城镇化背景下区域经济协调发展思考

□文/ 史晓磊

（兰州交通大学 甘肃·兰州）

［提要］ 本文通过梳理我国城镇化发展漫长历程，对区域协调发展战略进行探讨。在我国，不同的政策和时代背景催生一系列城市问题，而这些城市问题最终成为我国区域经济发展不协调的原因之一。归根结底，城乡发展不平衡是区域经济发展不平衡的根源所在，实现区域协调发展战略的重心在于实现城乡统筹发展。

实施区域协调发展战略作为我国区域经济发展的主格调，越来越频繁地进入公众视野，重要性不言而喻。城镇依托于区域存在，也是其核心。正因如此，城乡发展失衡等问题最终反映在区域层面的结果就是区域经济发展不平衡、不协调，形成了我国东西、南北经济发展差异等状况。想要实现区域经济协调发展，与城镇体系内部实现统筹发展脱不开干系，在我国城镇化背景下思考、讨论区域协调发展是必要的。

不同区域之间由于区位特点、自然资源、发展历史、政策方向等方面的差异，经济发展不平衡难以避免。而区域经济发展不平衡不协调在世界范围内也是普遍存在的现象，是区域经济领域的重要问题之一。区域协调发展战略具有历史必然性，随着社会发展，以人为本的发展核心要求人民生活基本需求得到保障。基础设施的建设也是重中之重，基础设施建设的不平衡也是区域发展不平衡的产物之一。基础设施的空间分布一定程度上反映着区域发展的不平衡。东部沿海地区密度最大，质量最高，覆盖面最广，涵盖人员数量最多。而由东向西，配置情况总体上来看是逐渐下降的，这也造成了中西部地区人民所享有的基础设施、服务水平和质量较东部地区有所降低。保障人民生活基本需要，提高人民生活质量，离不开基础设施的建设。但基础设施的建设又依托于所处城镇、区域的经济发展状况、地理自然条件、政府政策导向等因素。因而，实现区域经济协调发展才能拾级而下，从根本上为基础设施的建设、民众的生活保障、生活质量提高创造条件，打好基础。

一、我国城镇化发展状况

1949 年至今，我国城镇化已有73 年。我国的城镇化是人类历史上最大规模的城乡人口流动，也呈现出了明显的阶段性特征。

第一个阶段是1949～1978 年间。在这个阶段，我国城镇化进程十分缓慢且困难重重，这个阶段的城镇化进程主要受到政策的影响，由于种种历史原因和时代特征，对人口流动的限制是最明显的特征。

1953年10月16日，中共中央颁布文件，建立粮食统购统销制度。这种制度后来所涵盖范围又进一步拓展到涉及布匹、棉花等200 多种。统购统销意味着政府将其中所涉及物品从农民手中进行强制收购，只有保证了国家的收购额之后才能留存自用，同时政府按照计划统一供应城镇居民的粮油等食品，粮油买卖被国家禁止，这一制度直到1992 年才被正式废除。

1958年7月1日，我国成立了第一个人民公社，标志着人民公社制度正式成立。人民公社是农村基层组织，其管辖范围几乎涵盖一切领域，生产、建设、民政、教育、医疗等都归其管辖。人民公社成立后，全国几乎全部人口都加入人民公社。这一制度最终于1984 年底被基本废除。户籍制度建立。

1958 年，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，正式确定户口制度，明确划分了城镇人口和农村人口。在户口制度的明确划分之下，两种人口的互相流动几乎停止，制度中严格限制农民迁移到城市，同时，居住在小城市的居民迁移到大城市也受到了严格限制，一般而言，除一些特殊缘由如升学、入伍等，城镇和乡村之间的人口流动和交流几乎完全停止。

