德国降低生育养育教育成本的政策考察

高天齐 高书国

摘   要：世界主要发达国家大致在20世纪80—90年代进入低生育时代。作为快速发展的发展中国家，中国正在迅速进入低出生率、低死亡率、低自然增長率的人口增长模式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出减轻家庭生育、养育、教育负担，建设高质量教育体系。21世纪以来，德国政府积极实施鼓励生育、遏制人口负增长并实现正增长的相关政策，促进降低教育成本、实现更高水平教育公平的做法与经验，为中国提供了可资借鉴的人口与教育高质量发展的政策路径。

关键词：德国；生育养育教育；政策；人口；教育公平

中图分类号：G510          文献标志码：A          DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.02.01

一、问题的提出

2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：提升国民素质，促进人的全面发展，推进基本公共教育均等化，建设高质量教育体系，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。[1]其目标是促进人口长期均衡发展，提高人口素质。2021年7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出：以人民为中心，顺应人民群众期盼，积极稳妥推进优化生育政策，促进生育政策协调公平，满足群众多元化的生育需求，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，切实解决群众后顾之忧，释放生育潜能，促进家庭和谐幸福。[2]2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》提出：切实提升学校育人水平，持续规范校外培训，有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。一系列政策文件突出强调降低生育、养育、教育成本，促进人口健康可持续发展。

进入21世纪第三个十年，中国人口生产与人口发展面临的挑战更加严峻。2020年全国第七次人口普查统计数据表明：全国0～14岁人口为25，338万人，占17.95%；15～59岁人口为89，438万人，占63.35%；60岁及以上人口为26，402万人，占18.70%（其中，65岁及以上人口为19，064万人，占13.50%）。2020年全国育龄妇女总和生育率①为1.30，人口出生率处于较低水平。如何提升人口出生率、保障人口可持续增长和高质量发展是关系经济稳定、社会发展和家庭建设的战略问题，也是促进教育高质量发展和人力资源高质量开发的关键。

世界主要发达国家大致在20世纪80—90年代进入低生育时期，德国也不例外。但是，2020年1月德国公布对2019年全国人口的初步估算，人口总和出生率为1.5，全国人口规模更是达到了历史新高8320万人。据统计，2011年以来，德国人口一直持续正增长，创造了负增长后的“人口奇迹”。德国实现人口增长的途径主要有两条：一是鼓励移民，二是鼓励生育。德国是世界第二大移民国，这是德国人口增长由负转正的途径之一。从数十年发展统计来看，移民在德国人口中所占比率一直上升，1961年只有1.2%，1974年为6.5%，2011年达到7.9%，到2016年则上升到了11.2%。根据德国联邦统计局2021年数据，德国共有2185万人拥有移民背景（其中1099万人已入籍）。移民是德国保持人口增长的重要战略，移民政策促进了人口的结构性增长。除此之外，更为重要的是德国持续实施的积极的人口生育、养育和教育政策激发了国民的生育意愿。前者是德国人口增长的外生动力，后者是德国人口增长的内生动力。从德国人口增长的内生动力分析，鼓励人口生育的最有效政策是降低生育、养育、教育成本。德国自1949年起出台了约150项家庭政策福利方面的政策和法规。几十年来，为了应对社会变化和家庭需求，德国政府实施了越来越多的措施，积累了多年经验，可供我国参考。

二、2000年以来德国人口及出生率变化

德国联邦统计局数据显示，2020年6月德国总人口为8316万人，与2000年相比增长了90万人。2020年德国全国0～5岁人口为476万人，占5.72%；6～13岁人口为599万人，占7.20%；14～59岁人口为4832万人，占58.10%；60岁及以上人口为2409万人，占28.97%（其中，65岁及以上人口为1827万人，占21.97%）。

20世纪70年代末至80年代初期，德国人口进入负增长阶段。作为发达国家的德国，最早进入“低出生率—低死亡率—低增长率”的现代人口发展模式。1984年德国人口增长率降到了冰点的-0.35%。人口的缓慢增长甚至负增长，直接影响经济增长和社会活力。此后，德国政府采取一系列积极的人口政策，减轻生育、养育、教育负担，成功扭转人口下降趋势，再一次实现人口正增长。图1显示了1950—2020年德国人口变化以及2020—2060年人口预测情况。

