由英国特拉斯政府因实施减税计划而垮台带来的启示与思考

程心怡 吴秀波

(1.南京师范大学中北学院,江苏 镇江 212300;2.复旦大学,上海 200433)

一、英国特拉斯政府实施减税计划的背景

2022年9月5日,英国宣布保守党前外交大臣利兹·特拉斯担任首相,接替因诚信危机下台的前首相鲍里斯·约翰逊。现年47岁的特拉斯成为英国历史上继玛格丽特·撒切尔、特雷莎·梅之后的第三位女首相,也是短短6年多时间里英国保守党的第4位领导人。上任伊始,特拉斯面临一系列的困局:受脱欧政策影响,苏格兰、北爱尔兰要求独立;受俄乌战争影响,英国能源价格高企;受新冠肺炎疫情影响,英国面临劳动力不足、供应链不通畅等问题。而高达两位数的通胀、“跌跌不休”的英镑汇率以及经济衰退预期,导致英国民众的生活水准下降,民怨沸腾。虽然特拉斯政府允诺花费更多的财政资金补贴物价,但是英国政府早已是债台高筑,钱从何来?然而,特拉斯踌躇满志,认为当前经济问题在于经济增长不足,要学习撒切尔政府在20世纪80年代的改革经验,放松管制,降低税率,涵养税源,“做大蛋糕”,力争在2026年后实现年度经济增长率达到2.5%的目标。

税费改革的主要理论支撑来自供给学派,他们认为通过减轻纳税人税收负担,可“放水养鱼”,涵养税源,促进经济增长。税改的方式主要是降低税率,调整纳税起征点,改变税收结构,如降低直接税(所得税)比重,增加间接税(增值税)比重。征收原则在效率与公平之间权衡。英国作为工业革命的故乡,昔日的荣光在二次世界大战以后已经逐渐褪色。曾经的殖民地纷纷独立,英国政府的领导地位也在减弱。然而,英国政府近40年来,每当遇到经济困难时,都采取减税措施,标志性的减税政策有撒切尔夫人在1980年代开始的减税,2008年全球金融危机期间布朗政府的减税,2015年脱欧后保守党政府(卡梅伦、特雷莎·梅、约翰逊)的减税,2020年新冠肺炎疫情期间的减税等。

2022年9月23日,新任英国财政大臣科沃腾(Kwasi Kwarteng)在下议院公布了迷你预算案(mini-budget),承诺将通过一系列的减税政策促进英国的经济增长。历来,减税被认为是受公众欢迎利好政策。自撒切尔政府以来的历届英国政府每当遇到难题时,都会祭起减税的大旗。况且,方案本身仅减少450亿英镑财政收入,与英国政府23 654亿英镑(2022年一季度)的债务总额相比也不算离谱。然而,特拉斯的减税计划不但没有招来社会的叫好声,反而造成一系列的诘难。金融市场以“股、债、汇”暴跌来表达不满,大批英国保守党议员反对,国际货币基金组织、美国总统公开批评。2022年10月14日,科沃腾被迫辞职,其任期仅38天,成为1970年以来任期最短的财政大臣。2022年10月17日,新任财政大臣亨特(Jeremy Hunt)宣布,将取消此前的减税计划。2022年10月20日,上任仅45天的特拉斯宣布辞职。至此,特拉斯政府的减税方案彻底破产。尽管特拉斯的下台还有其他因素,然而失败的减税方案却是“压倒骆驼的最后一根稻草”。向来只听说因为加税方案导致政府垮台的情况,而特拉斯政府却因减税方案垮台,其原因值得分析与思考。

二、特拉斯政府减税政策的主要内容

2022年9月23日,英国财政大臣科沃腾公布了减税政策,实施原则从以往的注重公平转向注重效率。政府计划通过税收优惠和改革扩大经济的供给面,并以此作为提供更高工资、更多机会和资助公共服务以及与世界各地经济体竞争的方式。到2026年该减税措施将总共减少450亿英镑财政收入。

