杭州市保障性租赁住房工作探索与实践

文/杭州市住房租赁管理服务中心

党的十九大提出 “加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”要求。2021年以来，党的十九届五中全会、中央经济工作会议、2021年政府工作报告连续提出要解决好大城市住房突出问题。2021年6月24日，国务院办公厅正式下发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），明确提出“完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”，这是国家第一次在顶层设计层面明确住房保障体系发展模式。加快发展保障性租赁住房已成为推动多主体供给、多渠道保障、构建租购并举的住房保障制度，深化住房供给侧改革的重要组成部分。

一、杭州市住房保障体系发展情况

自1998年，杭州市政府出台《杭州市市区进一步深化住房制度改革若干意见》开启住房保障制度改革以来，杭州住房保障体系发展主要经历了四个阶段。

（一）以“售”为主阶段（1998年至2010年）

该阶段，杭州主要以提供保障户籍家庭经济适用住房、廉租住房为主，经济适用住房成为多层次供房体系和保障体系的主体。2007年，杭州开始推进“两项公寓”计划（创业人才公寓和外来务工人员公寓），每年确保开工20万平方米，着力解决引进人才和农民工等群体的居住问题，引导支持用工单位多途径、多方式解决农民工居住问题。

（二）“租售并举”阶段（2011至2016年）

该阶段，杭州确立“租售改”三位一体的住房保障指导思想。在扩大经济适用住房、廉租住房覆盖面的基础上，大力发展公共租赁住房，鼓励和支持企业等社会力量投资建设公共租赁住房，并在项目审批、用地政策、资金筹措和税收规费等方面给予扶持，逐步建立了“租购并举”的保障模式，实现对住房困难群体的住房保障政策“全覆盖”。

（三）以“租”为主阶段（2017年至2020年）

该阶段，杭州下发《关于进一步促进房地产市场健康稳定发展的通知》（杭政办函〔2016〕27号），明确市本级全面实施公租房货币补贴制度，同时廉租住房和公共租赁住房实行并轨运行，面向所有保障对象推出公共租赁住房货币补贴保障，逐渐形成了“三房三补”的住房保障体系（“三房”即公租房、人才专项租赁房和蓝领公寓，“三补”即公租房货币补贴、高层次人才租赁补贴和大学生租房补贴）。

（四）“租购并举”新阶段（2021年至今）

自2021年6月国家明确住房保障新模式以来，杭州市加快制定住房保障政策新体系。2021年11月，下发《杭州市关于加快发展保障性租赁住房实施方案》，明确“十四五”期间全市筹集保障性租赁住房33万套（间）；同月，下发《杭州市共有产权保障住房管理办法》，明确共有产权保障住房供应对象涵盖无房户籍家庭和稳定就业的非户籍家庭，2022年全市计划开工建设1万套共有产权保障住房；2021年12月，下发《关于加快杭州市公共租赁住房筹建工作的通知》，明确两年内市区新开工建设250万平方米约4万套公租房，并计划启动公租房实物配租预登记工作，调整公租房准入条件。初步搭建了“以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体”的多层次住房供应体系。

二、杭州市保障性租赁住房租赁需求情况

杭州市统计局数据显示，2021年杭州市常住人口已达1220.4万人。从常住人口总量看，杭州位列全国第十二名；从常住人口增量看，杭州位列全国第三名。同时，根据近三年杭州常住人口年平均增量预测，“十四五”期间，杭州常住人口五年约增加250万人。其中机械增长人口约为217万人，按照承租率60%计算，预测“十四五”期间新增承租人口为130万人；按2人一间计算，需租赁房源65万间。按照市场体系和保障体系统筹发展要求，如以各占50%计算，需保障性租赁住房约32.5万间。上述数据从侧面反映了来杭州创业的新市民、青年人住房问题比较突出。

为了更清晰地了解新市民、青年人对杭州保障性租赁住房需求，我们开展了保障性租赁住房需求调查，调查结果如下。

（一）全市保障性租赁住房需求较大

在接受调查的人群中，有28%的人在未来3-5年内仍选择在杭州租房，而这些人中有28.7%的人会选择租赁保障性租赁住房。在调查的10个区中，每个区的保障性租赁住房需求人数均占租房人数的20%以上，其中以滨江、萧山以及西湖区为最多。

（二）保障性租赁住房需求凸显“小户型”

