论失信联合惩戒的正当性与限度

杨云君，卢桂玲

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

一、失信联合惩戒的界定

目前，对于失信联合惩戒，无论是在行政执法实践上，还是理论研究上都尚未有清晰、统一的定义。“失信联合惩戒”一词，最早可见于2007 年国务院颁布的行政规范性文件，该文件首次提及通过建设“实名制信息共享平台体系，形成失信行为联合惩戒机制”①。此后，公权力机关在相关政策文件中多直接沿用这一概念。

2014 年，随着我国首部国家级社会信用体系建设专项规划②的出台，失信联合惩戒的具体实践措施纷纷落地。同年10月，最高人民法院国家工商行政管理总局局长联合下发通知，明确提出对失信被执行人实行联合信用惩戒③；同时，最高人民法院和原中国银行业监督管理委员会联合出台工作意见，对各级人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作进行指导。至此，司法协助执行领域的失信联合惩戒机制初步形成。同年12月，国家发展和改革委员会、国家税务总局等21 个部门共同签署合作备忘录④，对税务机关公布的重大税收违法案件当事人实施18 项联合惩戒措施，为往后各部门间以“合作备忘录”为载体实现联合惩戒奠定了基础，失信联合惩戒也不再局限于司法协助执行领域。这几次大胆的尝试，开创了独具中国特色的社会治理模式，失信联合惩戒制度已具雏形。

近年来，失信联合惩戒方兴未艾，出台文件的数量、涉及的领域范围以及惩戒措施的种类等都有明显的扩增趋势。首先，在文件数量上，除却地方层面出台的大量规范，中央部门也签署了许多失信联合惩戒合作备忘录［1］48。据笔者检索统计，仅2017 年就新增了14个国家级备忘录⑤。其次，在措施范围上，失信联合惩戒制度所涉及的领域，从司法协助执行向外延伸，不断扩大，涵盖了税收征管、市场主体监管、安全生产、交通运输行业、农民工工资、环境保护等众多领域，呈现出“跨领域、跨行业”的特征。同时，失信联合惩戒措施的种类也不断丰富，囊括了限制政策支持、限制从业资格、限制获得荣誉称号、限制出境等，呈现出日益多样化的态势。

综上，尽管当前失信联合惩戒仍是一个模糊的法律概念［2］97，但通过梳理该制度的历史发展脉络，可以窥见其基本内涵：失信联合惩戒是社会治理领域中的一项制度创新，指多部门以规范性文件或合作备忘录为联合基础，在多重领域中通过信息共享对所认定的失信行为人共同施加不利影响。

二、失信联合惩戒的正当性

失信联合惩戒作为一种在实践中创新的社会治理模式，有其赖以存在的理论基础和现实需求，在理论和实践层面具有正当性。

（一）失信联合惩戒具有理论基础

在理论层面，权利义务的一致性、法本身的秩序价值和共建共治共享的社会治理理论都夯实了失信联合惩戒的理论基础。

1.没有无义务的权利。在权利和义务二者的关系上，马克思曾旗帜鲜明地提出：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”［3］137。即在具体的法律关系中，公民个体的权利和义务具有一致性，权利所体现的价值目标的实现须由义务的履行来保障［4］135。倘若个体只享受权利而不履行相应的义务，势必超出应有的权利边界，在侵害相对方权利的同时，还可能影响相对方的义务承担。

失信联合惩戒体现了权利和义务的一致性理论，失信人因失信行为而不当获益，是行使权利超过边界的表现，其权利越界损害了他人乃至社会的正当利益，因此，需对其施加必要的强制手段，以恢复由失信行为引起的权利和义务的失衡状态。在传统的治理模式下，单一惩罚存在着领域的局限性，在矫正失信行为时仍存留着大量的余地。治理手段的匮乏不仅难以保障最终的矫正效果，而且存在诱发潜在的违法行为的风险［5］61。失信联合惩戒制度通过多重领域的限制，构建起“一处失信，处处受限”的社会信用格局，利用多管齐下的“惩”，以期引起失信人的“戒”。通过警示、监督、惩罚、引导四大主要功能的发挥，限制失信行为人的越权行为，督促其注重信用的价值，自觉接受执行，积极履行法律义务，从而促进权利与义务的平衡，达到较好的社会治理效果。由此来看，失信联合惩戒制度有利于保障权利与义务的统一性。