(一)降低个人所得税率

从2023年4月起,个人所得税基本税率将从现行的20%下调至19%。据测算,3 100万人每年将减税170英镑,这比原约翰逊政府计划的2024年提前了一年。另外,政府还计划取消45%的附加税率,只保留19%的基本税率和40%的高额税率。由于以往超过15万英镑应税所得的高收入者适用45%的附加税率被取消,大量高收入者为此受益。据测算,通过将所得税和国民保险减免结合起来,年收入在2万英镑以上的人每年将减少167英镑税收,年收入在4万英镑以上的人将减少617英镑税收,年收入在6万英镑以上的人将减少969英镑税收,年收入在10万英镑以上的人将减少1 469英镑的税收。

(二)取消公司所得税率上调计划

取消约翰逊政府2023年将英国公司所得税税率上调至25%的计划,仍旧维持现行的19%的公司所得税税率。英国将成为G20集团中公司税率最低的国家,这将有利于英国增强跨国投资对其的吸引力,估计可为企业节省190亿英镑。特拉斯对此解释:“为了实现经济增长,英国必须具有竞争力。如果我们征收高额税收,将无法获得投资和增长。”同时加大了基础设施折旧的抵扣力度。从2023年4月1日起,企业当年的工厂和生产机器投资额在100万英镑以下者,可永久全部纳入公司应税所得的扣除项目,这实际上是延续了约翰逊政府的做法。有媒体预计,在取消上调公司所得税率后,仅伦敦金融城的各大银行和保险公司预计在2023—2025年共节省45亿英镑。再加上其他优惠政策,预计未来两年将为这些大型公司节省超过60亿英镑。

(三)取消国民保险费率上调计划

约翰逊政府从2022年4月起,将受雇人士和自雇人士缴纳的国民保险费率各增加1.25%,目的是更好地为医疗和社会保健筹集资金。特拉斯政府决定从2022年11月6日起取消约翰逊政府推出的国民保险费率上调计划,希望通过一般税收项目来资助这些资金。由于2022年7月,约翰逊政府已经将国民保险费的起征点从9 880英镑上调至12 570英镑,特拉斯政府仍旧保持这个起征点不变。据测算,特拉斯政府的这一变化(降低费率,提高起征点)将每年为2 800万人人均节省330英镑,将使92万家企业平均节省近1万英镑支出。而且个人收入越高,享受的优惠越多。据测算,年收入2万英镑以上的人只减少93英镑支出,年收入5万英镑以上的人将减少468英镑支出,而年收入10万英镑以上的人将减少1 093英镑支出。

(四)削减购房印花税

目前,英格兰和北爱尔兰的印花税的免税额是12.5万英镑,首次购房者的免税额是30万英镑。英国的印花税实行超额累进制度,在购房时一次性收取。其各级税率分别为:小于125 000英镑的部分适用税率为0,125 001～250 000英镑的部分适用税率为2%,250 001～925 000英镑的部分适用税率为5%,925 001～1 500 000英镑的部分适用税率为10%,超过1 500 001英镑以上的部分适用税率为12%。英国政府经常通过调整印花税的免税额来达到鼓励与限制房产交易的目的。例如,2020年7月,约翰逊政府为应对新冠肺炎疫情,拉动房地产市场需求,推出了削减印花税的政策。当时,购房印花税的免税额被暂提至50万英镑。这一政策的推出大大刺激了房地产需求,也让英国的房价一路高歌猛进。根据英国国家统计局 (ONS)的数据,截至2022年7月,英国的平均房价增长率从2022年6月的7.8%一路上升至15.5%,创下自2003年来最大涨幅。后来,约翰逊政府又对该计划进行延期,并逐渐将印花税起征点恢复至原有水平。

