政府数据开放的功能定位、实践困境及优化路径

吴帅帅

(东南大学法学院 南京 211189)

0 引 言

基于国家的政策指引，近年来我国各级地方政府相继进行了一系列政府数据开放的制度实践。从宏观上看，地方政府数据开放法规的出台确实有利于规范政府的数据开放行为，倒逼各级政府依法履行数据开放职责，更好的发挥政府数据的价值。但是，从微观上来看，一方面，不同地域政府之间或者同一地域不同层级政府之间的数据开放行为仍处于“各行其是”的状态，数据开放的协调性以及开放数据的集聚性有待进一步加强。另一方面，各级政府开放的数据也并不能最大限度发挥政府数据的价值，政府数据开放的“广度”与“深度”也有待进一步提高。本质上来看，数据价值的发挥有赖于数据处理主体对海量数据的分析处理，而各级政府只有进行充分的数据要素供给，才能最大限度发挥政府数据的价值。因此，本文以政府数据开放的功能定位为逻辑起点，全面梳理政府数据开放的实践困境，并基于政府数据开放的功能定位为我国的政府数据开放实践提出相应的优化建议。

1 政府数据开放的功能定位

政府数据开放与政府信息公开虽然具有行为的相似性，但政府数据开放的目标与功能却不同于政府信息公开。政府信息公开的目标是保障公众的知情权，而政府数据开放的目标则是发挥政府数据的社会经济价值。因此，政府信息公开的主要功能是：为公众知情权保障提供相关政府信息，而政府数据开放的主要功能则是为政府数据价值发挥进行充分的要素供给。

1.1 政府数据开放的目标

大数据时代，数据已经成为数字经济发展和实现社会有效治理的核心资源，甚至被誉为是“21世纪的石油和钻石矿”。而为了有效挖掘数据的内在价值，我国各级政府便相继开展了一系列针对政府数据的开放实践，以期实现政府数据的自由流动和充分利用。从域外视角来看，政府数据开放在国外也早有实践，例如：2012年，英国发布《数据开放白皮书》，主张政府应当秉持积极的态度，采取标准化的形式对政府数据进行开放[1]。2013年，美国发布《政府信息默认开放和机器可读》的行政命令，旨在使联邦数据更容易找到和使用[2]。同样，2019年，欧洲议会也对《公共部门信息再利用指令》进行了升级，而《数据开放指令》便是基于此得以发布[3]。

政府数据开放虽然是各级政府针对其控制的数据进行的开放行为，但该种行为却并不具有专属性，在政府行为的概念清单里还存在着与之类似的行为，即：政府信息公开。实践中，因为政府信息公开与政府数据开放具有语义以及行为的相似性，所以各级地方政府在进行数据开放时常常将其与政府信息公开进行混同[4]。从根本上来说，政府数据开放虽然与政府信息公开具有行为的相似性，但两者的目标却存在着本质的差异。首先，如果从行为的表层逻辑上来看，政府数据开放与政府信息公开具有行为的相似性。本质而言，信息与数据实质上反映的应是同一事物的两个方面，两者只是表现形式不同，即：数据是信息的载体，信息是数据的表现形式[5]。因此，如果仅从信息与数据的关系上来看，政府信息公开与政府数据开放实质上并无差异，两者都是对政府信息(数据)进行公开的行为。其次，如果从行为的深层逻辑上来看，政府数据开放与政府信息公开的目标却存在着本质的差异。我国《政府信息公开条例》第1条明确规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。基于该条可知，政府信息公开的主要目标在于“知”，即：各级政府通过对政府信息的公开，以增强政府工作透明度，进而保障公民的知情权，并最终实现各级政府的依法行政。与之相反，政府数据开放的目的则并非是为了保障公民的知情权，其主要目标则在于“用”，即：各级政府通过对政府数据的开放，以充分挖掘政府数据资源中所蕴藏的价值，进而促进社会经济的发展和服务水平的提高，并最终实现国家治理能力与治理体系的现代化。

1.2 政府数据开放的功能

如上所述，政府信息公开的目标是保障公民的知情权，而政府数据开放的目标是促进政府数据价值的发挥。因此，政府信息公开实质上遵循的是“政府信息公开—公民知情权保障”的民主政治逻辑，而政府数据开放则遵循的是“政府数据开放—政府数据价值发挥”的要素供给逻辑。