2.法的秩序价值。在法的基本价值中，秩序作为基础价值，位于价值层次结构的最低层，也是其他价值得以实现的基础。法与社会经济秩序息息相关，法从多数人认可的共同规则中诞生，使商品的生产和交换得到有序的约束，从而保证经济活动在正常的秩序下运行。近代以来，随着市场经济的发展，信用的地位日益突出，诚实守信逐渐成为最低限度的道德要求，被列为法律的一项基本原则，甚至某些法律条款中也明文规定了违反诚信原则的处罚形式和标准［6］83。但现实中，市场主体的失信问题依然比较严峻。泛滥的失信行为显然危及了交易安全，极易造成经济秩序的混乱，影响经济社会的正常运转。因此，诚信治理的开展迫在眉睫。

失信联合惩戒制度以多处受限的方式在外部放大失信成本，使得市场主体在两相权衡之下不愿轻易失信，反向培养市场主体诚实守信的意识，进而促使经济活动恢复正常秩序，回归法治轨道之上。从该角度而言，失信联合惩戒本质上是依托社会信用体系对失信行为开展的联合惩戒，能够有力地维护经济秩序，更好地促进市场经济的良性运行，推动经济社会的持续健康发展，因而充分体现了法应有的秩序价值。

3.共建共治共享的社会治理理论。共建共治共享，是立足于中国国情，在继承和发展马克思主义国家—社会学说理论的基础上所提出的社会治理愿景［7］70。“共建”指明了治理义务的主体，要求“人人有责”，即社会各方都应依照角色定位承担相应的责任，充分发挥积极性、主动性和创造性，共同参与社会治理。“共治”更着重于社会治理的方式，寻求政府机关、社会组织、市场主体和公民个人的协同合作，通过建立完善的共治机制来实现多元主体的良性互动。“共享”则是最终目标所在，期待共建共治的成果能惠及全体社会成员，不断满足社会共同体的需求，保障独立个体的共享权利，进而推动人类社会发展的进程。

失信联合惩戒本身就是共建共治共享理念的生动实践。在公权力机关的主导下，独立的个体之间达成了捍卫诚信的共识，逐步走向社会共同体，形成了坚实的联合基础。当社会各方积极承担诚信治理责任并合力构建社会信用体系时，失信惩戒真正地落到实处，失信者将受到多重限制，甚至处处难行，久而久之，轻视诚信的不良风气势必有所改善。在共建共治的社会格局中，社会共同体对公平、诚信的向往得以满足，所营造的良好社会氛围也将由全体社会成员共享，进一步提升社会的满意度和幸福感。总体而言，失信联合惩戒是共建共治共享理念在社会诚信治理领域的折射，以共建意识推进诚信共治，由共治形式实现成果共享，全面提升社会治理效能。

（二）失信联合惩戒符合现实需求

在现实层面，亟待解决的执行难题不断寻求新的破解思路，营造公平诚信的社会环境的呼声也日渐高涨，为失信联合惩戒制度提供了成长空间。

1.破解“执行难”的问题。“执行难”一直以来都是困扰法院工作的难题，但本质上却是一个社会问题。倘若生效的法律文书无法有效执行，不仅当事人合法权益难以得到维护，法的公正性和权威性也备受质疑，社会秩序的稳定也将面临巨大挑战。如何从源头上化解“执行难”的问题，考验着公权力机关的智慧。

