依法推进控烟履约研究

吴庚冬

（贺州市烟草专卖局〔公司〕，广西 贺州 542800）

一、绪论

（一）研究背景

中国是世界上烟草产销第一大国，全年“两烟”的产销数量分别占世界总量的1/3左右，同时也是世界上卷烟第一消费大国。我国有3亿烟民，吸烟带来的健康问题有目共睹。近年来，随着经济发展和生活水平的提高，越来越多的人开始关注健康问题，卷烟消费面临越来越大的舆论压力，烟民与非烟民之间的矛盾冲突愈演愈烈，烟草泛滥已成为严重的全球性公共卫生问题，控烟迫在眉睫。传统的公共卫生策略难以有效解决这一问题，在全球化控烟背景下，通过制定和履行《烟草控制框架公约》，并从国内立法层面调整和完善社会规范来应对烟草流行问题，已成为世界各国积极有效的控烟手段。自《烟草控制框架公约》在中国生效后，先后有很多城市参与制定或修改了地方控烟法规，打造“无烟城市”，取得了一定的短期效果，但是放眼全国，控烟问题仍然突出，大部分地区收效甚微。本文研究我国当前控烟履约情况，为构建符合我国国情的控烟政策提供一些参考。

（二）研究意义

一直以来，烟草行业一直与国家财政收入密切相关，为国家经济社会的发展作出了巨大的贡献。自2014年工商税利过万亿之后，2021年是中国烟草第八年利税收入过万亿，2021年税利总额和上缴财政总额分别达13 581亿元和12 442亿元，皆创历史新高（见图1）。烟草税作为我国税收的关键组成部分，为我国财政收入提供了有力保证。烟草行业的强势发展、烟草消费者的增加以及烟草文化的流行，使得我国整体控烟环境不佳，控烟政策难以有效执行，我国控烟履约的进展相对缓慢。因此，为加快我国控烟履约进程、全面推行公共场所禁烟、保护人们的身体健康，本文通过探究禁烟政策的执行状况，找出当前阻碍公共场所禁烟政策执行的深层原因，并提出具有针对性的推进公共场所禁烟政策有效执行的对策和建议。

图1 2015—2021 年中国烟草行业税利总额和财政收入

二、中国控烟履约基本情况

（一）立法层面

为保障控烟履约依法有序推进，我国出台了一系列法律法规和规章制度，保护未成年人免受烟草侵害，维护公民的合法权益，为控烟工作的开展提供了法律基础和理论依据。2015年12月，国家烟草专卖局和国家质检总局联合发布《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》（以下简称《规定》），《规定》涉及对象为境内生产的所有非出口卷烟和国外进口卷烟，针对包装标识中警语的内容、位置、面积以及外包装的禁用语句给出了规定。2016年9月，《中华人民共和国慈善法》施行，其中明确规定任何组织和个人禁止利用慈善的名义宣传烟草制品。2019年10月29日，国家烟草专卖局和国家卫健委等八部门联合印发《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》，紧接着在10月30日，国家烟草专卖局与国家市场监督管理总局联合印发《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。电子烟监管首次进入大众视野。2021年6月1日，《未成年人保护法》首次以全国性法律的形式将电子烟纳入烟的范围，明确了电子烟的销售网点设置、禁止销售对象、警示标志等内容。除此之外，《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国广告法》《电子烟管理办法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等相关法律法规都充分表明了我国对控烟工作的积极态度，彰显了我国为控烟履约作出的不懈努力。

（二）政策层面

1.控烟法规

2011年3月24日，新版《公共场所卫生管理条例实施细则》（简称《细则》）由卫生部印发，并于2011年5月1日起实施。《细则》规定，室内公共场所禁止吸烟。2013年12月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，提出包括各级领导干部不得在禁止吸烟的公共场所吸烟、各级党政机关公务活动中严禁吸烟、要把各级党政机关建成无烟机关在内的五项要求。2019年7月底，张家口、武汉两城相继通过了本地的控烟条例，自《烟草控制框架公约》在中国生效后，全国至少有20余城市已制定或修改地方性控烟法规。