首先，关于政府信息公开的功能定位。我国《宪法》第41条已从根本法层面明确了公民享有监督权，具体包括：批评和建议的权利以及申诉、控告或者检举的权利。而为保证公民监督权的有效实现，《政府信息公开条例》在“总则”部分第5条便明确规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则”。同时，《政府信息公开条例》第19条和第27条也分别具体规定了政府信息“主动公开”以及“依申请公开”的适用情形。基于上述规定可知，我国的政府信息公开制度实质上具有双层结构，即：在公开理念上：政府信息公开遵循的是“公开为原则，不公开为例外”；而在公开方式上：政府信息公开遵循的是“主动公开与申请公开”相结合的方式。但是，政府信息无论是采取“主动公开”还是“依申请公开”，其主要目的都是为了加强公众对政府的监督，保障公民的知情权。因此，政府信息公开的主要功能是为公众知情权保障提供相关政府信息。

其次，关于政府数据开放的功能定位。政府数据开放的目标是促进政府数据价值的发挥，而数据又是与土地、劳动力、资本、技术并列的新型生产要素。因此，政府数据开放的主要功能是为政府数据价值发挥进行充分的要素供给。首先，数据类型多样，例如：政府数据、企业数据、个人数据等。政府数据虽然仅是诸多数据类型中的一种，但因为我国80%以上的数据资源都是掌握在各级政府部门手中[6]，所以各级政府通过对其自身数据的开放，当然可在“量”上实现数据生产要素的充分供给。其次，政府数据不仅具有“量”的充分性，而且政府数据的开放也有利于社会公众对数据要素的获取。从政府的职能上来看，各级政府实质上应是具有双重角色，即:管理者与服务者。实践中，各级政府不仅是社会的管理者，其同样是社会经济发展的服务者。因此，当各级政府对相关政府数据主动进行开放时，因为政府数据天然具有权威性、准确性的特点，且政府数据开放又有格式统一，高效便民的要求，所以各级政府所进行的数据开放行为当然也有利于社会公众对数据生产要素的获取。需要说明的是，政府信息公开虽然也是对相关的政府数据信息进行公开，但是政府信息公开与政府数据开放的行为对象以及行为方式却并不相同。因为政府信息公开的目的是保障公民的知情权，所以政府信息公开主要是“依申请”公开，且其涉及的信息在总量上有限的，主要涉及的是各级政府是否依法行政的信息[7]。与之不同，因为政府数据开放的目的是挖掘数据中所蕴含的社会经济价值，所以政府数据开放主要采取的是“主动开放”的方式，且政府数据开放所涉及的数据主要是各级政府基于公共管理职能所编制的国家基础信息大数据或者公共资源大数据等[8]。

2 政府数据开放的实践困境

政府数据开放虽然有利于释放政府数据中所蕴含的社会经济价值，但实践中，政府数据开放却面临着诸多困境，具体主要包括以下三分方面：其一，政府数据开放的广度与深度不足；其二，政府数据开放的协调性以及同质数据的集聚性不足；其三，上位法依据欠缺，政府数据开放规范的体系性不足。

2.1 政府数据开放的广度与深度不足

通常来说，数据的数量越多，种类越丰富，数据的价值量也就越大。各数据处理主体通过不同目标导向的算法模型可实现对相关趋势性、分布性、比例性等信息的精准获取[9]。因此，各级政府应最大限度的对数据要素进行供给。但实践中，我国政府数据开放的广度与深度却并不理想，例如：根据复旦大学数字与移动治理实验室发布的《中国地方政府数据开放报告-指标体系与城市标杆》可知：目前，我国各地区数据开放的“数据层”指数普遍低于设定的45%，最高地区的为29.31%，最低地区则仅仅为3.51%[10]。究其原因，该种现象的产生主要可归于以下几个方面：首先，因为数据之上不仅蕴含着社会经济价值，其同样承载着信息主体的个人信息权益以及国家安全利益[11]，而各级政府通常无法有效评估相关数据开放时所可能引发的风险，所以当面对可能存在的被问责风险时，各级政府变得非常谨慎[12]，其更倾向于采取消极态度以降低数据不当开放可能引发的问责风险。其次，政府的数据开放范围与数据价值发挥所需的数据类型与数量相关联。因为各级政府通常具有知识的有限性且政府数据开放对地方各级政府来说是一项新型制度实践，所以各级政府对于何种数据需要开放或者说数据开放的数量为多少，并没有形成科学、系统的开放方案。最后，一项制度是否可有效实施取决于领导的重视程度，只有负责推进政府数据开放的主管部门得到领导重视时，其才会有所行动[13]。因此，政府数据开放的内生动力不足以及各级政府的知识具有有限性等多重困境，各级政府进行数据开放的广度以及深度都不可避免的出现“供需”不足的对应性偏差。

