基于数字城市地理空间框架的市县一体化地理信息公共服务平台建设——以湖南省郴州市为例

许 飞，李远志

（湖南省第一测绘院，长沙 410000）

数字化城市地理空间框架是构建城市信息化的基础性工作，是创建智慧城市的第一性要素，其构建的基础是基础地理信息数据，为数据信息资源的共享互通提供平台基础，为政府决策和社会发展提供技术支撑。数字郴州地理空间框架是湖南省第一个数字城市项目，也是国家第二批试点城市之一，项目从2007年启动建设，于2011年11月通过了省级预验收，2012年12月通过了国家级验收。项目的建设，形成了“一库、一平台”的成果，丰富了城市地理信息，促进了信息资源的同享互通，提升了郴州市基础地理信息数据规范化管理水平，助推了郴州市经济社会发展。

本文通过整理郴州市数字城市地理空间框架项目10多年的建设情况及相关的经验，总结了项目在实际运行应用中存在的问题，提出郴州市市县一体化公共服务平台建设模式，并论述了市县一体化机制建设的具体内容。

1 郴州市地理空间框架建设

郴州市数字城市地理空间框架项目建立了覆盖全市域、多尺度、多类型的基础地理信息数据，搭建了全市统一的地理信息公共服务平台，实时向各类用户提供权威及时的综合服务。这将极大地提升郴州市地理信息公共服务水平，为政府、企业、社会公众对地理信息在线服务的需求提供平台支撑。

数字郴州地理框架项目主要成果包括覆盖郴州市全市域19 388 km2地面分辨率为1 m的航空正射影像图数据和1∶10 000数字高程模型数据，覆盖市辖区300 km2地面分辨率为0.1 m的真彩色航空正射影像图数据，覆盖市城区规划范围200 km2的1∶2 000DLG数据，覆盖市城区规划范围105 km2的1∶500DLG数据，数据结构如图1所示。

图1 数字郴州地理空间数据库结构图

数字郴州地理空间框架建设满足了郴州市政府及其各部门、企事业单位和社会公众的应用需求，紧密结合郴州市地方实际情况，采用遥感、地理信息系统、数据库及计算机网络等现代信息技术，建立郴州市权威的、唯一的地理空间框架。以此空间框架为基础，政府各职能部门整合其专题信息资源，建成电子政务、专题业务应用、社会公共服务等若干应用示范工程，为政府部门的各项规划、管理、决策，经济建设和社会发展以及重大工程项目提供基础地理信息服务，为智慧郴州打造了良好的基础，体系结构如图2所示。

图2 郴州市数字城市地理空间信息平台体系结构图

2 平台运行存在的主要问题及分析

2.1 数据现势性不强，难以满足需求

目前郴州市本级基础地理信息数据为2010年生产，因缺乏健全的数据更新维护机制，基础地理信息数据的现势性较差且缺乏精细PIO数据。近年来郴州市城市发展迅速、城市面貌变化较大，现有基础地理信息数据难以满足郴州市本级自然资源及其他政府部门的应用需求。

2.2 标准规范不统一，共享整合资源困难

以前数字城市建设标准与当前标准存在差别，建设的数字城市的数据标准无法满足当前市县一体化管理要求。另外，已建设的郴州市本级、县级地理空间框架平台，各技术单位采用的标准规范不一致，加大了整合与共享全市空间信息资源的困难，不利于空间信息资源的有效利用。

2.3 缺乏数据的互联互通，空间信息孤岛严重

在互联互通方面，由于全市尚未建立统一的地理信息数据共享机制，各级部门地理信息数据条块化、地理信息系统烟囱化较为明显，存在严重的地理空间信息孤岛，不利于地理空间数据在部门间的横向互联，以及国家、省、市、县间的纵向互通。

2.4 共享平台不一且过时，业务协同难以保障

2011年建成的郴州市地理信息公共服务平台，数据管理模式无法满足日益增长的海量数据管理的要求。数据存储量太小，无法满足市本级各行各业的海量数据存储，更无法满足市县一体化对下属各县区数据管理的存储。

另外，已建成的各县区的共享服务平台标准规范不一致，目前郴州市尚未建立全市（含区县）统一的地理信息共享平台，无法实现全市地理信息数据的统一共享利用，难以保障全市各级自然资源及其他政府部门的业务协同。

