党外干部推动基层社会治理现代化的路径探赜

张文宝

中共淮北市委党校，安徽 淮北 235000

党的十八大以来，党和国家高度重视基层社会治理工作。2013 年11月，党的十八届三中全会首次在党的重要文件中用“社会治理”替代“社会管理”，彰显了党和政府从过去注重单一的政府管制向强调多元的主体协商转变，对于维护社会稳定、促进社会和谐具有深远的意义。其后，2017 年10 月，党的十九大报告中提出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动；2019 年10 月党的十九届四中全会提出：构建基层社会治理新格局；2021 年4 月中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调：基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程；2022 年10 月党的二十大报告中指出：在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”……健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。以上党和国家重要会议、文件对基层社会治理的部署，为我们研究推进基层社会治理工作提供了理论指导，指明了前进方向。党外干部在基层社会治理中具有显著的专业优势、身份便利和独特的社会影响力，必将在推进基层社会治理中发挥越来越重要的作用。

一、党外干部的概念和主要特征

习近平总书记一向高度关注党外干部培养使用问题，他指出：“要积极举荐符合干部‘四化’条件、德才兼备的党外干部担任适当的领导职务。首先是欢迎他们来，不能有偏见。”[1]党的二十大报告中强调要“重视培养和用好少数民族干部，统筹做好党外干部工作”[2]。党的二十大修改通过的党章规定：“党的各级组织要善于发现和推荐有真才实学的党外干部担任领导工作，保证他们有职有权，充分发挥他们的作用。”[3]培养选拔使用好党外干部，赋予党外干部职权，发挥党外干部在基层治理中的作用，需要准确把握党外干部的概念内涵和主要特征。

学界关于党外干部概念的见解，可谓仁者见仁、智者见智。重庆社会主义学院汪守军认为党外干部既是党外代表人士中的精英，又是中共党委和政府联系广大党外代表人士及其所联系群众的桥梁和纽带；既是党的人才队伍的重要组成部分，又是统战成员中广大党外知识分子的杰出代表。辽宁省社会主义学院课题组认为党外干部是与中国共产党团结合作、有一定社会影响的党外代表人士。北京市科学技术研究院李诚等认为党外干部是指不具有中国共产党党员身份的干部，如干部队伍中的民主党派成员、无党派代表人士等，是整个干部队伍的重要组成部分。以上对党外干部的论述从不同方面阐述了党外干部的性质或特征，为我们深刻认识和把握党外干部的概念内涵提供了参考和借鉴。

总的来看，党外干部和党员干部的划分是以是否具有中国共产党党员身份为依据的，但是两者还存在一些其他差异。党员干部大多是通才型的、综合管理型的干部，主要是因为组织部门会结合干部自身特点和岗位需求，采用多岗位锻炼的方式培养党员干部，由此党员干部逐渐成长为高素质复合型人才。党外干部作为党外代表人士中的骨干，“通常具有较高的学历和较强的专业技术能力，但由于缺乏行政职务经验、基层工作经历等，往往在行政领导能力、组织协调能力等方面存在不足，由此形成党外干部大多是业务型、专才型的干部”[4]。党员干部一般综合素质高，在本职岗位统筹行使领导权、决策权；在社会各行业各领域充当主角，发挥模范带头、示范带动作用，党员干部既履行政务性工作，也履行事务性工作。党外干部一般学历层次高、专业技术能力强，在本职岗位主要行使执行权和监督权；在社会各行业各领域，利用其专业知识和技术特长发挥专业作用，党外干部主要履行事务性、辅助性工作。

二、党外干部在推动基层社会治理中发挥作用的理性认知

基层社会治理是国家治理的重要方面和基础，“党外干部是党外人士的优秀代表，他们不仅能够反映基层人民的愿望，加强对国家的监督，还在解决社会问题等方面发挥着独特的作用”[5]。党外干部在推动基层社会治理中发挥作用是基于其自身专业特长和独特的社会影响力，在履职尽责、推进高质量发展中助推实现基层社会治理优化。

