城建档案纸质、电子、声像“三位一体”管理探讨

文/淳安县建设工程质量安全监督站（城建档案馆） 汪文菁

城市规划、建设及管理过程中形成的文件材料统称为城市建设档案，此类文件材料主要以图纸、文字、图表、声像为载体，为城市建设服务。当前城建档案收集管理的手段显然滞后于科学技术发展，十分不利于城建档案服务功能的顺利发挥。随着信息技术的不断发展，纸质档案与电子、声像档案“三位一体”的管理模式是城建档案发展的必然趋势，这就要求城市工程建设过程中必须同步收集纸质、声像及电子档案，并纳入统一管理系统。

一、城建档案管理现状

淳安县住建局城建档案中心围绕数字浙江建设目标，立足本职工作，在城建档案移交审核过程中，在纸质档案之外，加强照片、声像档案的收集归档，并推进档案扫描，不断完善城建档案系统数据库。虽然城建档案中心已经建立起纸质、电子、声像“三位一体”的进馆制度，要求城市建设工程项目纸质档案入库的同时，必须提交相同版本的声像和电子档案，但是声像档案提交率和完整性并不高，无法与纸质、电子档案一一对应；纸质、电子、声像档案信息管理软件标准化建设也较为滞后，所接收的电子文件格式并不统一，导致管理平台无法识别和统一管理。

二、城建档案管理存在的问题

（一）档案资源收集流程不规范。淳安县城建档案主要由建设单位按照档案中心的要求提交，由于档案中心对当前建设单位所应提交的资料名录、装订要求、提交时限、工程文件的外在质量（如书写材料、幅面尺寸、字迹图样、签章等）和内在质量（如内容、深度）等均未做出明确规定，只给出城市建设档案归档流程框架（见图1），建设单位提交工程档案时不清楚提交的内容和流程，空跑多跑的现象频繁存在。久而久之，建设单位便失去了按时提交工程建设档案的动力。

图1 城市建设档案归档流程框架

（二）城建档案行政执法缺乏有效落实。当前，杭州市城建档案执法细则不完善，无法为城建档案事业发展提供法规文件等保障，可以说2008年出台、2019年修正的《中华人民共和国城乡规划法》以及《建设工程文件归档规范GB/T50328-2014》对城建工作予以法律支持，对城建服务地域进行了拓展，将城市与农村均纳入城建档案管理的范围。但是实施细则缺乏应有的完善，使得当前淳安县城建档案行政执法基本停留在行政检查和行政处罚阶段，对不移交档案及档案散失等情况无法起到有效的约束作用。

三、纸质、电子、声像“三位一体”管理的必要性

（一）各类档案的特点。纸质档案是传统的信息记录、保存方式，纸质档案信息高度依赖纸张载体，且信息内容很难与载体分离，有助于信息长时间保存，但是纸质档案很容易因载体受潮、霉变、燃烧等原因而损毁；纸质档案也存在资源共享方面的困难，容易陷入信息垄断。与纸质档案不同，声像、电子档案信息存储密度高，信息形式多样化，内容更加生动，可实时共享，提高档案信息的利用率，其载体可自由分离，通过拷贝、备份等方式灵活携带、复制、查阅和扩散。

（二）城建档案“三位一体”管理的必要性。首先，纸质、电子、声像“三位一体”管理有利于保证城建档案真实可靠、完整齐全。城市建设项目，尤其是重点工程结构复杂、体量大、施工周期长，所涉及文件资料多而分散；不按规定办理档案移交和管理手续，必将导致档案管理部门无法及时获取工程档案信息；城建档案中的声像、电子资料时效性强，若缺乏及时管理，必将造成声像、电子资料失真、散失。2014年，在《浙江省城市建设档案管理办法》的基础上又重新制订了《杭州市建筑工程档案编报及移交手册》，手册中增加了城建工程声像档案、电子档案归档要求，并在杭州市行政审批中心公开发放。力图助推城建单位按照要求编制文件资料，杜绝日后返工，确保进馆档案均符合国家规定。其次，通过实施城建档案纸质、电子、声像“三位一体”管理，有助于提高档案内在质量，提升馆藏档案工作过程的规范化和标准化。目前，淳安县住建局城建档案中心聘用人员专业知识及业务技能不强，对市政工程基本建设流程不甚了解，在城建档案案卷整理上花费时间多，整理质量也较难保证。实施城建档案纸质、电子、声像“三位一体”管理后可由各项目部委派专职资料员整理案卷，提升档案管理效率。再次，城建档案纸质、电子、声像“三位一体”管理有助于提高服务质量。浙江省住建厅规定，2012年9月1日以后开建的城建工程项目，必须同时报送纸质、声像及电子档案，城建工程档案管理也同时采取纸质、电子、声像“三位一体”的模式，这无疑加大了工程各参建方档案管理的难度。为此，杭州市城建档案馆编写出《杭州市建筑工程档案编报及移交手册》，用于指导各参建方档案报建；同时还开设城建工程声像、电子档案编报培训班，安排专人对包括工程可研、招投标、承建、竣工、试运营等全程在内的文件编报过程实施跟踪指导，确保纸质、声像、电子档案顺利进馆。最后，城建档案纸质、电子、声像“三位一体”管理是提升我国城市建设档案管理人员业务能力的主要途径。城建档案管理除应依赖行政管理手段外，还离不开外部环境建设及档案管理人员主观能动性的发挥，通过加强事前、事中及事后文档一体化管理，将城建档案管理重点从中后端前移，对城市工程项目各建设阶段积累的资料和形成的文件加强干预、控制，确保城建档案项目的完整性。构建包括勘察、设计、施工、监理、材料等城建项目各参建方责任体系及管理网络，纵向自上而下落实档案责任人，横向则应加强建设、施工、监理单位与档案管理部门的联系，保证城建档案真实齐全。与此同时，结合城建项目建设进程，分阶段、分专业对各参建方展开培训，内容主要涉及档案管理法律法规，纸质、声像及电子档案归档要求，各参建方在工程建设过程中的文件资料收集职责等，以提升城建单位档案管理人员专业水平，为城建档案纸质、电子、声像“三位一体”管理提供人员保证。城建档案管理部门应出台针对性强的档案管理文件，指导相关工作，并分阶段、分批次推进城建档案专项验收。具体而言，应结合工程施工进度编制档案验收计划，待施工方收集完相关资料后预立卷，由档案管理部门检查案卷质量，并提出整改意见，再由施工方整改后分区、分标段提交档案管理部门正式验收。