2022年9月23日,特拉斯政府宣布从即日起英格兰和北爱尔兰的购房印花税免税门槛将被提高到25万英镑。同时,首次购房者的免税门槛被提高到425 000英镑(首套房的总价需低于625 000英镑)。其各级税率分别为:小于250 000英镑的部分适用税率为0,250 001～925 000英镑的部分适用税率为5%,925 001～1 500 000英镑的部分适用税率为10%,超过1 500 001英镑的部分适用税率为12%。将新旧税率表简单比较就会发现,原来2%的档次没有了,相当于给每位购房人节省了2 500英镑的支出。

(五)其他惠及民生与经济增长的计划

除了以上四个方面的减税措施外,特拉斯政府还公布了一些涉及民生与刺激经济增长的计划。例如,从2022年10月起,英国政府将实施《能源价格保证法案》,限制消费者的能源价格。这意味着一个普通家庭每年只要为他们的能源消耗支付2 500英镑,节省1 000英镑。与此同时,英国政府还将出台能源法案救助计划,帮助企业、慈善机构和公共部门机构(如学校和医院)降低能源价格。该计划将持续6个月,涵盖2022年10月1日至2023年3月31日的能源使用。政府还要求兼职工作者(每周工作最多12小时)必须定期与职业指导会面,并采取“积极措施”增加工作时长和收入,否则将减少通用福利救济金(Universal Credit)。另外,英国各地共建立了38个优惠税收投资特区,将金融从业者的奖金上限提高到6万英镑,冻结约翰逊政府准备提高的酒精税,重新为海外游客提供免税购物(可办理退税)等。

三、特拉斯政府减税计划失败的原因

特拉斯毕业于牛津大学,1996年加入英国保守党,2010年成为下院议员。2016年7月至2017年6月任英国司法大臣,2019年7月至2021年9月任英国国际贸易大臣,2021年9月至2022年9月任英国外交大臣。特拉斯尽管由于其个性张扬而遭到舆论揶揄,但绝非无能之辈。时任英国财政大臣的科沃腾是剑桥大学的经济学博士,也曾担任约翰逊政府的商业、能源和产业战略大臣。特拉斯以撒切尔夫人为榜样,其在1980年实施的减税改革给特拉斯留下了深刻印象。然而,世易时移,特拉斯政府面临的环境变化决定了相同的问题却不能用同样的方法来解决。处于不同时代的减税计划在实施时各有不同。撒切尔的政策组合为“较为平衡的减税+缩减开支”,而特拉斯的政策组合则为“完全激进的减税+借债支出”。

(一)撒切尔政府面临税率过高,可调节空间大

以个人所得税为例,撒切尔政府当年面临税负过高的局面。不仅税率档次多,而且免征额低,最高边际税率高达83%。由于民众总是千方百计逃避税收,所以税收遵守(tax compliance)成本非常高。按照拉弗曲线,税率降低反而可能导致税收收入的增加,这也给减税政策提供了强有力的理论基础。撒切尔政府的减税措施力度大,第一次调整就从九档下调为六档,最高边际税率从83%下调为60%;第二次调整从六档调整为两档,最高边际税率调降为40%。而反观特拉斯政府的减税方案,有点“螺蛳壳里做道场”的意味,很多项目只不过是约翰逊政府税收方案的微调或者延续,如个人所得税的调整就是基本税率调降1%,其激励作用远远小于当年的83%下调到60%。

(二)撒切尔政府实施减税时,家底比较殷实

撒切尔政府实施减税方案时,英国政府的家底还比较殷实。首先,得益于二战后历届工党政府的国有化运动。英国政府控制很多垄断的国有企业,如对英国邮政、电力、煤气、煤炭、造船、铁路、电讯等部门全部实行“国有化”,钢铁、航空、汽车、石油开采等部门的国有成分比重分别达到75%、75%、50%和25%。在二十世纪七十年代,国家企业雇佣了英国25%的劳动力,却只贡献了10%的GDP,效率低下。撒切尔夫人上台后,开始执行大规模私有化方案。1981—1985年,先后将英国宇航公司、电报和无线电公司、爱姆夏姆国际公司、布里托尔石油公司、美洲虎汽车公司等20多家国有企业私有化。出售资产达到50亿英镑,转到私人部门工作的人数达到40万。其次,得益于北海油田的发现。1969年,英国政府发现埃克非思科油田,1971—1975年,北海油田进入了油气勘探的丰收期。在英国海域,先后发现了布伦特油田和奥克、奥瑞尔、派帕、科莫兰特和尼尼安等油田,曾经石油需要99%进口的英国一跃成为世界第五大油气出口国。为了保持石油产量,石油公司加大对北海的勘探力度。然而,进入本世纪以来,新发现的油田不仅无法与二十世纪七八十年代发现的油田相提并论,甚至无法弥补原有油田下滑的产量。

