求公平和重多元：芬兰育儿休假政策及其启示

杨润东 孙鑫

摘   要：育儿休假是芬兰家庭政策和社会政策的重要内容。通过梳理芬兰育儿休假政策的发展脉络，文章发现芬兰在育儿休假政策上不断与时俱进，形成了一套独具特色的模式：多样的休假类型，弹性的休假时间，平等、自由的休假制度，全面休假奖励与保障机制。芬兰在实施休假政策过程中既获得显著成效，也存在一定问题。借鉴芬兰育儿休假政策的相关经验，文章对当前我国育儿休假政策的建设与实施提出建议：制定灵活多样的休假政策，在立法中体现更多的平等，制定休假奖励和保障措施，避免产生新的不平等。

关键词：育儿休假；公平；多元；芬兰

中图分类号：G619.1         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.02.02

新中国成立后，我国生育政策有几次重大调整。生育政策的改变，首先落地的配套支持措施是调整生育假政策。当前我国生育假的相关政策还不完善。例如，中国现行产假制度的主体框架仍是“独生子女”时代的产物[1]，产假落实不到位[2]，产假主体适用范围狭窄[3]，国家立法中并未对男性的陪产假做出明确规定[4]，育婴假立法呈现“粗线条状”[5]等。为适应我国生育政策的变化，制定与时俱进的生育假配套措施具有重要的现实意义。

作为北欧的福利国家，芬兰强调父母在家庭教育中的双主体责任，并为父母提供相应的社会权利和服务，以缓解工作和家庭生活的冲突[6]，芬兰于1963年修订《健康保险法》（Act of Health Insurance），明确规定妇女带薪产假[7]，自此开启了育儿休假政策制定与改革的浪潮。在几十年间的不断改革和发展中，芬兰政府在产假（Maternity Leave）、陪产假（Paternity Leave）、育婴假（Parental Leave）、护理假（Care Leave）的制定和实施上独具特色。芬兰育儿休假政策在主体适用范围、灵活休假时间、休假奖励措施、休假保障机制等方面具有丰富的经验和成就，可以为我国当前生育政策配套制度假期的制定提供参考。

一、育儿休假政策及其特点

（一）多样的休假类型

芬兰于20世纪60年代开始，不断扩充和丰富育儿休假类型和内容，目前，政策体系中的主要休假类型为：产假、陪产假、育婴假、护理假。

产假一般为母亲提供，它通常被理解为一项健康和福利措施，旨在保护母亲和新生儿的健康，应在分娩前、分娩期间和分娩后立即使用。芬兰于1963年将产假纳入法律，规定产假时间为9周，其中前3周的休假时间在预产期前进行，6周产假于产后休完[8]；1977年，母亲的产假时间增加到7.5个月；1981年产假时间进一步增加到10.5个月[9]；1985年，由于可共享的育婴假和护理假的引入，使得母亲产假配额的时间缩短；2013年，母亲产假的配额为26周[10]。

陪产假是专门为亲生父亲提供的假期，目的是让父亲能够有时间照料伴侣和新生儿。陪产假的立法晚于产假的立法，芬兰于1977年实行为期2周的陪产假[11]。1981—1985年，已婚父亲可在母亲允许的情况下使用母亲最后4个月的产假[12]。1991年父亲的陪产假延长至3周。2003年，芬兰政府为夫妻双方居住在一起的父亲制定了4周配额陪产假期[13]。2006年国家卫生局和福利研究所的研究人员推出6+6+6模式，即6个月父亲配额，6个月母亲配额，6个月夫妻双方可分享假期[14]，但由于模式激进，成本太高，同时未考虑到各个家庭情况，以失败告终；2010年芬兰政府将父亲的配额假期时间增加2周[15]；2013年，将“旧的”陪产假和新的父亲配额假期合并在一起，形成最新的9周父亲陪产假配额。2019年6月，芬兰新政府将休假政策改革列在其议程上，目标是实行5+5+5模式，将父亲配额定为5个月。