这个阶段的另一个重要制度是单位制，是1949 年以前中共领导的革命根据地因为当时的形势需要而形成的一种特殊的管理体制，这种体制的突出特点是供给制，而这种供给制由中央确定标准，划分范围实施。对在革命中做出特殊贡献的革命干部和参与革命的一般群众在生活各个方面，衣食住行、生老病死、学习等各个方面划分了详尽的标准和等级，根据其所处的不同等级执行不同的标准。1949 年之后，单位制的覆盖范围进一步扩大，从原先的仅限党政军机关扩展到所有的国营企业及事业单位，包括集体所有的企事业机构，单位成为了城市中最基础的生活、事业单元。单位承担了多种职能，其中包括住房、生活福利、退休职工的养老保险、医疗保障、子女就学、职工通勤、生老病死，甚至安全防卫等，单位既是国家政策的切实落实者，也是社会资源的最终使用和支配者，在这种环境下，单位成为了国家管理城市居民生产生活最重要的途径之一。

第二个阶段是1978 年后的城镇化。1978 年改革开放以来，生产水平得到提高，我国城镇化进入快速发展阶段。随着曾经一度限制城乡间人口流动的户籍制度取消、人民公社的消亡以及单位制的逐渐消失，市场再次恢复活力，并焕发出了新的生机。在市场机制重新运作与国家的大力支持和发展之下，我国城镇化速度飞跃式上升，大城市的吸引作用越来越强，不断吸引着周边小城镇、乡村居民，宛如巨大的磁铁。而直接导致城镇化快速发展的原因是户口制度的变革，20 世纪80年代，对农村人口向小城镇的转移限制逐渐放开；90 年代，向中小城市的转移也成为了可能；2000 年以后，进一步允许向中等城市、大城市转移。户口的变革，逐步放开的人口流动限制某种意义上也是逐步开始的城镇化进程。城镇化过程中的城市吸引力最初是对劳动力的需求，随着改革开放，尤其是东部沿海地区一些发展最早、最快的省市的劳动力缺口逐渐出现，对劳动力的大量需求为城镇化提供了根本上的动力。

2006 年，我国城镇化水平出现了比较明显的区域差异。东部和东北部地区大多数城镇化水平达到60%以上，中部地区位于50%～60%之间，西部地区则仅在50%上下，最低为西藏的31.14%。区域发展明显不均，东西部发展不平衡，且快速城镇化背景下的城乡差异依然存在。这种明显的区域发展不平衡毫无疑问是多年城镇化历程导致的，不同地区的区位条件、自然资源、发展背景和发展方向不同，都是导致城镇化发展速度不同的原因，而城镇作为区域的发展核心点，其发展速度深刻影响着所处区域的发展，在这种互相影响的关系之下，区域发展变得不协调、不平衡。

二、从新型城镇化到实现区域经济协调发展

（一）现存的城市问题。城市问题是世界各国共有的，在城市发展过程中难以避免。越是快速的发展，越容易导致问题的产生。最为典型的是19 世纪的英国伦敦。19 世纪前半段结束之际，工业革命取得了大幅进展，英国的生产力有了翻天覆地的变化，经济迅速繁荣。同时，由于经济快速发展不可避免地对资源、环境的消耗和破坏，外加当时的人们对于自然环境的保护意识还十分薄弱，城市问题不断出现。林立的工厂标志着英国蓬勃发展的工业，而工业废水污水对水资源的污染是致命的。1832～1866 年短短34 年间，泰晤士河的污染就导致了四次霍乱的大面积传播，影响范围几乎覆盖了英国全部城市。四次霍乱，每一次都产生了庞大的死亡数字，随之而来的财产损失也不言而喻，生态环境的破坏最终导致了经济的衰退。

同时，工业革命期间大规模的燃料燃烧产生了巨量的有害气体、烟尘，英国的空气质量急转直下，有毒气体不断侵袭着英国市民的身体。同一时期，工人大量涌入城市，城市人口快速增长，居住用地紧缺。而看到这一情况的开发商为了谋取更多的利益，又进一步推动城市的地价上涨，直接使得占据城市人口大部分的中、低收入者只能居住在环境恶劣、几乎没有基础设施的贫民窟中，最终快速的经济增长导致了城市的畸形发展。

我国现存的城市问题多是在不同历史阶段不同政策驱动下城镇化的产物，其中最为明显的是城乡发展水平差距大。人是社会的主体，是城市的建设者，也是城市生活的参与者，城市问题的产生与城市中人的行为脱不开干系。