究其根本，拒不履行判决是失信人权衡利弊后做出的选择。当失信获益大于守信损失时，行为人容易在利益驱动下选择“继续失信”。因而，欲从根本上破解执行难题，就必须提高行为人的失信成本，迫使其不愿失信。但在传统模式中，执行部门采取的划拨存款、提取收入、查封不动产等措施，对于故意隐匿、转移财产的失信人而言收效甚微，甚至“打而不痛”，无法发挥惩戒应有的成效。这种错位不仅导致有关部门在强制执行时处于被动局面，而且可能诱导潜在投机者提前隐匿、转移财产，致使单一惩戒的模式在实践中难见成效。

因此，在纵深推进司法体制改革的过程中，失信被执行人联合惩戒机制应运而生。在新型模式下，多部门联合惩戒能够突破单一惩戒的局限性，针对执行难题的症结，从消费、行业准入、优惠政策的享受等多方面限制失信人，进而增加其失信成本。如，在限制高消费的惩戒措施下，对失信人乘坐飞机、高铁和购买火车软卧票进行限制，从而扩大其失信行为带来的损失。面对多领域大幅上升的失信成本，行为人在权衡之下对于失信一事或能有所改观，不敢再轻易失信。由此，失信联合惩戒制度能够形成有效的外力管束，从根源上破解“执行难”的问题。

2.营造公平诚信的社会环境。多部门的联合不仅有利于提升失信惩戒的成效，还起到了共同呼吁全社会诚实守信的作用，有助于营造公平诚信的社会环境。

一方面，失信联合惩戒制度的运用在督促失信行为人积极履行义务、修复社会秩序方面具有重要价值。它有利于强化个体的规则意识，在人与人之间建立起良性的互动关系，在全社会倡导诚信、惩罚失信，鼓励公众自觉诚信守法。另一方面，对失信行为的联合惩戒最大限度地威慑了潜在的失信行为，在社会中产生以儆效尤的作用，迫使潜在的失信者不敢失信，倒逼其自觉守信，从而培养其不能失信的诚信意识，有效避免危害社会的失信行为发生［8］110。由此，从正面激励和反面威慑两方面共同构建和维护公平诚信体系。

诚然，构建社会诚实信用体系并非单一依靠失信联合惩戒制度就能完成，营造公平诚信的社会环境也绝非一日之功。但失信联合惩戒筑起的牢壁，却能引发社会公众对诚信之失的思考，对于失信一事更加审慎，从而逐步树立全体社会成员的诚信意识，鼓励公民积极参与到社会信用建设当中，最终通过漫长的时间沉淀，来实现一代人整体的观念转变。

三、正当性框架下失信联合惩戒的合理限度及存在问题

联合惩戒对于失信的治理成效显著，具有很强的现实意义，但需要在正当性框架下依照合理限度展开。若在多重权力联合情况下一味追求成效，也容易造成滥权等失控现象，过犹不及，反而对社会诚信体系的构建产生消极影响。因而在落实失信联合惩戒的过程中，应当保持高度警惕，探究失信联合惩戒的必要限度，明确其边界。

（一）失信联合惩戒实施的基本原则

失信联合惩戒作为一种社会治理的新手段，其实施必然要遵循一定的原则。

1.比例原则。作为公法上的一项基本原则，比例原则又被称为“皇冠原则”，其地位可见一斑。比例原则要求手段所保护的公共利益与手段所造成的权益损害之间成比例，强调过罚相当，着重于审查权力行使的合理性，本质是对权利限制的限制［9］61。

对于公权力主体所实施的某一行为是否符合比例，应从合目的性、适当性、必要性和均衡性这四个维度进行审查。首先，从合目的性的角度来说，正当的目的是合理手段的起点，倘若其目的不具备正当性，则可以直接否决手段，而无须分析手段是否正当。因此，公权力机关联合采取具体的失信惩戒措施必须是出于维护社会公共利益的考量，即营造诚实守信的社会环境。其次，从适当性的角度考察，手段与目的之间必须存在关联性，公权力机关所选择的失信惩戒措施应为法律所必需的，至少应有助于营造诚实守信的社会环境这一目的的实现。再次，从必要性方面看，如果公权力对公民权益的减损是必须的，那么应选择损害最小的方式。失信联合惩戒主体在仍有选择余地时，应采取更加轻微的惩戒措施，以求减少对失信人的不利影响［10］32。最后，从均衡性的角度来说，若惩戒手段所取得的社会效益远远小于耗费的成本时，该手段并不经济，无助于社会整体福利的增加，那么对个体权益的损害也就不具有正当性［11］105。