芬兰育婴假于1985年施行，其资格扩大到与母亲和孩子同居的未婚父亲[16]。育婴假允许父母自由轮流照顾孩子，准许夫妻双方共享假期，也可由夫妻一方使用，育婴假是夫妻之间可转让的、可协商的假期。2013年，育婴假规定母亲休完产假后，大约在孩子9个月大时，可以和父亲共同享有照顾婴幼儿的权利，休假周数共计26周。育婴假的目的不仅在支持父子亲密关系，而且在分担照顾子女的责任以及促进性别平等方面有着重要作用。

护理假的目的是让父母在孩子生病或其他特殊情况时，有时间照顾幼儿，保障幼儿的生命健康权。1985年，芬兰引入家庭护理津贴计划；1990年，该制度逐渐扩大，所有父母都有权获得家庭护理津贴，护理假需在夫妻双方的育婴假结束后，在孩子3岁前完成休假，在家庭护理假期结束后，父母有法定权利重返岗位。[17]根据2016年护理假规定，休假共分四个时间段，夫妻双方各两段休假时间，享有育婴假和护理假的父母没有职业和国籍限制，但必须获得芬兰永久居住权或在预产期前的6个月于芬兰居住。[18]

（二）弹性的休假时间

在芬兰，产假、陪产假、育婴假、护理假的休假时间具有较高的灵活性。[19]2013年政府推行的芬兰育儿休假政策中规定，在26周的产假使用中，母亲可以根据自己的实际情况在预产期前5～8周进行休假，在产后的18周内继续完成休假。父亲的9周陪产假，其中前3周可以在妻子刚生产完，和妻子同一时间段进行休假，剩下的6周休假时间，父亲可以根据实际需要调整，休假截止日期不晚于孩子的第二个生日。母亲的产假和父亲的陪产假是属于个人配额休假时间，原则上不可转让，但在特殊情况下可以转让，比如，在孩子出生后，由于母亲无法照顾孩子或者母亲离世，可以把产假时间转让给父亲或者他人，前提是父亲和他人必须照顾孩子，才能够享受母亲的产假权利。育婴假的休假时间在母亲产假结束后开始，26周的育婴假中夫妻雙方可以交替休假，灵活使用，如果父亲在育婴假的过程中陪产假没有休完，休育婴假与之前剩下的陪产假的使用不冲突，育婴假休假截止日期是孩子的第三个生日。最后是护理假的休假时间，夫妻双方都可以休护理假，总共四段休假时间，按规定母亲休两次、父亲休两次，如果遇到特殊情况，夫妻双方的护理假时间可以相互转换。

（三）平等、自由的休假制度

芬兰政府在推行育儿休假政策的过程中，十分重视休假的平等与自由。休假政策的平等主要体现在四个方面。一是父母都享有休假权利。从20世纪60年代母亲产假的立法，到70年代父亲陪产假政策的制定，再到流产的母亲和父亲休假的权利的保障，无不体现出平等的理念。不与孩子居住的亲生父母没有休假的权利，这一状况2006年得到改善：法律规定不与孩子共同居住，但有共同监护权的父母也有权享有临时护理假，以照顾患病儿童。二是更多家庭类型享有休假权利。20世纪70年代，芬兰政府将收养家庭的父母纳入休假范围，并且休假时间的灵活性逐渐扩大，收养家庭父母的休假截止日期从1977年孩子出生后的6.5个月内，到1981年孩子出生后的9.4个月内；同年，流产母亲获得休产假的权利；1986年，流产家庭的父亲同样获得休陪产假的权利[20]；2007年芬兰同性家庭也获得了休假的权利[21]；2018年，同性未婚同居伴侣获得休产假的权利[22]。三是不同国籍的父母均享受休假权利。1986年，非芬兰公民但在芬兰居住超过180天的父母也获得了休假权利[23]。四是从事任何职业或是无业的父母都能够享受休假权利。