反观特拉斯上任时,英国政府在本世纪先后遭遇全球金融危机、欧债危机、脱离欧盟、新冠肺炎疫情等不利事件的影响,每一次都需要政府资金救助或者降税刺激经济,政府已经背上了沉重的债务负担。截至2022年第一季度末,英国政府债务总额为23 654亿英镑,相当于其国内生产总值的99.6%。

(三)撒切尔政府在减税的同时也在减少支出

一方面,撒切尔政府在结构性减轻直接税的同时,也相应提高了增值税等间接税的税率,优化了收入结构,减少了降低所得税对财政的冲击。另一方面,根据英国国会议事录,撒切尔在1979年阐述其经济政策时,便强调节约公共开支是其首要任务,也是实施减税计划的前提。具体来说,撒切尔政府的措施包括削减福利支出和地方政府补贴,扩大公共品市场化,改革公共医疗、养老金、失业救济,实行住房私有化,支持私立学校等,大幅度减少政府预算。20世纪80年代前期,英国政府支出约占GDP的33%,到1990年撒切尔离任时下降至28%左右,政府总债务占GDP比重从50.4%下降到了29.7%。撒切尔政府一系列政策削减了政府支出和负债,也为英国央行留下足够的空间来应对通胀。1979年,英格兰银行将基准利率一举提高到17%的历史极值,在英国央行的大幅加息下,英国通胀率也由1975年的24%逐渐下降,到1990年撒切尔离任时,通胀率已经下降至10%左右。

反观特拉斯政府的减税方案,全部是减税项目,没有结构性增税项目;政府开支也没有减少。特斯拉大发利市,承诺让家庭年度能源开支的账单上限为2 500英镑,为此计划花费1 500亿英镑补贴。特拉斯还大幅提高军费。与450亿英镑的减税方案相比,这才是“老鼠拖木锨,大头在后面”。然而,特拉斯政府在慷他人之慨时,却不提钱从何来。与此同时,英国央行在奋力抗通胀。2022年9月22日,英国央行刚宣布加息0.50%,本来计划10月份开始缩表。特拉斯政府的减税计划一方面推高物价水平,使央行抗通胀的难度加大,利率升到更高的水平。另一方面,金融市场担心政府债务扩大,英国国债、股票、英镑汇率等三大价格指数出现持续下跌的现象。英镑汇率的持续下跌,加大了英国进口商品的成本,使英国本来就存在的贸易逆差更加恶化,输入性通胀更难治理。而股价与国债价格的下跌,不仅抬高了英国政府未来发债的成本,而且直接影响到金融市场的流动性。英国养老基金由于其投资的国债价格下跌,被迫通过出售部分国债来增加保证金。养老基金的亏损危及英国政府,2022年10月,英国央行不得不中止计划中的减持国债项目,反而大笔购进国债,维持市场流动性。英国央行一边加息,一边购债,处境尴尬,在金融市场造成恶劣影响。

(四)撒切尔政府实施减税方案,缩小社会贫富差距

撒切尔政府在实施减税方案时,由于此前的工党政府实行高税收、高福利政策,英国当时的社会贫富差距较小。加上当时物价高涨,央行实施紧缩的货币政策抗通胀,股票、房地产等价格长期低迷,这为撒切尔政府实施减税方案提供了有利的时机。然而,撒切尔夫人下台后,英国社会的贫富差距急剧扩大。

