乡村振兴中农村基层组织物资采购廉政风险防控刍议

韩剑尘，周文辉

（1.安徽理工大学 马克思主义学院，安徽 淮南 232001；2.安徽理工大学 外语学院，安徽 淮南 232001）

当前，乡村振兴正在如火如荼地开展。“乡村振兴的总体目标是实现农村的‘强、富、美’”[1]。该目标的实现有赖于多主体的合力完成，其中乡村基层组织的重要性不言而喻。“乡村基层组织是党和国家在农村基层工作的抓手，其有效运行事关国家各项农村发展战略的落实和农村基层社会的稳定”[2]。然而，近年来乡村基层组织腐败案频仍，其中易发、多发、重发区多见于乡村基层组织物资采购领域。相较于影响力大的腐败，该领域的腐败可谓是“微腐败”，但是村民的反应比较强烈，“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任”[3]。为推进乡村振兴健康的发展，有效、及时地遏制乡村基层组织物资采购腐败案的发生，必须深入开展乡村基层组织廉政风险防控工作。廉政风险防控，就是把风险管理理论和现代质量管理方法应用于惩防体系建设，通过识别和评估风险，梳理管理上的漏洞和制度上的缺失，有针对性地制定防控措施，从源头上减少和杜绝腐败行为的发生，从而增强反腐倡廉工作的预见性、操作性和实效性。

乡村基层组织物资采购作为乡村组织核心工作之一，由乡村基层组织物资采购人员统一承办。该采购范围包括花草、工程材料、办公用品等，年均采购数量不少。由于物资采购工作涉及面较广、影响较大、敏感度较高，且主客观因素交织，从物资采购计划的申报到物资应用到具体的服务保障行为等诸多环节，种种风险不少，若有懈怠，就可能出现“暗箱操作”、以权谋私、弄虚作假、收受回扣等乱纪违法行为，直接影响到乡村振兴工作的绩效，降低乡村经费使用效率，引发安全事故，败坏乡村基层组织形象。故此，搞好乡村基层组织物资采购廉政风险防控，是乡村振兴一项不可或缺的重要工作。

1 乡村基层组织物资采购廉政风险点的确立

乡村基层组织物资采购廉政风险的确立是要弄清楚风险因素有哪些，风险可能发生的环节。这是乡村基层组织廉政风险防控工作的起点。

乡村基层组织廉政风险是指乡村基层组织工作人员在行使乡村公共权力时发生腐败行为的可能性，具体可分为岗位职责风险、业务流程风险、制度机制风险等主要类型。乡村基层组织物资采购廉政风险点的确立就是根据乡村基层组织廉政风险的主要样态，针对乡村基层组织物资采购工作的每一个环节进行比对、筛选，对有可能出现以上三种类型的工作环节进行分析，找出在岗位职责、业务流程或制度机制上的症结，分门别类确认风险点。

（1）辨别风险。乡村基层组织物资采购过程包括诸多需要分析判断的子程序，而这些分析判断是由物资配送中心、用户单位和供应商等多方因素共同作用下完成的。也就是说，在物资采购过程中有许多的具体参加人可以根据本人对所从事的工作职能的认识、市场信息的了解辨别自由裁量的空间，这就有可能出现利用物资采购便利，从事化公为私、损公肥私、失职渎职等行为，从而使乡村基层组织的利益受到损害。

（2）信赖风险。严格审查物资供应商的资质与掌握供应商的商业信誉，是物资采购廉政风险防控的必要环节。如果因为疏忽大意或者过于信赖等原因，就有可能不按照相关规定认真评估供应商的相关资质、信誉，从而产生无资质或者信誉不良的供应商进入合格供应商档案行列；或者因为合格供应商的相关信息资料没有及时发布及知悉，以致误判供应商的信用级别；或者由于采购方式定义模糊、分类不清，或定义清晰，却不严格执行，任意将供应商范围与级别予以调整；或者重点商品供货渠道单一，过于依赖少数供货商等情况。这些情况都有可能导致信赖风险的出现。

（3）价格风险。这类风险产生的表现不少，主要有以下两种：一是不正当的采购行为。有的采购人员与商家恶意串通，随意哄抬物价，使乡村基层组织利益蒙受损失；二是问价不全面。价比三家，才能采购到物美价廉的商品。一些本该比价、招标的采购未依规定进行，从而难以购买到既经济又实惠的物资。

（4）付款风险。这种风险主要有三种情况：向未能保质保量提供物资的供应商付款，向没有签约或者违约的供应商付款，没有按照财经规定支付货款。原因分别是货物检验不认真，合同管理不规范，采购员业务不熟练或者失职渎职甚至受贿及索贿。

（5）防控风险。一是因为管控制度欠缺或者不完善，拟或制度执行不力或者不严肃，导致规章制度没有得到真正贯彻落实；二是由于流程设置不合理，或者操作性不强，影响到采购工作有序开展；三是合同管理混乱，合同审查松懈，致使合同条款表述不清，致使乡村基层组织利益不能得到切实保证。