由此可见，失信联合惩戒措施的设定和实施严格遵循比例原则，即为合理限度的一项基本要求，有利于维护失信联合惩戒的正当性。联合惩戒主体应当选择有效、经济并且损害最小的惩戒措施来实现营造守信环境这一社会目标，以规范联合惩戒行为，平衡公共利益和个人权利，避免滥权现象的发生，从而实现科学惩戒。

2.禁止不当联结原则。尽管我国尚未明确将禁止不当联结作为一项基本的法律原则，但法律法定中却存在诸多相关表述，司法实践中也有所体现。有学者认为，禁止不当联结原则是禁止连坐和责任自负的演化成果［12］。其中，“连坐”制度在我国有着较为悠久的历史渊源⑥，而体现法治文明进步的罪责自负原则自近代以来早已深入人心。无可否认，禁止不当联结原则在公法领域具有普遍的约束力。

禁止不当联结原则强调，不能强行将不具备实质内在关联性的行为与对象，或者手段与目的进行捆绑，否则不符合正当性的要求。具体到失信联合惩戒中，一方面，受惩戒行为与失信之间应具有内在关联。由于失信联合惩戒本身存在较大的裁量空间，肆意联结非失信行为，极易导致联合惩戒出现不合理的扩大化倾向。另一方面，具体惩戒措施与惩戒对象之间应具有内在关联。即使未失信主体与真正的惩戒对象之间存在某种特殊关系，也不应移嫁责任，哪怕惩戒措施本身是针对失信主体，只要可能对未失信人产生不利影响，惩戒主体都应当审慎实施［13］14。肆意联结未失信主体，导致无辜者为他人的行为买单，显然有悖于责任自负原则。

因此，禁止不当联结原则指引失信联合惩戒走向规范化，既要求其惩戒的应当是失信行为，又要求其惩戒的是应当受惩戒的对象。失信联合惩戒应当严格遵循禁止不当联结原则，真正做到精准惩戒。

3.保障人权原则。随着2014 年“尊重和保障人权”正式写入我国宪法，保障人权在法治层面提高到前所未有的高度，进一步推动了民众权利意识的觉醒。此后，保障人权开始以基本原则的形式贯穿于中国特色社会主义法治进程。该原则强调保障每个人生存和发展所必需的平等与自由，保障人之所以为人的基本权利，包括生命权、自由权、尊严权和发展权等。

失信联合惩戒力图构建“处处受限”格局，在实践中具体惩戒措施的实施易产生侵犯失信行为人基本人权的问题。为保障其正当性，应立足于保障人权原则，从以下三个层面来把控失信联合惩戒的边界。

第一，由于生存发展权是首要的基本人权，保留个人生存和发展的空间，应当成为失信联合惩戒的第一底线。联合惩戒主体在制定惩戒措施时，不能过度追求手段的严厉性而忽视失信人的基本生活需要，否则很可能触发尖锐的社会矛盾。

第二，尊严是人本能的社会性需求，其内容包括不受外界干扰的私密空间和其他社会成员的尊重。因而，失信联合惩戒不得践踏失信人的尊严，做出贬损其人格的惩戒措施，更不得随意公开其隐私，侵扰其私生活安宁。

第三，无救济则无权利，保障人权原则所涉及的基本权利应有配套的救济途径，否则人权保障难以落到实处。失信联合惩戒作为一种损益性的治理方式［14］82，应当有完善的程序规制，进而在联合惩戒不当侵犯基本人权时，失信人仍有权利救济的余地。