2.寓禁于征

针对烟草，我国一直保持寓禁于征的政策，希望通过课以重税来减少烟民的数量。1994年以来，我国先后经历了4次税率调整，最近的一次提税发生在2015年，通过进行税价联动，使零售价格上涨，从而影响卷烟销量，最终实现控烟的目的，2015—2019年中国吸烟人数明显减少（见图2）。就烟草产业上游烟叶种植情况来看，随着政府持续推进禁烟控烟宣传，烟叶整体产量和种植面积自2014年开始逐年下降。统计局数据显示，2020年我国烟叶产量下降到213.4万吨，自2015年烟草消费税大幅度提升后，下游卷烟产量出现较大幅度下降，2016—2018年出现产量三连降，但是随着需求回升，2019年开始我国卷烟产量增加，但是与税率调整之前相比仍然有一定的差距，这说明短期内我国控烟取得了一定的效果。

图2 2015—2019 年中国吸烟人数变化情况

3.总量控制，稍紧平衡

2019年4月，国家烟草专卖局提出要坚决贯彻“总量控制、稍紧平衡，增速合理、贵在持续”方针，保证市场持续平稳发展。我国对“两烟”实行计划管理，从生产到销售，严格按照计划执行，严格处理超收、超产行为，在一定程度上为控烟行动提供了助力。

4.降焦减害

近几年，降焦减害的理念深入人心，短、细、中、爆卷烟应运而生，烟草行业采用各种技术手段减少卷烟中的焦油和有害化学成分，引入新技术、新工艺、新材料，从品种培育、栽培和调制技术、叶组配方、加工工艺到政策、管理等方面，进行全方位改进，从而减少吸烟对健康的危害。

（三）社会方面

每年的5月31日是世界无烟日，通过开展控烟活动，大力宣传科普烟草的危害，持之以恒地向社会大众普及烟草对健康、环境的危害，动员广大群众自觉不吸烟、主动戒烟，共筑美丽健康家园。有的地方还借助戒烟微信小程序，使戒烟方法宣传落到实处，推向基层，促进公众自觉建设文明健康环境。

近年来，我国部分地区控烟立法已经取得积极成果，目前已有多个城市通过专门的控烟立法实现了室内公共场所全面禁烟，积极打造“无烟城市”。其中上海的控烟效果尤为明显，一直以来上海控烟坚持“两手抓”，一手抓宣传，一手抓执法，同时呼吁进一步加强社会共治。

2020年，山东某旅客就绿皮车上该不该吸烟的问题，一纸诉状将北京铁路公司告上了法庭，在社会上引发了强烈反响，与此同时还发起了网上投票。最终该铁路公司败诉，这一现象反映了禁烟控烟工作已经初具成效，社会大众的控烟禁烟意识已明显增强。

三、中国控烟履约过程存在的问题

（一）控烟主体分析

1.政府禁烟缺乏动力

我国作为发展中国家，烟草税收为政府部门创造了巨大的经济效益，控烟禁烟存在一定难度，尤其受疫情影响，很多企业面临巨大的经济危机，税利下滑，但是卷烟的销售稳住了经济大盘，帮助解决了一定的税收问题，在这种情况下，政府禁烟动力明显不足。

2.监管体制冲突

从监管体制来看，目前，工业和信息化部既是中国履行公约的主导部门，又管理国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，这种监管模式有利有弊，在监督制度上存在一定冲突。

3.控烟主体横向信息闭塞

我国的控烟履约工作主要是由财政部、教育部、卫生部等中央部门负责控烟工作的顶层设计和统筹规划，地方政府则按照相关法律法规进行具体规划和落实控烟工作。然而，在实际控烟禁烟活动中，各主体之间横向沟通不顺畅，缺乏合作交流，执行过程中职责分工不明确，容易出现各自为政的局面［1］。

（二）目标群体分析

1.烟民与非烟民的利益冲突

近年来，由吸烟导致的冲突与争执频发，烟民和非烟民间的关系愈发紧张。2010年以前，公众的法律意识比较薄弱，基本缺乏维权意识，当自己的合法权益受到侵害时，人们在大多数情况下会秉承“多一事不如少一事”的原则，这或许已成为习惯。然而，近年来随着公共场所严禁吸烟规定的出台，社会大众的维权意识不断增强，越来越多的人认识到二手烟的危害以及自身具有拒吸二手烟的合法权益。与此同时，烟民的吸烟环境被不断压缩，很多不愿打扰他人的吸烟者苦于无地可吸，这使吸烟者和非吸烟者之间的关系陷入僵局。一边是烟民“想吸烟”的利益诉求，另一边是非烟民“不想吸二手烟”的利益诉求，当双方的矛盾难以调和且不断升级时，便极有可能导致社会冲突升级。