曾经一度受到户籍制度、人民公社、单位制等制度限制的城乡人口流动，在改革开放后重新开始。这个时期，极化效应尤为明显，由于城市的巨大吸引力，非城市人口开始快速向城市流动，且这种人口流动基本是单向的。单向、快速、大量的人口流动很快就导致了城市问题的出现，超过了城市对人口承载能力上限之后，城市用地开始不足，尤其是居住用地紧缺，结果是房价上涨，居住质量、环境质量的下降，就业岗位不足，生态问题也随之而来。而人口的单向流动也反映着城乡发展的失衡。乡村衰落，失去了对人口的吸引力，留在乡村意味着失去了获得更好发展的机会，意味着享受更少的、质量更低的服务，获得更少的保障和医疗条件、更差的教育条件等。基础设施和公共服务设施上的分布不平衡、就业机会的贫瘠，种种方面都导致了人口向城市的单向流动，从而引致了城市一系列问题的产生。乡村也没有幸免，空巢化、少子化、高龄化、劳动力流失、土地荒废等问题也进一步冲击着乡村的经济发展。归根结底，城市问题的根源所在是城乡发展不平衡。

（二）新型城镇化背景下的城乡统筹发展。新型城镇化以中小型城市作为主要实施对象，强调中小城市城乡统筹发展。中央明确指示通过新型城镇化促进区域经济协调发展。城镇化是对城镇周边地理空间格局的一次调整，城镇化过程中，伴随着人的转移、产业的变动等，空间格局随之改变。通过对城镇化的合理引导和控制，将空间格局优化作为实现城乡统筹发展、区域经济协调发展的途径是可行的，但也应该多方面、多层次进行。

乡村经济发展滞后的主要问题是人的流失。人是社会的主体，是乡村经济建设的直接参与者，只有改变现阶段乡村地区普遍存在的人口问题，重塑乡村地区人口结构，才能在根本上为乡村地区经济建设注入活力。而如何合理地控制、引导城乡人口流动就成了重中之重。在实现城乡统筹发展的过程中，城乡经济差距缩小、均衡增长是长远目标，而实现这一目标的重要前提就是城乡人口双向、均衡流动的实现。这要求乡村地区在多方面向城市地区看齐，提高对人的吸引力，创造足够多、足够优越的就业、生活环境，而这一点的实现，需要在产业结构调整、基础设施建设、价值观建设等方面同步进行。

在产业结构上，乡村经济的构成不应该是纯粹的农业，应将城市过剩的产能向乡村进行疏散，在保有必要的农业基础之上，同时发展旅游业、服务业或其他与农业密切相关的产业，力求打造出乡村独有的特色产业形态，形成乡村地区独有的经济形式，创造独一无二的就业环境。如此一来，通过产业结构的调整和优化，激活乡村经济增长的活力，增加乡村的吸引力，留住一部分劳动力，同时也疏散城市中的失业人口、过剩人口。

基础设施的建设和公共服务设施的建设也是重中之重。随着人们对生活质量的追求不断提高，乡村的基础设施不足也一定程度上导致了人口的单向流动。应逐步缩小乡村与城市的基础设施和公共服务设施差距，为乡村居民提供与城市居民相当的设施和服务。同时，大力发挥乡村的自然风光和生态环境优势，不断提高人民的生态环保意识，打造美丽自然田园风光的旅游区，提升乡村吸引力的同时带动乡村经济发展。

此外，也要消除城市居民和乡村居民之间的文化文明差异。通过互联网、学校等将城市的生活、价值观向乡村传播，促进城乡价值观的融合。文化、价值观的传播和融合也可以进一步减少城乡居民精神生活上的割裂。城乡统筹发展是区域协调发展的重要途径，通过实现城乡统筹发展，进一步在新型城镇化的过程中实现不同区域城市协调发展。以点带面，促进区域经济协调发展。

三、结论

想要实现区域经济协调发展，需要找到正确的路径，制定好计划，按部就班地执行，最终才能达到目标。区域协调发展战略符合我国的城镇化特征，虽然现存的城市问题制约区域经济协调发展，但这些问题也是实现区域经济协调发展的切入点，应该对现有问题进行分析，找到切实可行的途径，缩小城乡差距，统筹城乡发展，实现城乡一体化，从根本上解决问题，进而通过实现城乡统筹发展促成区域协调发展。