2.2 政府数据开放的协调性以及开放数据的集聚性不足

系统观念是马克思主义认识论和方法论的重要范畴，其追求整体最优， 而不是局部最优[14]。从系统论的视角来看，政府数据开放并非是一项孤立的制度实践，其需要作为整个系统子元素的各级政府协同参与以实现政府数据之社会经济价值的充分发挥。目前，我国各级政府虽然都在积极推动政府数据开放，但无论是数据开放的协调性还是开放数据的集聚性都有待提高。首先，我国政府数据开放的协调性存在严重不足。从目的论视角来看，政府数据开放的目的是为了发挥政府数据所蕴含的社会经济价值，而非仅仅是数据开放行为本身。因此，各级政府需相互协作，对不同类型的数据生产要素进行协作供给。但实践中，我国各级政府却往往是孤立的关注其自身进行的数据开放行为，忽略了数据开放整体的协调性。例如：某一数据价值的发挥需要结合多种关联数据，但是不同类型的数据通常是掌握在不同层级政府或者同一层级的不同行政部门手中，即使某一行政部门已经公开相关数据，但是与之相关联的其他数据却并不一定得到公开。

其次，我国政府数据开放的集聚性也存在严重不足。从数据价值的生成机制上来看，数据价值的生成不仅与数量、种类有关，其也与数据的集聚性有关。如果数据呈现出分散状态，则数据处理主体就必须对相关数据进行收集、整合，此将大大增加数据处理主体的处理成本。目前，我国的行政体制是，在纵向上：各级政府遵循的是自上而下的垂直领导管理体制；在横向上，各级政府在其职权范围内则可以自主行政[15]。因此，各级政府基于其职权进行的数据开放在不同层级的政府部门间必然会呈现出一定的分散性特点。但如果从数据利用的角度来看，基于科层制的政府数据开放模式实质上并不利于政府数据的高效使用。这是因为，政府数据开放中，不同层级的同种性质的政府职能部门间控制的数据虽然在量上存在着差异，但是从数据的类型上来看，这些数据却具有同质性。当各级政府对这些数据进行开放时，其通常是由各级政府单独进行，此时同质数据的集聚性将出现显著不足。显然，数据的集聚性欠缺不仅不利于数据的获取，也不利于数据价值的发挥。

2.3 政府数据开放规范的体系性不足

法治的本质是规则之治，只有通过设定科学的政府数据开放规范，各级政府的数据开放才能规范进行[16]。近年来，我国各地相继出台了一系列数据开放规范，例如：2020年9月，温州市出台《温州市公共数据共享开放管理暂行办法》；2021年12月，衡阳市出台《衡阳市政务数据共享开放管理办法》；2022年2月，浙江省也出台了《浙江省公共数据条例》等。从应然层面上看，各级政府数据开放规范的出台确实有利于落实主体责任，推进政府数据开放实践的积极进行。但是，如果从政府数据开放规范的效力等级上看，我国既有的政府数据开放规范都是由各级地方政府制定，缺乏高效力等级的上位法统摄[17]。不仅造成各级地方政府数据开放规范的差异性，同时也会对法秩序的统一性造成损害。例如，有学者便指出，由于缺乏统一的法律规定，目前中国一些已经推行政府数据开放的地方，在数据开放的种类与范围、开放原则与标准、开放程序、开放责任等事项方面，存在很多差异[18]。同时，基于对现有政府数据开放规范的整体分析可知，我国各级政府出台的数据开放规范存在着大量的立法重复、立法“抄袭”等现象，导致了立法资源的重复浪费。例如：各级地方政府出台的数据开放规范基本都是以“数据平台”“数据收集”“数据共享”“数据开放与利用”“数据安全”以及“法律责任”为主要内容。毋庸置疑的是，各级地方政府当然可通过地方性法规或者规范性文件规范政府的数据开放行为。但是，如果从立法成本上来看，因为各级政府出台的数据开放规范具有内容的相似性，若由各级政府分散立法将无疑会出现重复立法，增加不必要的立法成本。

3 政府数据开放的优化路径

政府数据开放的目标是为数据价值的发挥提供生产要素。基于政府数据开放实践的多重困境，政府数据开放的优化路径应包括以下三个方面：第一，中央应制定政府数据开放条例，各级地方政府可根据实际情况，制定细化、补充中央立法的地方规定；第二，各级政府应以公众赋能为目标，确保数据要素供给的全面性、准确性、基础性以及标准性；第三，我国可借鉴欧州的“公共数据空间”战略，分类建立统一的政府数据开放平台，以增强同质数据的集聚性以及获取的便捷性。