（一）党外干部在履职尽责、推进高质量发展中助推实现基层社会治理优化

当前基层社会面临的情况和问题复杂多变，人民群众利益需求多样化、价值取向多元化和人口老龄化等问题，涉及政治、经济、文化、教育、医疗、养老等多个领域。广大党外干部基于干部身份的政治要求和工作岗位的职责要求，在推进经济社会高质量发展中履职尽责，助推实现基层社会治理优化。一方面，党外干部基于干部身份，需要积极向人民群众宣传党的基本理论、基本路线和基本方略，并带头贯彻实施。而基于党外干部身份的多样性，就较容易获得其所联系群众的情感认同和价值认同，有利于党的路线方针政策在基层广大人民群众中贯彻实施，实现基层社会治理优化。另一方面，党外干部基于岗位职责，需要大力推进经济社会高质量发展，满足人民对美好生活的向往，实现发展成果由人民共享、维护社会公平正义，助推基层社会形成和谐稳定局面。近年来，宣城市泾县有计划、有组织地把党外年轻干部放到乡村振兴、双招双引、信访维稳等急难险重的一线岗位磨砺锻炼，提高处理基层社会治理中急难险重任务的本领，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，实现基层社会治理优化。

（二）党外干部在化解矛盾、维护群众权益中助推实现基层社会治理优化

人民是我们党执政的力量源泉，是我们党执政的最大底气，党执政最大的风险是脱离人民群众。一方面，党外干部作为党的干部队伍的重要组成部分，基于身份多元化的特点，具有深入联系基层群众、反映群众诉求、化解群众急难愁盼问题的显著优势。“不同群体利益需求的多元化相互碰撞，会产生一些利益摩擦或冲突，可能导致社会矛盾激化或者社会问题扩大化”[6]。党外干部坚持以人民为中心的发展思想，通过求同存异、以德服人等统战工作方法，深入联系所代表的基层领域和行业，整合各方面的利益诉求，推进基层社会治理优化，实现社会和谐稳定。另一方面，党外干部对于自身职权范围以外的基层治理问题，基于自身的干部身份和社会影响力，可以快捷方便地向相关职能部门反映人民群众的所思所盼，也可以清晰准确地为人民群众提供各种正常的利益表达和权益维护渠道，实现化解基层矛盾纠纷、维护基层社会安定有序。2023 年以来，合肥市长丰县一些党外干部主动参与或积极推动党建引领网格治理体系建设，整合现有民生、平安、城管、民政等网格，在全县279 个社区（村）划分基础网格1918 个，编制8 大类、206 项网格化管理事项清单，明确各项清单主管单位、处置时限、结案标准等，确保居民在网格中找得到人、办得了事，从而切实把党的政治优势、组织优势转化为服务群众优势和基层治理优势，不断提升基层治理精准化、规范化、智慧化水平。

（三）党外干部在发挥自身特长、专业优势中助推实现基层社会治理优化

党外干部具有较高的业务知识水平和专业技能，以及较强的危机意识、批判精神和公共精神，与推进基层社会治理优化高度契合。基层社会治理需要各方面专业技术人才去解决法治、经济、社会等方面的公共服务或治理问题，而党外干部可以在发挥自身专业特长优势中助推实现基层社会治理优化。一方面，党外干部通常理论素养较高，思维敏捷、视野开阔，以其专业特长和业务知识与党员干部团结合作、互相监督，共同处理基层社会治理中的复杂问题。另一方面，党外干部基于专业特长和党外身份，能够更好更方便地联系相关专业人士，共同为基层社会治理出谋划策，所采取的治理措施也更容易得到人民群众的认同和支持。近年来，淮北市在濉溪县临涣镇推广“茶馆调解”，化矛盾、止纷争，促进基层治理优化。其中一些党外干部调解员以茶为媒，讲事实、摆道理、明政策、说法律，通过耐心细致的调解，最终使纠纷当事人“红脸进来笑脸出去”，真正做到了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，发挥了促进基层社会和谐稳定的作用。