2020年德国育龄妇女总和生育率为1.53，高于我国1.30的水平。德国自20世纪60年代后期起生育率呈现明显下降趋势，1990年东西德统一后生育率维持稳定态势，不再继续下降，对保持人口规模、促进人口可持续发展发挥了不可忽视的作用。

一般而言，育龄妇女总和生育率至少要达到2.10才能达到世代更替水平，不至于人口总数随着世代更替而下降。在图1的人口预测中，由于出生率大致恒定且人类预期寿命不断增加，预测人口数量取决于人口迁移假设。

人口的稳定增长是社会稳步发展的前提。德国之所以实现人口增长“由负转正”，关键是从国家发展的高度进行顶层制度设计，建立一系列紧密相关而又整体配套的政策体系和保障措施，让利益于家庭，还时间于父母，让年轻父母直接感受到政策的温度。

三、德国婴幼儿生育、养育、教育举措

生育、养育、教育孩子是国之大者。德国思想家恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源（第一版序言）》中指出：“根据唯物主义观点，历史中的决定性因素，归根结底是生活的生产和再生产。但是，生产本身又有两种。一方面是生活资料，即食物、衣服、住房以及为此所必需的工具的生产，另一方面是人类自身的生产。”[3]然而，受到现代社会经济高度发展，人民生活富裕，生产生活节奏越来越快等多种因素的直接影响，人类一般的自身生产性活动变得越来越困难。德国《基本法》第6条明确规定“儿童之养育，为父母之天赋权利最高职责，惟国家得监督其教养活动”，第7条第1款强调“全部教育制度，应由国家监督”。为降低生育养育教育成本，德国政府重点从家庭政策的三个要素，即经费投入、时间投入和基础设施三个方面出台配套政策，着力从时间成本、经济成本、获取知识和能力的成本三个维度，系统性减轻家庭特别是父母生育、养育和教育成本，促进人口可持续发展。

（一）降低生育成本的相关举措

1.医疗保障

生育保护是德国国家战略的重要组成部分。德国建立了较为完备的医疗保障制度，对于孕妇优待有加。德国的法定医疗保险患者生产无需提前垫付费用，医院、诊所、药店、助产士直接与保险公司结算。健全的医保体系让孕妇及其家庭不必为了生育和医疗费用而担心。

為帮助和促进生育，德国特设助产士制度。助产士在孕妇怀孕后期、分娩、哺乳期间进行上门服务，为新生儿家庭提供产前准备、生产帮助、产后护理与恢复、新生儿照料指导等。新生儿出生后的第一周，助产士会每天上门，之后频率会降到隔天或每周一次，直至新手父母熟练上手。他们负责的时间一般是产后12周，也可长达9个月或至母乳喂养结束。助产士产生的费用全部由医保公司承担。助产士提供的服务并不是照顾产妇和新生儿的起居生活，而是提供医学和心理方面的专业护理与指导，传授相关知识技能。

2.法律保护

德国制定了《孕妇及产妇保护法》，用以保护处于雇佣关系中的孕产妇。不论全职、兼职或者实习，孕妇可以选择适时告知雇主怀孕的消息，雇主必须为孕妇提供安全健康的工作条件，一般禁止加班，禁止上夜班。产妇在预产期前6周允许不工作，一般分娩至产后8周禁止工作，早产、双胞胎或多胞胎、新生儿有残障的产妇12周禁止工作。怀孕期间至分娩后4个月，雇主不得解雇孕产妇（同样适用于怀孕12周以上的流产孕妇）。孕产妇预产期前6周到产后8周，每天可领取13欧元的补助金。

3.经济支持

德国为婴儿父母提供育儿金和育儿假。育儿金是婴儿父母在孩子出生后可暂时减少工作或不工作，获得一定的补偿，确保家庭生计，使其有时间和有经济来源以抚养和照顾孩子。育儿假是孩子出生后三年，父母双方都可停薪留职，在家养育孩子。

育儿金一般为孩子出生前父母收入的67%，最高每月1800欧元。在孩子出生前没有收入的父母也可以享受育儿金，每月至少300欧元。如果夫妻双方都申请育儿假，并且每人至少申请2个月，那么育儿金发放的期限总共最多为14个月；如果只有一方申请育儿假，那么育儿金发放的期限最多为12个月。另有针对多孩童家庭的额外补贴。育儿假的期限相对灵活，与其对应的育儿金也有多种领取方式。总之，育儿金和育儿假改善了生育经济成本和时间成本的问题，提供了多种灵活的解决方案，让父母可以兼顾工作与家庭。