在本次调查中，有超过60%的被调查者想要租赁的保障性租赁住房类型是一间房，可供一人居住或者夫妻同住，有超过50%的被调查者选择租赁50平方米以下的保障性租赁住房。

（三）“低租金”为影响租赁需求的首要因素

调查显示，有78.28%的被调查者表示在租赁住房时最优先考虑租金问题，他们希望保障性租赁住房的租金比市场租金更低。有24.88%的被调查者希望租金是1000元/月以下，有34.76%的被调查者希望租金是1000-1500元/月，有接近21.85%的被调查者希望租金是1500-2000元/月，显示了租金是影响承租意愿的核心问题。

（四）企业员工对宿舍需求较大

在被调查的716家企业中，331家企业已建有职工宿舍，占所有企业的46.22%，其中277家企业需在外集中租房以满足员工居住需求。在另外385家没有自建职工宿舍的企业中，313家企业安排员工在外租房居住。可见，员工住宿问题已经成为当前大部分企业必须面对的问题。

（五）上班距离是影响保障性租赁住房需求的重要因素

有67.34%的被调查者表示在租赁住房时考虑上班距离，保障性租赁住房的建设位置、交通便利性，是否职住平衡都是新市民、刚毕业大学生关注的重点。

三、杭州发展保障性租赁住房的主要做法

2021年，国务院办公厅印发的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确了保障性租赁住房的基础制度和支持政策，同时也赋予了城市政府更多自主权，从实际出发，因城施策。对此，杭州因地制宜，积极响应，结合住房保障工作实际创新探索，积极推进政策落地落实。

（一）出台一个方案，统筹布局工作

杭州在发展保障性租赁住房过程中始终坚持“房住不炒”定位，按照“政府出政策、市场做主体”原则，于2021年11月正式公布《杭州市加快发展保障性租赁住房实施方案》，明确“十四五”期间将建设筹集保障性租赁住房33万套（间），并在保障性租赁住房的租住对象、房源户型、筹集渠道、支持政策等方面进一步明确工作要求。

租住对象方面：主要面向一定区域内无房的新市民、青年人，并不设收入线，降低租住人员申请门槛，缓解区域租住人群与办公就业租住不平衡的矛盾。房源户型方面：明确分为住宅型和宿舍型两种，其中住宅型建筑面积标准要求以不超过70平方米的小户型为主，宿舍型建筑面积标准要求20-45平方米户型不少于80%，在体现保障性租赁住房民生属性的同时，满足外来务工人员、新就业大学毕业生、企业人才等群体对租赁房型的不同需求。租金标准方面：按低于同地段同品质市场租赁住房评估租金实行，并将细化租金评估要求，一方面缓解对租金价格敏感的新市民、青年人的租金压力，另一方面强调保障性租赁住房市场租金价格属性，提升长租公寓、自持企业、企业宿舍的吸引力。筹集渠道方面：在国务院文件规定的5种筹建渠道的基础上，新增支持利用村级留用地建设、利用地铁和公交停保基地等上盖物业新（改）建、利用闲置安置房等保障性安居工程住房建设等3种筹建渠道，多渠道有效扩充保障性租赁住房筹建来源。支持政策方面：明确支持各区政府协调、统筹村级留用地指标，统一开发建设保障性租赁住房；支持产业园区内工业项目及产业园区外亩均效益A、B类龙头骨干企业用地面积50亩以上的存量工业项目，在确保安全、符合产业发展政策的前提下，可将配套设施用地面积占比上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高到30%；鼓励产业园区按照优化布局、合理配套的原则，统一规划、建设宿舍型保障性租赁住房，打造工业邻里中心。

（二）开展两项试点，积累保障工作经验

2017年以来，根据住建部在人口净流入的大中城市开展住房租赁试点和完善住房保障体系试点工作部署，杭州先后通过发展蓝领公寓、人才专项租赁住房项目，积极探索租赁住房规范标准和运行机制。同时，杭州市成功入选全国首批中央财政支持住房租赁市场发展试点城市，截至2022年8月向蓝领公寓、人才专项租赁住房拨付中央财政资金9.71亿元，为国家发展住房保障体系提供了杭州经验。