休假政策的自由特征主要体现在三个方面。一是夫妻双方可以对配额休假进行自主选择，没有强制要求必须休假或最短休假时间，只规定夫妻双方休假的配额不可转让。二是关于夫妻双方可共享的育婴假和护理假，夫妻双方之间可以协调沟通，只要在规定的休假时间内完成即可。三是夫妻在休育婴假和护理假的时间段内，可以兼职工作，这一政策在2002年开始实施。

（四）全面的休假奖励和保障机制

为了使更多的父母休育儿假，芬兰政府做了许多努力。一是设立奖金。2000年以来，政府关注到父亲休假的比例不高，因此在2003年设置了为期两周的父亲休假奖金，在芬兰具有永久居住权，或者在芬兰居住超过6个月非芬兰国籍的父亲，只要休完这两周的假期，都可获得奖金[24]。二是制定法律。芬兰政府为新生儿的父母制定法律，一方面是为了让母亲有时间恢复孕期及产后的身体状况，另一方面是为了让父母亲照顾新生儿，让休假做到有法可依[25]。三是发放津贴补助。2013年推行的休假政策规定[26]，如果母亲在怀孕期间有工作，那么在休产假的前9周的补贴为个人月收入的90%，此后剩下产假周数的补助为个人月收入的70%；如果母亲在怀孕期间没有工作，则按照国家最低补偿金额（每月593欧元）发放。在父亲陪产假的津贴补助方面，如果父亲有工作，将按照父亲个人每月收入的70%进行补贴；如果没有工作，则按照每月593欧元的最低标准补助。在夫妻双方的育婴假津贴补助方面，如果夫妻双方都有工作，那么补助为个人月收入的70%；没有工作的夫妻则按照国家最低标准进行补助，平均每月给母亲补贴为1534欧元，给父亲补贴为1979欧元。在护理假津贴补助方面，每月发放338欧元的固定家庭护理津贴，同时可根据家庭情况（如家庭孩子数量、收入水平）提供额外补助，每月最多不超过181欧元，合计平均每月护理假津贴补助为440欧元。四是提供工作保障，对于有工作的父母，在产假、陪产假、育婴假、护理假结束后，有权回到他们以前的职位或同级的职位[27]。

二、成效和问题

（一）成效

1.更多父亲参与婴幼儿养育

自20世纪90年代以来，芬兰开始关注休假对亲子情感关系的积极影响。在2000年之前，孩子的照顾主要以母亲为主，父亲休陪产假和育婴假的比例低。据一项研究，已婚或同居的有幼儿（0～6岁）的母亲每天花2.5小时照顾孩子，另外2.5小时做家务；而父亲只花1小时照顾孩子，45分钟做家务[28]。2000年后，政府为鼓励父亲休假，使更多的父亲参与婴幼儿养育，于2003年出台“奖金周”，只要父亲休完规定的育儿假期就可以获得一份奖金，此措施的出台引起社会大众的广泛关注，休假的父亲数量逐年增加。到2015年，80%的父亲在母亲休产假期间同时休了2～3周的陪产假，照顾妻子和新生儿[29]。更多父亲参与到养育孩子的日常生活中，一方面，父亲分担更多养育负担，另一方面，父亲家庭养育角色的职责和功能得到加强。

2.提高民众生育意愿

芬兰生育率在1973年为平均每名妇女生育1.5个孩子，达到和平时期历史最低水平。1985年，由于引入夫妻双方可共享的育婴假，芬兰的生育率逐渐开始上升，到1994年达到每名妇女1.85个孩子的最高水平，但此后略有下降，并稳定在每名妇女生育1.7个孩子左右[30]。芬兰法律明确规定，在母亲休产假、父亲休陪产假，以及夫妻双方共享的育婴假和护理假期间，政府给予父母高额的休假津贴补助。政府的这一措施，降低了普通家庭的养育成本，同时也提高夫妻双方想要继续生育的意愿。在芬兰政府引入产假，以及一系列相关育儿假期和福利政策之后，对芬兰社会民众的生育意愿有着积极影响。