（二）降低养育成本的相关举措

为鼓励国民生育孩子，德国联邦政府推出儿童金政策，用以减轻家庭养育负担。从孩子出生到18岁，父母可以按月领取儿童金，若孩子18岁以后读大学或者参加职业培训教育，则可继续领取至25岁，若孩子在18岁以后失业并注册为求职者，可继续领取至21岁。儿童金的数额根据家庭中孩子的人数进行分级，第一个和第二个孩子每月219欧元，第三个孩子每月225欧元，第四个和以后的孩子每月250欧元。

（三）降低教育成本的相关举措

1.多种儿童日托形式

一是家庭中的日托。在家庭工作的日托人员通俗地称为儿童保育员。孩子在父母（法律上的监护人）的家中得到照顾。儿童保育员可以同时照顾这个家庭的多个孩子。此活动不需要许可证。父母作为雇主，儿童保育员依赖于父母的指示，因此通常有雇佣合同。

二是儿童保育员家中的日托。儿童保育员的家中最多可以同时照顾五个孩子。工作可以以受雇或自雇方式进行。此类看护需要获得青少年福利办公室的许可。检查儿童日托工作者的专业能力和性格，需要无犯罪记录证明。此外，还要确定保育员的住所是否适合看护儿童。

三是政府提供的公费托儿所。针对0～6岁的儿童，各州、市提供公费托幼服务，从青年福利办公室获得资金。此外，政策规定进入私立托儿所，在没有公共资金的情况下，父母（法定监护人）和托儿所可以协商托儿费用。

2.儿童日托资助

德国联邦家庭事务部2022年提供约55亿欧元的托儿服务资金。联邦各州也投资于进一步提高儿童日托质量以及减轻家庭托儿费用的措施。[4]

2019年起，联邦州在其立法中引入了一项关于日托费用分级的规定。以德国东部城市德累斯顿为例：对于0～3岁的托儿所，家长承担的费用占比一般为15%～23%；对于3～6岁的幼儿园，家长承担的费用占比一般为15%～30%；对于学龄儿童的托管，家长承担的费用占比最多为30%；对于特殊学校，家长承担的费用占比最多为25%。[5]

为降低教育成本，德国父母还可以为他们的孩子（出生到14岁）申请2/3的托管费用，每年每名儿童最高可申请4000欧元。此外，有工作的父母还可以享受税收优惠。

（四）完善家庭政策

德国政治学家认为，从长远来看，家庭政策可以影响出生率，但是取决于文化背景和多项措施的相互作用。家庭政策会正面影响国民生育孩子的决定，但是对出生率的短期影响非常有限，需要一个整体的、跨部门的家庭政策战略。家庭政策不应只追求人口目标，还要关注家庭的经济稳定和社会参与，良好的工作与生活平衡，儿童的福利和进步，服务于儿童和父母的福祉。[6]

四、德国降低生育、养育、教育成本的

政策意蕴

（一）法治化的儿童保护政策是消除青年人教育焦虑的核心工具

为保障国民的生育养育教育权，德国政府实施了一系列强制性社会保障法律法规。为减少二战对于人口的负面影响，德国政府于1952年颁布《生育保护法》。之后出台一系列生育、养育、教育法规，促进人口可持续增长和人力资源可持续开发。《德国育儿金以及育儿假法》等一系列法律法规，为降低青年人生育、养育、教育负担筑起了一道坚固的“法律保护墙”。

法律明确要求所有成年人有义务尊重儿童。国家和社会也承担教育儿童和青少年的责任。国家及社会组织有义务协助或补充家庭教育，增强和促进家庭的社会化功能，协助儿童青少年健康成长和发展。[7]法律是国家为人口生产和可持续发展提供的最重要的公共产品。

（二）专业化的生育、养育、教育服务是激发青年人生育的有力支撑

降低生育、养育、教育成本是德国政府的长期政策追求，重点是实施公共化、普惠型生育、养育、教育服务，系统性减轻家长焦虑和负担。德国政府设立青年福利办公室，负责青年发展和儿童成长事务，为家长提供专业化的服务。