2.5 市县独立建设，重复投入严重

在已经建设的市县数字城市地理空间框架项目中，采用市县独立分别建设的模式，此建设模式在诸如共享平台、基础软硬件等方面，存在重复建设、重复投入的问题。

2.6 应用系统应用性不强

过往数字城市地理空间框架建设的大部分应用系统，既没有完全贴合各政务管理的实际情况，也不能满足当今政务管理的需求，其应用性和实用性不强。

针对上述问题，通过对2种市县一体化建设模式（市县一体化云平台模式、市县一体化地图服务模式）的比较和认证，郴州市拟采用市县一体化云平台建设模式升级数字城市地理空间框架。以全市统一的标准规范为基础，以市县一体化为主线，及时更新全市基础地理信息数据，实现全市空间信息资源的整合共享，推动全市各部门的空间数据共享与业务协同。

2.7 机构改革形式下职能履行问题

机构改革调整后，相关自然资源和规划部门涵盖了水资源、土地、矿产、农业、林业和海洋等自然资源以及环境保护、规划测绘等多个领域的多种职能，将陆地、海洋自然资源纳入统一的管理体系，实现国土空间管制与自然资源配置的有效衔接。尤其是在土地资源管控领域，完善了国土空间规划、国土用途管制、国土生态修复和土地资源保护等职能。管理职能更加宽泛，需要大量全新的基础数据对其支撑，以国土空间基础数据助力空间规划编制与监测评估，充分利用时空信息云平台的大数据分析能力为空间规划助力。采用大数据计算框架，基于大数据驱动策略，通过面向国土空间信息服务的服务链组合模型，实现自然资源业务应用的快速搭建，提升业务应用和管理者决策分析能力。利用时空计算复杂度与自动扩展联合约束机制，实现资源的快速调度与负载均衡，解决业务应用中大规模高并发访问瓶颈，提升密集业务应用系统的承载能力。处理好平台数据和功能，做好底板、底线、底图统一，深度挖掘各类信息数据，提供增值服务，形成多规合一。

3 市县一体化方案探索

依托数字郴州地理空间框架建设已有成果，运用3S技术、地理信息系统和计算机网络等技术，建设多尺度、多种类、多数据源的基础地理信息数据体系，构建全市权威统一、内容丰富、更新维护及时、共享交换便捷的市县一体化地理信息公共平台，促进以地理信息为载体的公共信息资源的整合、共享和利用，从而为政府、企业和公众提供高质量的基于地理空间信息的应用服务，项目成果由省、市、县三级共享。

基于数字郴州市县一体化模式建设，最大限度为各县减轻经济、技术负担，统一市县数据、服务和接口标准，最终实现“硬件一体化、数据一体化、平台一体化、管理一体化”，平台总体框架如图3所示。

图3 数字郴州市县一体化地理信息公共服务平台总体框架

3.1 建立健全完善的全市地理信息数据资源系统

利用郴州市空间数据资源目录为基础，更新统筹全市地理信息数据，建立合理的地理信息数据资源体系。已有相关数据成果的地区，及时对数据进行更新，保证数据现势性；尚未有相关数据成果的地区，进行数据生产。

3.2 建设统一的全市地理信息公共服务平台

在政务资源共享的总体框架下，以郴州市电子政务为依托，运用大数据、云计算等技术手段，搭建全市统一的地理信息公共服务平台，促进向各级政府部门对地理信息数据的开放共享。已有相关平台成果的地区，待统一的平台建成后，及时对相关平台进行迁移，保证平台统一性；尚未有相关平台成果的地区，无需建设平台，直接使用全市统一平台。

3.3 建设丰富的行业应用

在市县一体化地理信息公共服务平台上，开展各领域的典型应用案例，不断丰富应用系统，在服务政府决策、部门协同和人民生活服务等方面发挥作用。

3.4 共建标准的支撑环境

采用市县共建的方式，建立标准的基础软硬件支撑环境，为全市空间信息资源的整合共享利用，提供平稳高效的运行保障。

3.5 构建市县一体的管理模式

在管理模式方面，明确市县职责和分工，解决县级资金压力过大、技术能力不足、建设周期过长、应用门槛过高和共享交换难等问题，实现以市管县、市县联动、市县一体的模式。

3.6 探索市县一体的建设机制和运维模式

建立和完善地理信息公共服务平台典型应用、运维管理的长效机制；建立财政对项目的持续投入机制，建立切实可行的数据更新机制，建立行之有效的评价考核机制，探索出适合郴州的建设机制和运维模式，进行长效建设和运营，以确保平台的长效服务。建设内容如图4所示。

图4 数字郴州市县一体化地理信息公共服务平台建设内容

4 结论

本文阐述的数字城市市县一体化公共服务平台基于自然资源专网、电子政务外网等不同的网络服务模式，分别为全市（含市县）各自然资源部门及其他政府部门提供纵向到底、横向到边、统一规范的一站式地理信息服务，推进了数据的开放共享，降低了地理信息应用难度、缩短了建设周期、减小了建设成本。