3.1 制定统一的政府数据开放条例

目前，已有的相关政策性文件都已明确政府数据应当开放，且各级地方政府都在积极探索政府数据开放。因此，在顶层设计上，我国应尽快制定统一的政府数据开放条例。首先，从政府数据开放条例的制定时机上来看，我国的政府数据开放在实践中已积累了相当丰富的经验，且各级地方政府出台的政府数据开放规范也可为政府数据开放条例的制定提供丰富的实践样本。其次，从政府数据开放条例的内容设计上来看，如前所述，因为各级政府出台的政府数据开放规范具有内容的相似性，所以政府数据开放条例的制定在整体上可采取“提取公因式”的方式，即：从各级地方政府的数据开放规范中提取出相同或类似的规范条文，抽象出成熟的结构体例，并吸取相关先进的条文设计，摒弃实践效果差或者条文空置的相关规定。最后，从政府数据开放条例的制定方式上来看，国家治理能力与治理体系现代化语境下，政府数据开放条例的制定应坚持理论与实践的统一。目前，学界已经为政府数据开放条例的制定沉淀了丰富的学术成果。而为了增强政府数据开放条例制定的科学性，政府数据开放条例不仅要吸收已有的实践经验，还要充分吸收学界丰富的理论成果，从整体上提高政府数据开放条例的科学性。需要说明的是，中央制定统一的政府数据开放条例并不是剥夺地方政府对政府数据开放的立法权限，地方政府仍可以在政府数据开放条例的规范框架下，结合自身的实际情况进行细化或者补从性立法。这是因为，从根本上来说，政府数据开放条例应属于行政法规，而各级地方政府出台的政府数据开放规范的效力等级显然低于政府数据开放条例。因此，政府数据开放条例可以为各级政府的数据开放规范提供上位法指引，进而最大限度的实现各级政府数据开放行为的统一。

3.2 各级政府应确保数据要素的充分供给

政府数据价值的发挥需要政府数据要素的充分供给，这不仅是政府数据开放功能定位的体现，同样也是服务型政府理念的应有之义。这就要求各级政府应确保确保数据要素供给的全面性、准确性、基础性以及标准性。

首先，各级政府应确保数据要素供给的全面性。数据供给的全面性应包括以下两方面的要求：一方面，各级政府应就某一类型的数据进行最大限度的完整提供。通常来说，某一类型的数据越完整，则基于该类数据得出的信息越准确。如果某一类型的数据欠缺不全，即使政府已经对相关数据进行了开放，但数据处理主体基于该类数据得出的信息也会缺乏科学性。另一方面，各级政府应最大限度的对政府数据进行主动开放。当然，如果相关数据涉及商业秘密、个人隐私、国家安全或者根据法律、法规、规章等规定不得开放的应除外。除此之外，各级政府应对相关数据及时、全面的开放。

其次，各级政府应确保数据要素供给的准确性。政府数据开放并非是仅仅将相关政府数据进行公开，各级政府还应确保供给数据的准确性。数据要素供给的准确性也具有两方面的要求：一方面，各级政府应确保数据本身的客观、真实、准确。政府行使的是公权力，具有天然的权威性。如果政府开放的数据存在错误，而数据处理主体又对政府存在着高度的信赖，则开放数据存在的错误可能对数据处理主体造成更为严重的损失。因此，各级政府应对开放数据负有严格的审查、核实义务，确保数据要素的准确供给。另一方面，各级政府应确保数据的及时性。实践中，各级政府的数据量并非是一成不变的，其是不断丰富发展的。政府相关数据的变化深刻的反映着数据所涉领域的变化，如果开放数据不能及时更新，则数据的价值将大打折扣，甚至会出现无效供给。因此，各级政府应及时更新相关数据，以实现数据要素的准确供给。

再者，各级政府应确保数据要素供给的基础性。数据具有客观性，但是数据中所蕴含的信息却具有主观性，不同数据处理主体往往可从相同的数据中提取出不同的信息。通常来说，各级政府开放的数据包括两种，即：原始的基础数据以及衍生数据。所谓原始基础数据是指未经二次处理的数据，该类数据因为未经各级政府处理，所以具有客观性；而衍生数据则是指经过各级政府二次处理所得的数据，该类数据因为是经过各级政府二次处理所得，所以具有主观性[19]。数据价值的发挥依赖于各数据处理主体利用不同的数据处理算法对海量的原始基础数据进行分析处理。如果政府公开的数据是衍生数据，则该类数据本身就蕴含着各级政府的主观性，其价值量将大大降低。因此，政府数据开放的数据应是以原始的基础数据为主，此将更利于数据处理主体根据自身切实需要挖掘出相应的价值信息。