2 乡村基层组织物资采购廉政风险的识别

乡村基层组织物资采购工作廉政风险的识别是评估风险并分析其存在状态及影响程度的保证，即“对风险发生的可能性和后果予以分析，然后计算出风险分级，从而确定高风险、中风险、低风险区域”[4]。针对已经识别的风险点，乡村基层组织可以按照乡村廉政风险防控工作方案关于廉政风险点的多少、权力的重要性、权力行使的频率、腐败现象发生的概率和危害程度等评价指标的规定，对辨别、信赖、价格、支付、防控等五个风险点进行风险等级的初步评估。这五个环节对于乡村基层组织物资采购的流程来说，缺一不可。

腐败现象发生的概率和危害程度两个评价指标，可以借助《中华人民共和国刑法》贪污贿赂罪和渎职罪关于起刑点和量刑点的有关规定量化。起刑点越低，说明腐败现象发生的概率越大；量刑点越高，说明行为的危害程度越大。同时，因为起刑点、量刑点的规定又在很大程度上取决于廉政风险的三种行为表现方式，而三种行为表现方式很大程度上又与廉政风险点分布重合，所以廉政风险点多少的评价指标与腐败现象发生的概率、危害程度两个指标等效，失去了单独对廉政风险水平高低判断的意义。

所以，最终决定乡村基层组织物资采购工作廉政风险级别的是腐败现象出现的概率及社会危害程度两个指标；两个指标的量化是根据五个风险对应的腐败行为表现形式的分布，以及《刑法》对相应行为起刑点和量刑点的规定来确定。根据这种初步的量化结果，可以建立如下简洁的腐败现象产生的概率及社会危害程度的二维矩阵图，如图1 所示。

图1 腐败现象发生的概率

在这个矩阵中，“1”表明廉政风险等级为高，“2”表明廉政风险等级为中，“3”表明廉政风险等级为低。据此，可以判断在乡村物资采购供应链，物质质量管理及物资价格审查环节廉政风险级别为高，供应商管控环节廉政风险为中，在付款环节廉政风险级别为低。

3 乡村基层组织物资采购廉政风险防控对策

抓好廉政风险防控，准确查找廉政风险，科学判断风险等级仅仅是第一步，运用现代质量管理方法，制定全面、严密的防控措施，建立健全廉政风险防控长效机制才是根本目的。就乡村基层组织物资采购工作而言，廉政风险防控，简单地说，就是要使ISO9001 质量管理标准切实落地。达到这一目的，乡村基层组织物资采购廉政风险防控措施的工作重点应该放在以下几个方面：

3.1 在抓源头上下功夫。思想是行动的先导，正确的思想意识引导健康的行为方式。加强乡村基层组织物资采购人员党性修养、职业道德等文化建设在反腐倡廉工作中具有重要地位。开展物资采购廉政风险防控，必须要将教育防控摆在突出位置。

当前，加强教育引导，一是要加强政治理论学习与探讨。坚持廉政教育学习常态化、规范化，自上而下，落实好乡村基层组织党委中心组、职工和党员政治学习制度，通过创新载体、丰富手段、活跃形式，教育引导物资采购人员自觉加强思想道德修养与法律素养，主动强化政治理论学习，摒弃贪欲，做到警钟长鸣。二是要将思想防控与提高物资采购人员素质相结合，引领物资采购人员潜心钻研国家宏观经济调控政策，把握好市场变化节奏与行情。三是要营造乡村廉洁从业文化的氛围。深化廉洁文化建设是要“加大正面宣传引导力度，用健康向上的廉洁文化占领思想阵地”[5]，要通过一系列春风化雨式的活动，使廉洁理念与习惯深植于干部职工内心，继而从根本上转变观念，增强责任意识，政治上清醒；增强自律意识，作风上清廉；增强监督意识，用权上清正。乡村基层组织要认真学习、宣传、贯彻落实《党员领导干部廉洁从政若干准则》和《乡村基层组织廉洁从业守则》等制度，加速采购人员对廉洁从业文化的认同，外化于行，营造风清气正的廉洁从业环境。

3.2 在抓管理上定规范。乡村基层组织物资采购廉政风险防控要在管理上加大力度，多措并举。

（1）转变物资采购工作理念。理念决定行为，要坚决扭转“物资采购工作是物资采购人员的事”的错误理念，将重采购、轻管理控制转化到过程控制上来，把更多的精力用于市场分析、供应商管理、风险防控等核心内容，切实推动物资采购工作由业务性向管理性转变，这是将物资采购廉政风险防控化被动为主动的重要基础。物资采购过程控制不仅仅是催交催运，更多的是乡村基层组织人员参与到物资采购的统筹管理，要落实好党政领导联系点制度，发挥好物资质量的监督作用，党风廉政监督员、物资质量监督员等民主监督作用，通过对物资采购工作的实时监控，更好地识别、防范、控制和化解廉政风险。