反观特拉斯政府面临的却是一个社会贫富差距急剧扩大的社会。20世纪90年代末至21世纪初,由于经济全球化的影响,特别是中国加入WTO后释放了大量人口红利,英国社会也经历了一段经济平稳增长、物价温和的所谓“大缓和时期”。英国央行得以持续主动降低利率。再加上后来的全球金融危机、欧洲主权债务危机、脱离欧盟以及新冠肺炎疫情,英国陷入“低增长、低物价、低利率”时期,英国央行的利率被迫一降再降,典型的特征为工资不增长而股票、房地产价格增长迅速,工薪家庭与持有金融资产家庭的差距在不断扩大。英国智库新经济基金会发布研究报告指出,2019年12月以来,英国收入排名前5%家庭的年平均可支配收入增加超过3 300英镑,而排名后50%家庭的收入却减少110英镑,可支配收入低于全国中位数水平60%的贫困家庭数量增加了30万个。英国国家统计局的一项调查数据显示,2018年,排名前20%家庭的年收入是排名后20%家庭的5.8倍;到2020年,这一差距扩大至6.2倍。另一项对家庭财富情况的调查显示,排名前10%的英国家庭拥有家庭总财富的45%,排名后10%的家庭只拥有家庭总财富的2%。

社会贫富差距扩大造成社会阶层分裂,极端思想如民粹主义、狭隘民族主义以及经济问题政治化不断滋生。一旦决策者缺乏经验,政治家往往被短期民意绑架,被政治程序锁定而不敢突破意识形态束缚。理性的声音听不到,主流民意不可捉摸。尽管特拉斯的减税政策对长期的经济发展有利,但短期内确实使富人受益更多。经媒体多方鼓噪,民意马上转变,保守党执政压力增大,特拉斯政府只能选择垮台。

四、特拉斯政府减税政策破产的启示

正如上文所述,特拉斯政府出台的包括减税政策在内的经济政策看起来似乎利国利民,但实际上很多具体减税措施只不过是上一任政府的税收政策方面的微调,远不及媒体所宣传的“50年来最重大改革”。特拉斯本人也在努力学习撒切尔夫人,但是,特拉斯政府“胶柱鼓瑟”,没有领会撒切尔政府实施减税改革的精神,结果变成了邯郸学步。英国历史上不乏因加税而失去政权或引起革命的先例。例如,1688年的光荣革命确立了不经议会批准不准加税的原则,国王詹姆斯二世下台。又如1776年,为反对英国国王对北美殖民地加税,北美十三州宣布独立。但是像特拉斯政府这样,因减税政策下台却并不多见。特拉斯政府因为减税政策而垮台带给我们如下启示。

(一)面对复杂的经济局面,区分出长期矛盾与短期矛盾

对于短期内的经济波动,一般认为通过宏观经济政策的合理搭配有助于熨平经济波动。如果经济增长低迷、物价低迷,可采用宽财政、宽货币;如果经济过热,应当采用紧财政、紧货币。但是面临经济增长低迷而物价高企的局面,政策组合就应首先区分长期矛盾与短期矛盾,其次分清主要矛盾与次要矛盾。例如,英国当前的经济增速远低于2008年以前,造成这种局面的原因与英国的战略失误分不开,如脱欧政策、反全球化、依托美国等有关。然而英国目前面临的问题是劳动力不足,失业率不高。特拉斯政府计划的2.5%的经济增速,可能已经超过英国的潜在经济增速,一味坚持的后果就是物价必然无法控制,所以经济增长慢是长期矛盾。英国当前最迫切需要解决的是高通胀问题,2022年7月以来,消费物价指数超过10%,创近40年来新高,并持续在高位徘徊。英国高物价的形成一方面在于俄乌战争造成的能源供应链不畅,能源价格上涨4倍。但实际上,英国对俄国油气的依赖程度远低于欧元区国家,然而其通胀水平却高于德、法等国家。另一方面英国自脱欧以来因收紧移民政策导致出现劳动力供应不足的问题。更重要的是,英国央行从全球金融危机以来一直到新冠肺炎疫情期间推出的海量货币刺激起到了推波助澜的作用。此时英国政府正确的做法是协助英国央行收紧货币政策,让央行既加息提升资金使用成本,又出售持有的国债以收紧市场流动性,同时对俄乌两国进行外交斡旋,劝和促谈。然而,特拉斯政府却在外交方面,单方面支持乌克兰进行战争。在经济政策方面,不顾通胀问题而刺激经济增长。没有抓住主要矛盾,自然南辕北辙。