四、纸质、电子、声像“三位一体”管理策略

面对当前文件信息数字化、传送手段网络化的局面，基于文件生命流程构建全过程控制机制，城建档案中心介入城建档案流程前端管理，与文件管理部门共同搭建城建档案管理联盟。浙江省人民政府于2012年公布的《浙江省城市建设档案管理办法》要求自2012年9月1日起，新建设的工程项目必须在纸质档案之外同时准备电子和声像档案，建设单位必须对所实施工程档案同时以纸质、电子、声像“三位一体”的形式移交。这就要求建设单位和档案管理部门基于文件生命周期理论，对城市建设文件从形成到归档全过程均应统一规划，重组档案及文件工作流程，从源头上监督文件形式，规范文件质量，实现对城建档案的超前控制与全程管理。优化档案管理部门介入时机，从事后被动收集转为事前主动监督，保证文件形式齐全统一、长期可读，提升城建档案在城市建设中的应用价值。

（一）完善城建档案三位一体管理的法制环境。良好的法制环境是推进国家及地方城建档案“三位一体”管理的根本保障，必须构建和完善县级城建档案法制化治理环境，通过立法，明确淳安县住建局城建档案中心在城建档案管理活动中的法定地位，同时保障建设单位及社会公众各项档案权利，突出法律在县级城建档案管理中的作用。当前，我国档案法律中并无社会主体参与档案管理事务的规定，这不利于我国各级政府档案管理机构管理效率的提高，当务之急，应通过立法形式明确社会主体在档案管理中的重要地位，并规范其参与档案管理事务的方法、程序及行为约束，避免出现集体行动困境；同时赋予社会成员参与权、知情权和监督权，提高城建档案纸质、声像及电子“三位一体”管理的可操作性和效率。

（二）严格落实城建档案管理法律法规。法律的重要作用只有通过实施才能得以体现，在城建档案“三位一体”管理过程中，必须依法治档。首先，档案管理部门，尤其是县级档案管理中心必须敢于执法，运用法律武器解决城建档案管理过程中遭遇的问题，强化执法主体责任，保证执法必严、违法必究，沿着法律轨道推进城建档案管理工作。其次，对于违反档案法律法规的行为必须予以追究，并依法提出整改建议，在依法治档的过程中完善责任清单和权力清单，使档案行政执法工作落到实处。

（三）创新城建档案管理方式。城建档案管理方式包括行政方式、市场化及社会化方式，当前淳安县城建档案管理必须在传统行政方式的基础上，更多引入市场化方式和社会化方式。也就是在城建档案管理中充分引入市场性手段，具体有合同外包、特许经营、产权交易、公私合作、民营化等。淳安县住建局城建档案中心可以考虑将民事行为中的合同引入档案管理领域，实行合同外包，将过去单方面的强制行为转变为双方合意的市场行为。档案管理中心因受到人力、物力等因素的制约，单凭自身力量无法快速、高效完成城建档案信息化建设任务，而通过合同外包等形式，通过公开招标选择资质、能力均合格的外包单位，实现城建档案数字化外包、档案整理著录外包、档案科研管理外包、档案缩微及修裱外包等。除合同外包外，淳安县住建局城建档案中心还可以推行城建档案“三位一体”管理公司合作，档案中心作为社会公共机构，可塑造出业务能力过硬、诚实守信、长期致力于档案业务工作的社会企业，并与之建立长期的合作关系。例如，美国国家档案馆于2006年与Google公司联合启动历史影片数字化访问试点项目；再如“90后”收藏家李楷瀚创办的国内首家省级民办档案馆——广东省岭海档案馆，得到了政府部门的经济补助及文献收集整理、管理利用、展览、科研等方面的服务支持。

五、结语

声像、电子档案比纸质档案更具管理、使用、存储方面的优势，但在短时间内仍无法取代传统的纸质档案。从长远来看，城建档案信息共享是城建档案管理的必经之路，声像、电子及纸质等各种形式的城建档案信息在社会使用过程中应融合互补，便于在业务处理领域的协调一致。为此，必须在全面了解各种形式城建档案优势的基础上不断创新理念与方法，以档案生命周期理论为指导，将档案从生成到永久保存、利用、服务社会等视为一个完整、系统的过程，促进我国城建档案管理事业长足发展。