1.筹建蓝领公寓，缓解外来务工人员租房困难。杭州相继出台《关于加快筹集建设临时租赁住房的工作意见》《关于加强临时租赁住房建设和管理若干问题的通知》《关于印发蓝领公寓（临时租赁住房）租赁管理办法的通知》，按照“政府主导、政策扶持、市场运作、租金适度控制”原则，明确2018—2020年在全市9个区筹建面向物业、保洁、餐饮等外来务工人员的蓝领公寓4万套。

蓝领公寓以建筑面积30平方米的小户型为主，租金不高于同地段同品质市场租赁住房评估租金的70%；主要通过将拆未拆建筑改建、闲置土地临时新建、存量安置房源利用、市场房源收储利用等方式多渠道筹集房源。探索建立了“联合会审、联合验收”的项目审批机制，由区级政府成立领导小组，简化项目立项、审批、验收等程序，实行部门联合审查纳管房源。截至2022年8月，已累计开工建设4.24万套（间），竣工交付2.78万套（间），先后为5万余名外来务工人员提供了经济实惠的租赁住房，为杭州发展保障性租赁住房探索了切实可行的思路。2021年，蓝领公寓建设得到央视《新闻联播》点赞，并得到住建部充分肯定，认为蓝领公寓就是目前力推的保障性租赁住房典型项目。

2.推出人才专项租赁住房，帮助无房人才在杭安居。杭州提出2018—2021年在全市筹建人才专项租赁住房5万套的建设目标，并将市区年度出让商品住宅用地总量的5%确定为人才专项租赁住房供地指标，建设只租不售的住宅房源，用于解决人才过渡性住房问题。人才专项租赁住房以中小户型单身公寓为主，建筑面积70平方米以下住房套数占项目总套数比例一般不低于80%；租金按不高于同地段同品质市场租赁住房评估租金的70%执行。2021年9月，浙江省首个人才引进租赁住房项目宁巢·明石公寓项目正式运营。截至2022年8月，全市已落实人才专项租赁住房项目60个，可建房源5万套，其中已挂牌出让项目54个，可建房源4.4万套，为杭州新就业大学毕业生、各类人才提供了简约宜居的租赁住房。

（三）搭建三项机制，稳步推进任务落地

2022年以来，杭州相继建立市、区两级保障性租赁住房领导小组，强化组织领导，加快工作进度，明确由市领导小组负责统筹协调保障性租赁住房政策制定、任务下达、监督考核等工作，由区领导小组牵头开展保障性租赁住房项目认定、运营监管等具体工作，并建立多部门联动机制，在任务管理、项目认定、运营管理上进行了新的尝试。

1.搭建任务管理机制。市领导小组围绕“十四五”期间力争建设筹集保障性租赁住房33万套（间）的目标任务，综合全市各区人口流入、产业发展、城市规划、存量土地和房屋等情况，确定到2022年底实现累计筹集房源14万套（间）的目标任务，占“十四五”期间总目标任务的42.4%，并将保障性租赁住房工作分季度节点纳入省2022年民生实事项目，力争早谋划、快推进、稳发展。

2.搭建项目认定机制。制定出台《杭州市保障性租赁住房项目认定指导意见（试行）》，进一步明确保障性租赁住房项目“新建、改建、转化”三类申报机制，建立“企业申报、区级认定、市级备案”三级管理流程，细化房源备案、项目退出等内容。2022年1月，经全市统一部署，率先对首批48个人才专项租赁住房项目开展集中认定工作，涉及房源5.9万套（间），涉及保障性租赁住房建筑面积243.6万平方米，为后续全面推开项目认定奠定了良好基础。截至2022年8月，全市已认定项目92个、房源8.33万套（间）。

3.搭建运营管理机制。制定出台《杭州市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》，进一步明确租赁主体、租赁房源、房屋备案、租赁价格、项目监督等保障性租赁住房运营管理要求，同时依托市住房租赁管理服务平台，开发集“计划管理、项目认定、运营管理”等管理功能于一体的保障性租赁住房管理系统，实现保障性租赁住房筹集运营工作全流程监管。