（2）严加合同管理，化解合同风险。“在信息流、物流高度发达的今天，可靠、稳定的供销渠道对交易双方都显得尤为重要。为了准确地选择供应商，乡村采购部门必须大力搜集相关供应商的基本资料”[6]。乡村基层组织按照采购物资种类、数量分类建立主要渠道合格供应商、定点采购合格供应商和其他采购合格供应商台账。合格供应商的遴选要注重性价比，坚持质量优先，优先选择名优品牌、原产厂商、大型超商。除招标、投标以外，一般应从合格供应商处采购商品，并根据履约情况对合格供应商台账进行调整，从源头上规避物资采购的舞弊风险。同时，乡村基层组织物资采购工作应该高度重视并有效利用合同定纷止争的作用，防止不正当交易等腐败行为的发生，要明确界定相关单位签订合同的具体职责分工，要认真设计格式合同；在签订合同时，还要将合同双方权义责表述清楚，特别是对标的物的名称、数量、规格、供货价格、质量要求、运输方式、交货地点、供货期限、结算方式、违约责任、解决争议的方法等事项的约定具体明确；合同履行后，应及时报账，确保各种发票数据、购销凭证手续齐全，做到钱物相符。

（3）严把物资采购验收关口与库存管理关口。物资采购验收的基本目标，从狭义上讲是确保合同或者约定能够按质、按期、按量兑现，从广义上讲是确保用户单位物资需求能够得到及时有效的满足。采购物资验收，不仅仅要核对采购的物资数量，而且要加强对质量的严格把关，质量不合要求、无证无照及安全标识缺失的物资严禁流入乡村市场。同时，针对乡村基层组织物资采购对象复杂，质量不一，价格不同，要科学设计评判物资质量标准，合理确定指标权重，促进对物资采购工作评价真实有效，确保廉政风险防控有的放矢。另外，要严把物资采购库存管理关口，严格出入库手续，做到先入先出，逐月盘存，每日盘点，防止断供和物资积压。

3.3 在抓制度上拿措施。要着力健全由乡村基层组织物资采购监督领导小组统一领导，物资采购人员具体实施，质量监控人员全程介入，各方积极参与的乡村物资采购工作制度。

（1）健全乡村基层组织物资采购制度设计。依托《物资采购配送权力运行流程图》，制定乡村《物资采购监督管理办法》和《办公用品和其它物资采购监督管理办法》，进一步明确乡村基层组织采购工作责任主体、关键岗位工作职责，切实加强和改进管理，全面提升乡村基层组织工作规范化水平。

（2）公开乡村物资采购信息。利用好乡村物资联合采购信息平台，及时做好数据上传和下载工作，促进物资采购数据共享，推动“阳光采购”；有条件的通过电子显示屏、乡村网等渠道，定期发布物资采购价格，接受村民的监督，取得方方面面对乡村基层组织工作的理解和支持；在条件成熟的情况下，开展网上采购，从苏宁、国美、京东等规模电商平台直接采购，充分利用短途、长途两个市场，减少中间环节。

（3）建立乡村基层组织重要岗位轮岗制度。防范采购人员廉政风险的一项重要措施是“任贤选能，定期实行员工岗位轮岗制度”[7]。乡村基层组织对物资采购、验收、库房保管等关键岗位，在不影响工作和确保工作连续性的前提下，应该坚持实行定期轮岗、转岗制度，防止既得利益固化引起廉政风险的发生。

（4）健全乡村基层组织重大责任追究惩处制度。责任追究制度是“加强采购监督，防范采购风险，确保内控制度落到实处的有力保障”[8]。因此，乡村基层组织必须完善物资采购考核奖惩制度，建立物资采购责任追究机制，开展“村民广泛评议”等多种形式的督察考评工作，实行考评结果与奖惩挂钩、与薪酬挂钩，优奖劣罚，把以人为本的管理理念体现在制度制定环节而非执行环节。坚持制度面前人人平等，对乡村基层组织采购、采购人员滥用权力行为或失职渎职行为导致的重大问题，严格执行惩戒和追究制度，做到有责必究、违纪必处，做实责任分解、检查考核、责任追究等环节的各项管理工作，使各项制度在执行中发挥最佳功能。

除上述之外，采购要确保在公开、公正、公平的前提下，从存在竞争的市场环境中采购到合格的物资。譬如，乡村基层组织采购人员要论质论价，尽量从源头采购，而且问价要不低于三个商家，否则，应说明原因。同时，还要打破一笔采购业务由一个人一竿子插到底的传统业务运行模式，原则上实施两人一起采购，实行财物分离，相互监督；也可以由乡村基层组织物资采购部门专职人员牵头，用户单位参加，共同现场采购。

一言以蔽之，乡村振兴运行的支撑，离不开农村基层组织物资的保障。为推进乡村振兴有序的发展，必须找准及评估农村基层组织物资采购廉政风险存在的风险点，据此建立乡村基层组织物资采购廉政风险的防控措施。