三、党外干部推动基层社会治理现代化的路径探赜

（一）弥补本领不足，强化素质能力建设

新形势下基层社会治理面临诸多复杂挑战，呈现多样性、不确定性和异质性等特点，涉及民情民意整合、社会公共服务、矛盾纠纷化解、舆情引导、公益事业参与等方面，对党外干部参与基层社会治理的素质和能力提出更高要求，但是少数党外干部基层社会治理理论匮乏，实践经验不足，科学应对基层社会治理的能力欠缺。

打铁必须自身硬，党外干部推进基层社会治理，必须提升对基层社会治理工作重要性的认识，弥补本领不足，不断加强自身素质能力建设。一是加大对党外干部政治理论素养培训，牢固树立以人民为中心的发展思想。注重习近平新时代中国特色社会主义思想学习教育，帮助党外干部把握正确政治方向，站稳人民立场，主动向“政治坚定、业绩突出、群众认同”的干部标准看齐。二是加大对党外干部基层社会治理的业务能力培训，树立以实绩论英雄的理念。行政学院和社会主义学院可以联合开发对党外干部基层社会治理理论和知识的培训，通过专题研讨、案例教学和现场参观等方式，引导党外干部学用结合，增强处理基层社会治理问题的能力。各级党委、政府可以采用挂职锻炼、建立实践锻炼基地等方式，推进党外干部基层社会治理能力提升。党委和政府要注重运用激励机制，通过表彰先进、宣传典型、政治安排等形式，激发和调动党外干部参与基层社会治理的积极性，让其在参与基层社会治理过程中有价值感、获得感和荣誉感。三是党外干部要适应基层社会治理形势任务的发展变化，树立主动担当作为必然大有作为的信念。党外干部唯有跟上时代发展大势，深入基层、深入实践，注重调查研究，切实把握基层社会治理的方法规律，才能推动基层社会治理优化，才能在履职尽责中获得人民群众的认可，取得群众公认的实绩。

（二）纠正认知偏差，善于运用协商和科技提升基层社会治理效能

少数党外干部对基层社会治理的认知存在偏差，没有完全从传统基层社会管理的思维模式中转变过来，习惯于用行政管理的方式推进基层治理工作，有的甚至认为基层社会治理就是政法工作中的社会治安综合治理。在运用科技助力基层社会治理方面还存在资源利用率低、信息内容陈旧、个别党外干部数字化治理能力不强、群众数字化素养弱等问题。习近平总书记指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。我们要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，……要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”[7]

党外干部在推进基层社会治理中，一方面要学会运用民主协商的方式，集思广益、求同存异、化解分歧、凝聚共识、汇聚力量，破解基层社会治理难题，解决老百姓急难愁盼的问题。可以更多地采取在事前、事中与不同的治理主体进行协商、沟通和对话，最大程度地保障决策的科学性、民主化和公信力。在基层社会治理实践中，通过有事会商量、有事好商量、众人的事由众人商量，不断培育基层群众的公共精神，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，实现以协商民主促进基层善治的功效。正如习近平总书记所指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[8]另一方面，党外干部要善于借助科技的力量提升基层社会治理效能。当前移动互联网、大数据、云计算、人工智能等数字信息技术迅猛发展并被广泛运用，基层社会治理必将逐渐走向智能化、数字化。党外干部可以结合自身专长，充分利用大数据分析和管理基层社会舆情，推进社会重大问题风险监测和评估，及时掌握群众诉求，化解矛盾纠纷，推动基层社会公共民生事务服务优化，维护和促进社会和谐稳定，实现“用数据说话、用数据管理、用数据服务、用数据创新、借助数据有效提高城镇基层治理的科学化水平”[9]。