（二）失信联合惩戒超越限度的具体表现

基本原则具有约束和指导功能，为制度实施划定了底线，但在具体实践中，失信联合惩戒却屡屡越界，存在诸多问题。

1.惩戒标准未细化。根据比例原则，对失信联合惩戒中“惩戒”的边界范围和“联合”的方式都应当适当，联合惩戒主体在保证目标实现的情况下，应当充分考虑惩戒措施的必要性，选择更适当的手段，以免对受惩戒主体的权益造成更大的损害，使惩戒目的的实现与惩戒行为对失信人造成的影响二者处于适度均衡的状态。但在具体实践中，由于惩戒标准未细化，并未严格针对失信人的主观恶劣程度、失信行为的严重程度等实现责罚对应，导致联合惩戒主体在实施惩戒措施时，很少将必要性作为考虑因素，在追求成效的趋势下，失信个体的差异常常被忽视，从而出现惩戒方式的严厉性与失信行为的严重程度之间、惩戒手段与惩戒目标之间的关系失衡的问题，违背了比例原则的基本要求。

例如，在司法执行领域，进入执行程序的民商事案件中约有18%的案件属于确无财产可供执行的“执行不能”的案件⑦。这类案件对应的失信执行人主观上并非都无履行意愿，而是基于客观财产情况而无法清偿债务，将这部分主体纳入失信联合惩戒的范畴，无异于雪上加霜。特别是对破产企业的法定代表人或直接责任人而言，出行、消费、任职资格、从业资格等诸多发展限制，反而使其清偿债务能力的恢复变得遥遥无期，对于债权人债权的实现也极为不利。

又如，在安全生产领域，涉及严重失信行为的行政处罚信息公示期限为3 年，且公示期间不予信用修复⑧。不区分行政处罚的程度，将企业因安全标识不全受罚的信息与发生重大安全事故受罚的信息同等对待，一律公示3年，显然不符合比例原则中必要性的要求。过长的公示期限将严重影响企业的商事活动，限制企业的正常发展。因此，实行失信联合惩戒有必要细化惩戒标准，综合考虑失信人主观上的故意与过失、行为的严重性等不同情况，通过区别性的惩戒措施实现责罚对等。

2.惩戒对象泛化。根据禁止不当联结原则，失信联合惩戒的惩处对象应当为失信主体，不得随意联结非失信主体。然而，在现实中对于“失信”行为的界定和“惩戒”措施的范围则存在边界模糊的问题，出现了惩戒对象泛化的趋势，有悖于禁止不当联结原则。具体表现为两个方面：

其一，将非失信行为纳入联合惩戒范畴。对于何为联合惩戒针对的“失信”行为，根据国务院2016年出台的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》规定，应为严重失信行为。在实践中，虽然各地对严重失信行为与一般失信行为、较重失信行为的界分存在标准不一致的现象，但毋庸置疑的是，无论是何种失信行为，其区分依据在于失信的程度不同，而本质上仍都属于失信行为，与违法行为的判断标准迥然不同。因而，任意将违法行为与失信行为混同在一起，明显违反了禁止不当联结原则。譬如，在医疗秩序领域，依据备忘录⑨的规定，侮辱恐吓医疗人员或故意伤害医疗人员的行为人都被列为失信联合惩戒的对象。又如，2021年11月一名女幼师因在网上发表了“希望疫情增加越多越好，希望园里的30名孩子都感染新冠”的不当言论亦被列为失信惩戒对象⑩。然而，从社会一般观念的角度来说，很难将这些行为认定为失信行为。失信联合惩戒意在惩戒危害社会公共利益的失信行为，而超过失信范畴的违法行为，应当由相关法律法规进行规制，绝不能为了威慑效果，强行将其纳入失信联合惩戒机制之中。