国家统一管理青年福利，有利于系统化地为儿童生育、养育、教育提供配套的资金、信息、指导和服务，保证服务的公平性、标准化和专业性，有利于激发公民主动生育、科学养育和共同教育的积极性。

（三）精准化的信息服务是辅助青年人生育的有效帮手

德国的助产士制度、全方位的信息组织制度、产妇的保护制度，均以精准对接为前提。家长得到养育幼儿的有用信息，是消除家长焦虑、做出生育孩子正确决定的重要方式。有温度的精准服务，可以让家长消除生育恐惧，从能生孩子到愿意生孩子。

五、政策建议

中国正在进入高质量发展阶段，城镇化快速提升，中等收入群体持续扩大。与此同时，家长特别是中等收入群体生育、养育、教育焦虑日趋明显。降低生育、养育、教育成本是一项综合性系统工程，需要政府、学校、社会和家庭全方位参与。

一是健全完善生育养育教育政策体系。克服政策分散化、碎片化等问题与不足，加强部门之间的功能整合与协同合作。加强政策的顶层设计，研究制定法律法规及相关配套文件，从劳动保障、医疗保险、税收减免、家庭资助、入托保障等多方面，系统制定降低生育、养育、教育成本的配套政策。

二是重构包容性生育养育文化。改善生育政策，消除“内卷”生育观念。转变“一个孩子好”的家庭文化传统，倡导积极的生育理念，尊重多种生育模式，重构多子女健康成长的家庭文化。

三是扩大公共教育服务范围。进一步发挥政府、企业、高等院校等事业单位的积极性，建立多样化的托幼机构，减轻家长养育孩子的时间成本和经济成本。逐步扩大公共教育服务范围，将0～3岁托幼事业纳入公共教育服务体系。

四是建立系统化生育、养育、教育激励政策。劳动、社保、教育、财政、税务等多部门协同合作，共同制定更加规范、专业和高标准的生育养育教育保障激励政策。提高孕期妇女的工资、医疗和生育保障水平；改变现有的住房政策，制定鼓励多子女的住房政策；延长带薪休假时间，增加父母双方假期的灵活性和选择性；构建普惠型生育、养育、教育服务平台，提供高质量的公共服务和专业指导；建立覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，提升家庭教育能力。

注释：

①育龄妇女總和生育率也称总生育率，代表一个国家或地区育龄妇女平均生育子女数。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL].（2021-03-13）[2022-08-25].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[2]中华人民共和国中央人民政府.中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定[EB/OL].（2021-07-20）[2022-08-25].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/20/content_5626190.htm.

[3]恩格斯.家庭、私有制和国家的起源（第一版序言）[EB/OL].（2020-11-28）[2022-09-08].https：//www.sohu.com/a/435038413_747064.

[4]德国联邦家庭、老人、妇女与青少年事务部.良好日托法[EB/OL].[2022-09-01].https：//www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuung/mehr-qualitaet-in-der-fruehen-bildung/das-gute-kita-gesetz？view=.

[5]德累斯顿城市门户网站.父母支付的托儿所费用[EB/OL].[2022-09-01].https：//www.dresden.de/de/leben/kinder/tagesbetreuung/anmeldung/elternbeitraege.php？pk_campaign=Shortcut&pk_kwd=elternbeitraege.

[6]BUJARD M.家庭政策会影响出生率吗[EB/OL].[2022-09-01].https：//www.bpb.de/politik/innenpolitik/familienpolitik/211417/wirkt-familienpolitik-auf-die-geburtenrate？p=all.

[7]王杰秀，刘继同.发达国家现代家庭福利制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2021：101.

Abstract： Major developed countries generally entered the era of low fertility in the decade of 1980s. As a developing country with high-speed development， China is rapidly shifting to a low birth rate population growth model， low mortality rate， and low natural growth rate. “The Outline of the 14th Five-Year Plan for Economic and Social Development and Long-range Objective through the Year 2035 of the Peoples Republic of China” clearly proposes the targets that to “reduce the cost of fertility and parental education” and “build a high-quality education system”. Since the beginning of 21st century， the German government has been actively implementing policies related to reproduction， turning negative population growth into positive， and promoting practices and experience of reducing education costs and achieving a higher level of education equity. The case of Germany provided a policy path reference for China to develop high-quality population and education policies.

Keywords： Germany; Fertility and parenting education; Policy; Population; Education equity

編辑 朱婷婷   校对 吕伊雯