2.公众对禁烟政策的认可度不高

全国各地通过执行《控烟办法》确实增强了公众的控烟意识，尤其是在学校、医院、高铁、机关、事业单位等部门或场所收到了比较显著的控烟效果，但是依然存在很多问题，在很多娱乐场所控烟效果不佳，虽然这些场所都张贴了禁烟标志，但是依然有很多吸烟者，起身制止吸烟行为的人寥寥无几，场所管理人员也鲜有制止行为，长此以往，控烟效果必然大打折扣。因此，增强全民控烟意识势在必行。

3.公众对禁烟的参与度低

目前，我国禁烟控烟主要依靠相关法律法规、规章制度和有关部门，公众对禁烟控烟的参与度很低，虽然近几年各地都张贴了禁烟广告并附有举报电话，但是受“多一事不如少一事”想法的影响，禁烟效果并不是很理想，并且烟民的流动性较大，处理起来十分麻烦，上述因素共同导致公众对禁烟的参与度较低，禁烟参与渠道狭窄。

（三）环境因素分析

1.烟草行业的特殊性

我国烟草全面施行专卖专营体制，属于垄断行业，在这样的大环境下，控烟工作势必会对各行各业产生影响，因此政府和相关禁烟控烟主体在某些时候对控烟问题不是很上心，导致控烟禁烟工作效果并不理想。

2.卷烟文化的流行

中国烟民数量世界第一，吸烟文化盛行，逢年过节、婚丧嫁娶、日常交际，烟仿佛成了不可或缺的元素，很多时候一支烟就可以成为人际交往的通行证，尤其是近年来随着电子烟的兴起，在校园里随处可见脖子上挂着电子烟的学生，电子烟成了一种新的流行元素。

四、世界控烟状况及执行经验对我国的启示

随着越来越多的人开始关注健康问题，控烟运动的全球化趋势愈发明显。在《烟草控制框架公约》得到大力推行的背景下，世界各国逐渐达成在全球范围内消除烟草危害的共识。国外在执行公共场所禁烟条例的过程中有许多值得学习借鉴的方法和宝贵经验，对我国的禁烟控烟活动有重要的指导意义。

（一）增加烟盒图形警示面积和内容

在国外买过卷烟或者是在网上看到过国外烟盒包装的人，都会有一种直观感受，相比国内普遍精美的烟盒包装，国外的烟盒看着“太恶心了”。国外烟盒包装上大面积的烂牙、黑肺等图片令人感到不适。出境旅游原本想买盒烟送给亲朋好友的人，看到这些烟盒，通常会打消购买念头。这种包装风格带来的视觉冲击会影响购买决策，这也直观地证明了其禁烟效果。目前，我国烟盒包装上的警示内容所占面积不足50%，而且只有文字性描述，其冲击力远远弱于图片。中国控烟协会在北京、天津等地开展调研，近八成的受访者支持在烟盒上印刷警示图片，这说明增加烟盒图形警示面积和内容是大势所趋。

（二）加大惩处力度

新加坡禁烟力度特别大，先后出台了多项禁烟措施。在禁烟区吸烟罚款1000元新币，折合人民币5000多元。在英国，在禁烟区吸烟者将被罚款50英镑，没有贴出“禁止吸烟”标志的场所将被罚款200～1000英镑，禁烟场所的经营业主如不制止吸烟行为，将被处以最高2500英镑的罚款。反观国内，处罚力度还远远不够，很多时候往往流于形式［2］。因此，必须加大惩处力度，以有效控烟。

（三）扩大禁烟区

作为禁烟国家的表率，新加坡禁烟范围在逐渐扩大，禁止吸烟的地点超过3.2万个。禁烟范围扩大到所有公立大学和私人教育学府。另外，幼儿园、托儿所、特别学校、中小学、初级学院和工艺教育学院等教育学府方圆5米之内的公共场所也禁止吸烟。出租车、三轮车和观光巴士上也不得吸烟。韩国首尔市已划定360多个禁烟区，包括公交车站、大型商场、公园以及学校周边地区等且各行政区仍在考虑扩大禁烟范围。