其二，惩戒措施设定不当牵连非失信主体。联合惩戒措施本身的范围，理应属于失信联合惩戒边界界定的范畴。当前，由于各地、各部门对惩戒措施的设定主要通过规范性文件加以列举式的规定，较易产生列举不全面、列举不明确等问题，从而产生执行上的偏差，违背禁止不当联结的要求。其中最为常见的，即针对家长的失信惩戒措施不当牵连子女。比如，作为失信被执行人的子女不得就读高收费私立学校。该惩戒措施本意为限制失信人的高消费行为，督促其尽快履行义务，相关部门也解释了失信人子女可以就读公立学校并不影响受教育权。但是，该规定仍存在诸多问题。倘若子女就读私立学校的学费并不来源于失信父母，不属于失信人的高消费行为，是否仍不得就读私立学校？私立学校的学费如何界定是否属于高收费？对于正在就读私立学校的失信被执行人子女是否强制中途转学？对于这些问题并未解决。无可否认，客观上该项惩戒措施的指向对象即为被执行人的子女，惩戒措施真正落地之后的结果难免会对被执行人子女的身心健康产生影响。因而，这类措施的设定有悖于禁止不当联结原则中的责任自负。

3.惩戒措施侵权。严厉的惩戒措施固然有利于矫正失信行为，但却存在侵犯人权的风险，特别是在司法执行领域，各地为了进一步增加被执行人的心理压力，在实践中履出奇招。诸如在公共场所设置LED大屏滚动播放失信被执行人的拒执信息⑪，与三大通信运营商联合为被执行人定制专属失信彩铃⑫，启用“村村响”广播在乡村内播放被执行人的拒执信息⑬，使用广告车在被执行人家门口公示拒执信息⑭等。从结果上看，这些措施成效显著，但却容易涉及对被执行人权利的侵犯。

首先，LED 屏上公布的被执行人信息通常包括姓名、肖像、出生年月、家庭住址、隐去4位数字的身份证号码等，十分详尽，极易造成失信被执行人个人信息的泄露，为某些犯罪行为提供可乘之机。即使相关部门进行公示惩戒时具有“合理使用”的阻却事由，无须经过被执行人的同意，但也应当慎重考虑其公开行为是否属于合理范围。比如将具体到门牌号的个人住址进行公开是否合理，倘若不能论证其合理性，则仍有侵权之嫌。其次，设置专属失信彩铃的惩戒措施显然侵入了失信被执行人的私生活，侵犯了个人自由。“彩铃”一词实际上是“个性化多彩回铃音业务”的简称，而“个性化”本身蕴含着浓厚的个人自由意味，是否设置彩铃，设置何种彩铃，都应当由失信被执行人自行决定，强行设置失信彩铃忽视了对失信人人格权的保护。再次，以村广播和广告车的形式进行公示，将导致失信被执行人面临近距离的巨大社会压力，即使之后失信被执行人履行了应尽的义务，有关部门撤销了信息公示，但失信人在周边群众的记忆中仍是“老赖”形象，难以抹去。这类措施对被执行人此后的正常生活将产生难以估量的消极影响，侵犯了其人格尊严。

四、规范失信联合惩戒的具体路径

失信联合惩戒作为一种新兴的社会治理方式，遵循事物发展的自然规律，将从应需产生到过度扩张，再由理性收敛进入有序规范。尽管目前失信联合惩戒相关的法律规范缺位，标准模糊，但从事物发展角度而言，失信联合惩戒势必会回归理性，最终回归到法治轨道之上。因此，有必要探寻规范失信联合惩戒的具体路径，推进失信联合惩戒的良性发展。

（一）建立健全失信分级惩戒机制

针对惩戒标准未细化导致惩戒手段与惩戒目标之间关系失衡的问题，实践中较为常见的分级惩戒方法是依情节轻重设置不同的期限⑮，但仅以此区分仍有所不足，应当建立健全分级惩戒机制，增设评估流程，细化分级标准，确保惩戒措施的设定适当、合理，符合比例原则的要求。