（二）问题

1.平等背后的不平等

芬兰休假政策在推行的过程中，一些隐形不平等现象逐渐凸显。从休假的时间上看，母亲休假时间的增多，反映出推迟母亲进入劳动力市场的意图。同样，由于产假等造成的就业中断，使得妇女积累的工作经验也较少。因此，女性在其职业发展和收入水平上常常面临着“母亲身份的惩罚”[31]。从家庭多样性的角度看，父亲假期配额的延长无意中滋长了单亲母亲家庭的不平等[32]。具体来说，增加產假后的陪产假的父亲配额使用，只会增加双亲家庭的带薪休假时间，而不会增加单亲家庭的带薪休假时间。同时，在芬兰，绝大多数父亲在休完陪产假后，在与母亲共享的育婴假上，父亲休假比例远远低于母亲，在一定程度上折射出不平等的休假结果。

2.父亲休假接受率低

芬兰社会保险机构统计年鉴数据表明，在1990—2007年，父亲每年陪产假平均休假时间为9～15天，其中1992年为9.9天的最短休假时间，2004年为14.7天的最长休假时间；在夫妻双方可共享的育婴假中，父亲与母亲的休假比率严重失衡，父亲休假天数占比低于2%，其中多个年份为最低休假占比（0.7%），2007年为最高休假占比（1.7%），母亲休假天数占比高达98%以上。[33]研究发现，阻碍父亲接受休假的原因是多方面的。一是受教育程度影响父亲休假接受率。在芬兰，在白领职位上那些受过高等教育的父亲是使用育婴假配额最活跃的用户，而在私营部门、小型组织的受教育水平低且以劳动力为主的男性接受更少的育婴假[34]。二是收入水平影响父亲休假接受率。收入水平越高的父亲，更愿意接受休假的配额，而低收入水平父亲的休假接受率越低。三是工作环境影响父亲休假接受率。一项对芬兰2011—2013年休假父亲的调查结果显示，每20名父亲中仅有1人休了短暂的陪产假；每10名父亲中有1人休较长的育婴假和护理假。与白领父亲相比，蓝领父亲收到的同事和上级对于休假的负面评论更多，在少于30名员工的小型组织工作的父亲也是如此。[35]

三、启示

目前，我国生育水平和形势不容乐观，第七次全国人口普查数据表明，中国总和生育率在2006—2017年始终维持在1.6以上的水平，许多年份超过了1.7，在2017—2020年则持续下降；生育率存在较大波动，2020年达到最低值1.3，其中影响育龄夫妇生育决策的最主要原因是养育成本的提高以及照顾孩子的压力。[36]芬兰育儿休假政策的相关经验，可以为我国生育假政策的制定与实施提供一些经验。

（一）制定灵活多样的休假政策

当前，有关国家制定的育儿休假政策类型主要为产假。2021年8月20日全国人大常委会修订的《人口与计划生育法》，第25条第2款规定，国家支持有条件的地方设立父母育婴假。[37]

政府在制定育儿休假政策时，可以对不同人员进行分类。其一，有关妇女生育保障的相关法规中可以为母亲设立专门配额的“妊娠假”“产假”，以保证母亲在怀孕到生产过程中的安全及经济保障。妊娠假的目的是让女性在怀孕期间遇到突发情况或者产检时，有时间去医院，以保证母亲和孩子的生命安全；产假的休假时间可以在产前、产后完成，规定可以在产前四周开始进行，休假截止日期不超过孩子的第一个生日。母亲个人休假时间原则上不可以转让给他人，但当其他特殊情况，如孩子出生后，母亲意外离世，可以将产假时间转让给照顾幼儿的监护人。其二，有关父亲陪产法的相关法规中可以为父亲设置专门的“陪产假”配额，保证父亲照顾生育的妻子，以及护理刚出生的孩子，且应规定这样的假期不可转让。其三，有关父母育儿的相关法规中可以为夫妻双方设置育儿假，夫妻双方可以协商谁来休假；且在休完育婴假之后，可以制定早期教育假，在孩子3岁之前休假，父亲和母亲可以共同休假，也可单独休假；在孩子3岁后还可设置儿童护理假，如果孩子突发重大疾病，需要家人护理，父母可以向相关部门申请休假。总的来说，有法可依才能更好地保障休假权利。