(二)不应过于相信宏观经济政策的效果

自从凯恩斯提出政府干预经济的主张后,宏观经济政策的使用越来越频繁,力度越来越大。甚至结婚、生育率等社会问题也诉诸于财政货币政策。例如,通过减税以提高结婚率等奇谈怪论。实际上,宏观经济政策工具的使用有其局限性。例如,财政政策更适用于结构性调整,而货币政策更适用于总量调整,而且货币政策就像一根软绳,收紧的效果比放松的效果更明显。财政政策具有挤出效应,即政府支出往往会挤出民间投资,导致刺激经济的效果打折扣。而货币政策往往有时滞效应,即收紧货币政策的效果,往往要半年甚至更长时间后才能传导到消费物价指数(CPI),此时,其中的“度”很难把握,很容易出现刺激过头的现象。2008年和2020年两场经济危机,都是以放宽货币政策来解决,而不是通过结构性改革来解决。每当经济出现危机,如次贷债务过多,亏损增加,正确的做法应是让相关机构破产倒闭,实现出清。但因英国政府不敢承担后果,所以央行出面,购买这些债券,造成“面多了加水,水多了加面”,以一个潜在的大危机来化解目前的小危机,这在逻辑上十分荒唐,所以宏观经济政策的运用要审慎。

(三)减税政策应量力而行

西方国家的政党为获得政权,往往过于讨好选民,许诺好处。增加福利、减税都是常用手段。英国在20世纪80年代以后对个人所得税的征收改革史就是一部减税史,降档次,提高免征点,提高最高税率起征点,降低最高税率,降低基本税率等手段不断翻新。由于通胀的原因,个人名义所得有所提高,导致政府的实际税收收入减少得不多,长期来看政府收入还在增长。然而,政府支出也在水涨船高,甚至出现收不抵支,所以政府的赤字以及债务都在持续扩大。根据马斯特里赫特条约,欧盟国家当年的财政赤字不超过GDP的3%, 国家累计债务不超过GDP的60%。然而英国早在2009年的累计债务就超过60%的上限,此时英国还在欧盟内部,没有脱离欧盟。2022年第一季度累计债务更是高达GDP的99.6%。面对政府债台高筑,英国政府不是想着还债,而是振振有辞地引用现代货币理论等为自己开脱,美国财长耶伦在2021年公开指出,不要看债务的多少,而要看债务的可持续性。其言下之意是只要付得起利息,借债再多也是合理的。而由于政府发行的债券的购买大户是央行,央行通过对不同期限的债券实施卖短买长等手段调节债券收益率,方便政府以低成本发行国债,财经纪律荡然无存。然而,随着央行收紧货币政策,国债收益率也在提高,2022年10月12日,英国10年期国债收益率创下4.632%的14年高点。2022年8月,英国的国债利息已经超过82亿英镑,预计2023和2024年每年的利息不低于1 000亿英镑,超过英国政府的教育支出,这样的后果是英镑进一步缩水,英国昔日荣光一去不复返。所以,减税政策应该量力而行。值得一提的是,我国政府在新冠肺炎疫情爆发后,量力而行,顶住压力没有出台大范围针对个人的财政补贴,财政赤字可控。在疫情控制后及时收紧货币政策,没有搞“大水漫灌”。稳健的经济政策取得良性发展。在全球的主要经济体中,能够保持经济持续向好的同时,物价较为平稳,人民币汇率可控,实属难得可贵。