首先，根据行为的严重性对失信行为分级，区分轻微失信行为、较重失信行为和严重失信行为，并制定三种不同等级的失信行为的具体界定标准。其次，可以根据惩戒措施的严厉程度进行区分，设置轻度惩戒措施、中度惩戒措施和重度惩戒措施，同时细化三种不同程度惩戒措施的具体界分标准和行使方式。最后，综合考虑行为人的主观恶性，区分高履行意愿、低履行意愿和无履行意愿。在此基础上，可以探索建立三级惩戒制度，并依失信人的具体情况进行动态调整。第一级惩戒对应轻微失信行为。可以将主观上有较高履行意愿，客观上有符合实际情况的具体分期履行计划的失信人，列入一级失信名单，采取公示失信名单、限制参与相关行业评优等轻度惩戒措施。第二级惩戒对应较重失信行为。可以将主观上履行意愿不高，或客观上未按期完成履行计划的失信人，列入二级失信名单，进一步采取限制高消费、限制获得补贴性资金支持等中度惩戒措施。第三级惩戒则对应严重失信行为。将主观上无履行意愿，或客观上故意隐匿、转移财产的失信人纳入其中，并针对性地采取限制从业资格、限制报考公务员、限制作为政府采购供应商、限制出境等重度惩戒措施。

从多重因素入手评估定级，逐步加大对失信人的惩戒力度，促进惩戒手段与目的之间的正当联结，实现二者之间关系的平衡，不仅能给予失信人更宽裕的悔改空间，而且能使惩戒更符合比例原则，在足以实现目标的前提下降低惩戒措施对失信人的影响，实现惩戒的精细化。

（二）限定惩戒对象的范围

针对实践中惩戒对象泛化的趋势，可以从失信行为和受惩主体两方面，合理限定失信联合惩戒对象的范围。

一方面，严格把控“失信行为”的认定标准。首先，须明确失信行为与违法犯罪行为之间的界限，不宜将违法行为统统装进失信联合惩戒的口袋。失信行为，顾名思义就是丧失诚实信用、违背承诺的不文明行为。尽管某些违法犯罪行为也涉及失信，比如合同诈骗，但在法律未有明文规定时，其与失信行为有着本质上的区别，前者属于法律范畴，后者仍归属于道德范畴。实践中，如医闹、多次堵塞消防通道等行为，尽管也违反了社会公德，但由于已有法定的责任承担方式，不宜为了威慑效果再将其纳入失信联合惩戒机制的规制范畴。其次，失德行为与失信行为之间不能完全画等号。失信行为只是失德行为中的一种，失德行为的内涵和外延显然更广。二者的区分关键在于当事人是否存在先前承诺行为。实践中，如频繁更换工作、拒绝无偿献血等行为并不存在事先承诺，属于非失信的失德行为。倘若对其也实施联合惩戒，显然扩大了应有的范围。因此，有关部门应当对已出台的合作备忘录进行规范性审查，将违法行为严格排除在失信联合惩戒机制之外，在落实制度的过程中也要仔细区分失信与失德、信誉与声誉，严格认定“失信行为”。

另一方面，严格限定“受惩主体”，绝不能牵涉无辜者。失信联合惩戒措施理应指向违背承诺之人，不能对未失信人随意处罚，否则，惩戒会成为一种巨大的不公，也背离了失信联合惩戒所追求的公平诚信。基于此，失信人是自然人的，惩戒措施的指向对象应是其本人，而不宜牵涉父母、子女等近亲属；倘若失信行为人是法人，惩戒对象应是其本身或法定代表人、直接责任人，而不宜牵涉员工、商事交易对象等其他主体。尽管实践中限制失信人子女报考公务员的做法屡见不鲜，但须明确，列入失信名单的结果只能评价失信人本身的品德状况，并不能评价其子女的个人能力与品行，限制失信人本人报考公务员仍有可取之处，但限制其子女报考公务员的惩戒措施极为不妥，违反了禁止不当联结原则。因而在实行失信联合惩戒时，应当减少在受惩主体认定上的自由裁量空间，清理不当联结的惩戒措施，将受惩主体严格限缩于失信行为人本人。