最后，各级政府应确保数据要素供给的标准性。数据的存在形式多样，不同数据储存主体所使用的格式可能并不相同。与之相对应，各级政府所开放数据的格式可能也存在着差异。从该种差异的类型上看，各级政府开放数据格式的差异性可分为两种：一种是同一数据开放主体先后进行数据开放时所使用的格式存在不同，另一种是不同数据开放主体进行数据开放时所使用的格式存在不同。数据利用中，数据处理主体所需的数据不仅存在时间跨度的可能，其同样也存在层级或者地域跨度的可能。如果同一部门先后开放的数据或者不同地域、不同层级政府所开放的数据格式存在差异，则无疑会增加数据处理主体搜集、处理数据的难度，此将不利于数据的高效使用。因此，各级政府应采用统一的标准对数据进行开放，此不仅可显著提高数据利用效率，同时也有利于对相关数据进行管理。

3.3 分类建立统一的政府数据开放平台

政府数据利用中，一个始终绕不开的问题是:海量政府数据虽然已经被开放，但已开放的数据在整体上仍是处于分散状态，数据处理主体并不能全面、高效的对开放数据进行收集、利用。服务型政府理念的核心在于“公民本位”“社会本位”，即：各级政府不仅是管理者，更是人民的服务者[20]。因此，政府数据开放并非仅是简单的将数据进行公开，其还应最大限度的增加开放数据的集聚性以方便数据处理主体对数据的使用。

政府数据开放是一项系统工程，增强政府开放数据的集聚性也并不非是某一政府部门的单独作业，其需要对所有开放数据进行整体统筹。从域外强化数据集聚性的相关实践来看，早在2020年，欧盟委员会发布的《欧洲数据战略》便宣布，为加快欧洲经济发展，利用数据价值造福欧洲社会，委员会将投资设立欧洲公共数据空间[21]。随后，2022年2月发布的《关于欧洲数据公共空间的工作文件》在第6章中就《欧洲数据战略》所涉及的欧洲数据公共空间进行了详细介绍[22]。从根本上来看，欧洲数据公共空间的本质就是将同一类型的数据予以集中以增强“同质”数据的集聚性、获取的便捷性。具体到我国的政府数据开放实践而言，一方面，我国可借鉴欧洲的“公共数据空间”战略，根据数据的类型不同分别建立统一的数据开放平台，例如：全国气象数据开放平台、全国工业数据开放平台、全国金融数据开放平台等。同时，统一的数据开放平台可内置不同的地域模块，各级地方政府应及时将开放数据对应性的汇入统一的数据开放平台，而统一的数据开放平台可对某一领域的数据进行初步汇总，以增强数据获取的便捷性。另一方面，为了保证各级政府及时有效的进行数据开放，各级政府应设立具有专业知识的政府首席数据官，专职负责政府数据开放的相关工作。从政府首席数据官的配置优势上来看，政府首席数据官不仅有利于实现数据开放工作的顺利进行，其也可凭借专业知识有效降低政府数据不当开放可能产生的风险。

4 结 语

目前，数据已成为促进经济发展，实现社会有效治理的重要生产要素，而政府数据开放也已然是大势所趋。从政府数据开放的内涵上来看，政府数据开放不同于政府信息公开，政府信息公开的功能是为公众知情权保障提供相关政府信息；而政府数据开放则是为政府数据价值发挥进行充分的要素供给。因此，政府数据开放应是基于“要素供给”的服务型政府理念进行制度优化。从实践困境上看，我国的政府数据开放面临着诸多困境，具体主要包括以下三个方面：一是政府数据开放的广度与深度不足，二是政府数据开放的协调性以及同质数据的集聚性不足，三是上位法依据欠缺，政府数据开放规范的体系性不足。面对上述困境，我国的政府数据开放制度迫需优化，第一，中央应制定政府数据开放条例，各级地方政府可根据实际情况，制定细化、补充中央立法的地方规定；第二，各级政府应以公众赋能为目标，确保数据要素供给的全面性、准确性、基础性以及标准性；第三，我国可借鉴欧洲的“公共数据空间”战略，分类建立统一的政府数据开放平台，以增强同质数据的集聚性以及获取的便捷性。