（四）提供戒烟帮助

对想戒烟的吸烟者，法国国家保健制度将补给1/3的戒烟费用，每年最多可达50欧元（约合431元人民币），这部分钱归入疾病保险。英国苏格兰邓迪市为鼓励市民戒烟，为戒烟者每周提供12.5英镑（约合131元人民币）的补贴。加拿大则从病人入手，肺病和心脏病患者在住院期间如果能够戒烟，将大大提高手术成功率。抓住这个契机，加拿大政府在病人住院期间会为主动戒烟的烟民提供帮助。

五、我国控烟履约的对策建议

（一）建立健全国家层面控烟法令

目前，我国关于控烟禁烟的法令大多是地方性法规，少有国家层面的立法，由于立法层次较低，所以各地的禁烟力度参差不齐，效果不理想。鉴于此，应从国家层面进行立法，明确控烟禁烟的相关问题、处罚主体和处罚力度，从而在全国范围内建立起统一的标准，便于执行。

（二）推行平装包装

澳大利亚是全球第一个推行烟草制品平装包装的国家。2012年12月1日，世界上第一项烟草简单包装法律在该国全面生效。法律规定，澳大利亚的所有烟草制品在销售时必须使用统一的深棕色单调包装。据统计，自2012年该法律施行以来，截至2015年，澳大利亚的吸烟率下降了0.55%［3］。我国目前由于烟草文化流行，各式各样的包装层出不穷，甚至很多时候包装成了卷烟销售的卖点，各大厂家在包装上挖空心思，这种做法与控烟行动背道而驰。因此，我国应该推行平装包装，降低卷烟的吸引力。

（三）建立控烟志愿者队伍

目前，有部分地市和高校成立了控烟志愿者队伍，可以充分利用经过培训的控烟劝导员（志愿者）队伍，开展控烟工作常态化检查。对全市各机关单位、医院、学校、宾馆、饭店、网吧、超市等重点控烟场所进行交叉检查，开展城区道路网格行动专项督查，充分发动群众。

（四）提供戒烟帮助

针对罹患心脏病和肺部疾病的烟民，在他们住院期间，地方政府可以提供戒烟帮助，如承诺戒烟者可以给予其一定的医疗补贴或者减免部分医药费。目前我国很多烟民有戒烟的想法，但是大多数人在独处的时候缺乏自制力，因此可在全国各地建立一些戒烟点，为想要戒烟但是缺乏自制力的人提供帮助［4］。

（五）拓展监督渠道

通过生活中关于汽车驾驶的举报机制，得到一点启示，建议如下：当今社会大众对公共场所的禁烟举报问题不是很上心，很多时候禁烟电话形同虚设。对此，可以拓展吸烟举报渠道，如鼓励人们通过拍照、录像等方式曝光违法吸烟行为并将相关图片和视频上传到指定平台，同时提高举报奖励标准，发动群众积极参与公共场所禁烟行动。

（六）扩大禁烟范围

当前，我国的禁烟范围还需要进一步扩大，在很多公共场所仍然可以看到吸烟者的身影，如高铁站的月台、露天广场、娱乐场所等。因此，应扩大禁烟区域，至少在公共场所应当严格执行禁烟标准，保障非烟民的合法权益不受侵害［5］。

六、结语

第一，总结。禁烟控烟行动任重而道远，推广无烟文化，建立无烟环境，是一项艰巨、漫长及持续的工作，只有争取到全社会对禁烟工作的支持，达成社会共识、增强公众对法律的认识、寻求各行业的合作，才能有效、持续地开展控烟工作。只有通过相关部门的有力执法和全方位宣传教育，配合广大群众的积极参与，才有可能营造无烟环境和氛围。

第二，展望。中国有一句古语，堵不如疏，在不影响他人的情况下，烟民仍然享有吸烟的自由，我国吸烟人数不少，执行控烟法律法规仍存在一定的困难，因此，除了要规范行为，纠正人们对烟草的认识与态度外，还要预防及控制其吸烟行为，这也是未来控烟工作的重点。希望在不久的将来，通过各方努力，能够真正实现“无烟中国”。