四、目前发展主要存在的问题

（一）土地支持政策落地难

虽然土地政策是此次保障性租赁住房政策中最为核心的环节，但在政策实施过程中，还存在着一些难点问题。比如：利用集体经营性用地建设保障性租赁住房，既要考虑维护村集体利益来调动其积极性，又要防止其逐利而“以租代售”；利用企事业单位闲置用地建设保障性租赁住房需要改变土地用途，会引发一系列教育、医疗等配套问题；利用“工改租”“商改租”建设保障性租赁住房，既要确保改建可以顺利实施，又要保障改建后房屋安全；利用产业园区建设保障性租赁住房，既要考虑政府统一建设和鼓励企业参与，还要防止企业利用工业用地搞房产租赁等问题。

（二）市场主体参与积极性不强

一方面，保障性租赁住房的承租群体支付能力有限，与保障性租赁住房企业投入大、收益低之间存在矛盾关系。从出租方来看，租赁企业实现赢利一般需要6-8年，个人商品房出租的租金回报率在1.1%-1.4%之间；从承租方来看，租金支出占收入比重普遍不高于30%。出租方与承租方的矛盾需要进一步破题。另一方面，当前长租公寓租金回报率较低，一旦纳入保障性租赁住房后，企业租金需按低于市场评估租金执行，将进一步压缩运营主体的利润空间，且目前国家层面尚未明确保障性租赁住房专项财政支持政策，税收减免对企业支持力度不足，投资建设保障性租赁住房回报周期长、收益率不高，导致企业积极性不强。

（三）部分城区存在结构性供给不平衡

因全市各区人口分层、产业结构、地理位置不同，不同城区存在租赁住房“供大于求”或“供不应求”的结构性问题。如：中心城区人口集聚、配套设施齐全，使得中心城区租房需求大，但中心城区可利用的存量土地和存量房屋少；开发区或产业园区有较大空间发展保障性租赁住房，但因距离中心城区较远，医院、学校、商场等部分配套不完善，新市民、青年人往往更愿意在中心城区租房，导致偏远地区的租赁住房得不到充分利用。

五、保障性租赁住房发展方向

经过前期的探索和近半年的发展，目前杭州已初步搭建了发展保障性租赁住房的工作体系。为充分调动存量资源，用足用好国家政策，进一步深化全市住房供给侧结构性改革，扩大保障性租赁住房供给，持续提升住房保障水平，积极构建“高端有市场、中端有支撑、低端有保障”的住房供应格局，对杭州市发展保障性租赁住房提出如下建议：

一是充分认识发展的重要意义。新市民是浙江经济发展重要的建设力量，青年人是城市发展的未来，解决好新市民、青年人住房问题，不仅是提高杭州经济竞争力的现实需要，也是高质量实现共同富裕的必然要求。我们需加快筹建保障性租赁住房，尽快形成“浙里安居”的标志性成果，努力为高质量建设共同富裕示范区提供杭州样本。

二是加大筹建力度，充分挖掘供给潜力。结合全市产业布局、企业发展、人才引进、租赁需求等实际情况，积极探索拓宽筹建渠道，支持利用村集体土地、产业园区配套用地、企事业单位闲置土地及非居住存量房屋新建、改建一批保障性租赁住房，进一步发挥好国企的主力军带头作用，支持规模化、专业化住房租赁企业参与保障性租赁住房运营建设，鼓励供需矛盾突出、职住不平衡的产业园区按照优化布局、合理配套的原则，建设一批集居住、配套于一体的邻里中心。

三是加快出台保障性租赁住房“1+X”配套政策。聚焦新市民、青年人的租赁需求堵点、痛点和难点，精准设计基础制度，完善保障性租赁住房项目认定、租金评估、租赁管理等具体操作办法及工作流程。进一步加深保障性租赁住房在土地、税费、水电气、金融等方面的实施细则，加快推进保障性租赁住房项目顺利落地。同时，充分利用好国务院激励城市的专项资金、中央及省保障性安居工程等发展保障性租赁住房专项资金，为推进项目筹措、租赁管理等工作提供政策支持。

四是加快推进保障性租赁住房信息化建设。依托杭州市住房租赁管理服务平台，加快建设集“计划管理、项目认定、运营管理、公共服务”等功能于一体的保障性租赁住房管理系统，实现保障性租赁住房企业申请、项目认定在线办理，房源管理、出租管理、资金管理等全流程在线监管和租赁备案，流动人口登记等公共服务一站式在线服务。同时，探索建立住建、规资、税务、发改等相关职能部门关于保障性租赁住房项目审批信息内容互通机制，实现对保障性租赁住房联合审批、准入退出、建设运营等方面的综合监管。