（三）破解个体离散，善于借助组织和平台凝聚基层社会治理共识

当前我国已经进入人口老龄化社会，家庭呈现小型化，单位人转变为社会人趋势明显，大量自由职业者、个体工商户、私有企业主、下岗失业人员不断涌现。“人们日益强调以个体生活为本位，重视个人权利张扬，追求个体利益的满足，集体意识和观念消弭，导致日常生活的离散状态和共同体生活的缺乏，基层社会存在组织化困境”[10]。整体来看基层社会呈现碎片化格局，成员之间联系松散，处于个体离散状态，邻里之间较少往来。

党外干部大多身份多元、角色多样，具有联系社会不同群体的优势，能够借助各类组织和平台，凝聚基层社会治理共识，推动基层社会治理优化。一方面，党外干部要善于借助居（村）委会、业主委员会、物业公司、群团组织、社会组织，发挥行业协会和商会自律功能，调适、整合、均衡社会不同群体和个体利益，推动社会治理资源向基层倾斜，精准化、精细化服务向基层延伸，实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。另一方面，党外干部要善于在履职尽责中借助各种平台或载体实现分散个体积极参与基层社会治理。各种平台或载体可以把各类组织和个人组织动员起来，团结在一起，疏通基层社会治理通道。结合基层社会治理实践，党外干部在统战部门支持下，可以通过搭建信息交流平台、宣传活动平台和知情问政平台等，在实现基层群众知情权、参与权、建议权和监督权的前提下，在各类组织的整合下发挥个体参与基层社会治理的积极性、主动性和创造力，破解个体离散，最终凝聚基层社会治理共识，推动基层社会治理优化。

（四）扭转治理无序，注重通过制度促进基层社会治理优化

基层社会治理涉及价值认同、利益协调、矛盾化解、公共服务、社会救助等各方面，问题层出不穷，包括党外干部在内的基层社会治理者时常充当消防员和灭火队角色。事中和事后补救式治理方式必须让位于规范化、标准化、精细化的全流程治理模式，这种全流程治理模式的实现需要加强党对基层社会治理的领导，需要不断加强制度建设，需要党外干部推动基层社会治理实现规范化制度化，因为“现代社会治理，唯有做到以制度管人管事，才能减少随意性，真正行稳致远”[11]。但事实上，党外干部有序参与基层社会治理的程度较低，参与基层事务的目标不明确，参与渠道不规范、不畅通，表现出部分党外干部“参与冷漠”或“过度参与”的现象，是治理无序和成效不明显等问题出现的根源。

2018 年3 月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出：“要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来，拓展外来人口参与社会治理途径和方式，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。”[12]2019 年10 月，党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。这些重要论述和要求为党外干部通过党建引领和制度规范来促进基层社会治理优化、发挥自身在推进基层社会治理中的作用指明了方向。一方面，推进基层社会治理必须坚持党的领导。党外干部在服务基层社会治理中要充分发挥自身熟悉情况、精通业务的优势，推动构建党组织领导、党政统筹的基层社会治理体制，完善党建引领基层社会治理的机制和制度。另一方面，基层社会治理必须坚持自治、法治、德治相结合，实现治理方式公开和治理公平公正。党外干部参与基层社会治理制度不健全、参与机制不顺畅是基层治理的潜在风险之一，党外干部要采取多种措施提升包括自身在内的广大基层干部群众的法治素养，积极引导群众参与、支持、配合基层治理。有法律专业特长的党外干部要主动指导村（居）依法制定村规民约、居民公约，“通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层法规在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯，使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[13]。党外干部推动基层社会治理工作的方式越公开透明，基层治理各方面主体参与的积极性越高涨，各方面参与主体的意愿越能得到充分尊重，基层社会治理效果就会更加公平公正，就能够从源头上化解治理过程中出现的各种矛盾和纠纷。