四)实施有害自己或者他人身心健康的危险行为的；(五)打骂同学、老师，欺凌同学或者侵害他人合法权益的；(六)其他违反校规校纪的行为。”

②参见《中小学教育惩戒规则(试行)》第八条。

③参见《中小学教育惩戒规则(试行)》第十二条。