（二）在立法中体现更多的平等

我国人口众多，家庭类型也多种多样，因此在制定法律时，应该充分考虑平等性这个问题。首先，在制定休假的时间时，相关部门可考虑父亲休假时间的配额，让父亲能够更好地分担育儿责任。其次，关于各个家庭的休假时间，可考虑不同家庭类型人员的需求，对于重组家庭、收养家庭、单亲家庭，以及其他特殊家庭应该加大扶持力度。最后，对于不同职业的父母，应该一视同仁，让每一个人都享受到同样的休假权利。

（三）制定休假保障措施

为了使父母享受更优质的育儿休假，国家可从多方面保障父母育儿休假。一是立法保障，国家可以出台和完善有关父亲陪产假、育婴假、护理假等方面的法律法规。二是完善休假津贴补助政策，在我国，女性产假期间的津贴补助为个人月收入的100%，失业、灵活就业或农业工人的妇女没有资格享受产假，个体经营者也不在政策保障范围内，同时在我国陪产假没有法定权利，只有各省市制定相应的假期，并且也没有统一的补助标准。[38]为保障夫妻双方在休假期间的正常生活，可以根据我国实际情况，制定合适的休假津贴补助标准。例如，妊娠假是专门为怀孕母亲服务的，在休假期间可按照孕妇个人月收入的70%进行补贴；育婴假是为父亲和母亲共同设立的，休假期间可为父母双方发放个人月收入的一定比例的补贴；早期教育假和护理假是为父母教育孩子而设立的，休假补助可为每月固定金额。没有工作的父母可以按照我国每个省份最低工资标准进行津贴补助。三是工作保障，政府在法律中应该明确规定，有工作的父母在休完育儿假后，有权回到之前的岗位，不得以长时间离开职位为由被解雇或者被降级处理。

（四）避免新的不平等产生

芬兰在制定夫妻双方可共享的假期时，本意是让夫妻双方协调时间共同育儿，但是大部分的休假时间都是母亲使用，而父亲很少使用可共享的休假时间，导致了不平等的产生。同样，在增加父亲休假配额时，只考虑到有父亲的家庭，而未考虑到单亲母亲的家庭，进而又导致了不平等的产生。我国可从中吸取教训。一是在制定产假政策时，把各种家庭类型都纳入考虑范围之内，如在单亲父亲家庭中，可以把本属于母亲的产假配额转让给照顾孩子的其他监护人。二是在制定与增加陪产假休假时长时，应该考虑单亲母亲的家庭，可以将属于父亲的陪产假转让给照顾孩子的其他监护人。三是明确对重组家庭、收养家庭、单亲家庭、移民家庭或其他家庭类型的休假权利，以保障每种家庭平等享有休假权利。

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Abstract： Parental leave is an important part of Finnish family policy and social policy. By examing the development of the parental leave policy in Finland， this study found that Finland kept up with the times in parental leave policy， and formed a set of unique models， including various types of leave， flexible leave time， equal and free leave system， and comprehensive leave reward and guarantee mechanism. Finland has made remarkable achievements by implementing its parental leave policy， but it still faces challenges. Based on the relevant experience of the Finnish parental leave policy， this paper puts forward suggestions on the construction and implementation of the current parental leave policy in China： formulate flexible and diverse leave policies， reflect more equality in the legislation， formulate leave incentives， and safeguard measures， avoid new forms of inequality.

Keywords： Parental leave; Fairness; Diversity；Finland

编辑 吕伊雯   校对 王亭亭