（三）完善惩戒的程序控制

对失信人的联合惩戒，本质上涉及对公民基本权利的限制和克减。为了避免惩戒措施侵犯失信人的基本人权，保护权利主体的合法权益，应当配备完善的程序控制，这既是程序保障的内在要求，又是规范失信联合惩戒运行的必要措施。

首先，通过出台具体规定，限定失信名单中可公示的个人信息。基于公示信息类的惩戒措施本身具有较大的侵权风险，可公示的个人信息范围大小应与目的相关，有关部门不能公示超越惩戒目的以外的个人信息。从目的上考量，公示失信名单是为了督促失信人尽快履行义务，同时警示潜在的投机者切莫以身试法。基于此，公示的个人信息只需达到能使失信人生活圈内的公民基本识别的程度即可，即限于姓名、性别、肖像、户籍、出生年份和隐去后八位的身份证号码，超出此范围的个人信息，如手机号码、家庭详细住址、具体出生日期等均不可公示。在程序上，建议以正面清单的方式明确可公示信息的最大范围，允许在清单内有选择地适用，而清单之外的个人信息则不纳入失信名单的公示范围，以免损害失信人的权益。

其次，通过规范失信信息的公布渠道，实现程序的正当性和对行为人合法权利的保护。可通过如下四种方式：第一，建立一个具有公信力的失信信息共享平台，对外发布各领域各行业的失信信息并通过信息共享提供一键查询，如通过公民姓名与个人身份证号码，或企业名称与社会信用统一代码即可查询特定主体的所有失信记录。目前，“信用中国”网站⑯承担着类似职能，但各领域的失信信息散见于网页中的“个人信用”“信用公示”“信用服务”板块，在查询上也尚未实现信息的共享，仍有待完善。第二，加强失信信息的动态管理。对失信信息定期进行更新，实现动态管理，特别是对于已完成信用修复或已过公示期的失信人信息，应当及时删除。第三，严格限制失信信息的扩散。对失信信息的转载进行限制，有利于信息公开义务主体准确把控信息扩散渠道，规范对失信信息的管理，避免侵犯失信人的人格尊严。第四，限定失信信息的公开方式。在公示失信的形式上，应当有“度”的要求，即对失信人的评价应限于理性的指责，而非感性的羞辱。前者是对个人某件事情做得不好的客观陈述，后者则是对个人的人格贬低。实践中，大众常称失信人为“老赖”，但该词易与“欺骗”“无赖”相挂钩，有明显的贬义，因而在公示时应规范用语，不宜如此称呼失信人。又如，在集市公告栏上公示失信人的姓名和肖像，与通缉罪犯的做法极为相似；在广告车的LED 屏上公示失信人的肖像和姓名，又似“变相”的游街示众，不免有贬损失信人之嫌。因而在特定场所中，须注意隐去肖像，不宜使用令失信人感到羞辱的方式进行公示，避免侵犯其人格尊严。

最后，通过建立健全失信人的权利救济途径，完善权利保护的法律屏障。一方面，要加强对失信人知情权的保护。由于知情权是维护基本权利的前提，应明文规定有关部门的告知义务。在落实惩戒措施之前，应告知失信人惩戒的事由、事项、具体时间等内容，使其获取充足的信息，预判惩戒对其自身影响的大小，并做出相对的回应。另一方面，应建立完备的异议机制。针对现实中存在的失信公示信息错漏、公示的个人信息范围不当、惩戒措施侵犯人格尊严等问题，给予失信人救济权利的途径。一是通过设置一定时间的异议期，允许失信人在异议期内提出异议申请［15］131。二是通过设立专门的异议处理机构，对当事人提出的异议申请进行细致审查。对于异议成立的，根据实际情况更正错误的公示信息，或作出撤销或变更惩戒措施的决定；对于异议不成立的，则驳回申请并作出书面说明，确保当失信人的正当权利不受侵害。