授权改革试点立法条件成熟的学理诠释

●周宇骏

《立法法》第13条规定的授权改革试点制度，是一项服务于改革创新的法律规范竞争与淘汰机制。2012年至今，实践中产生了22项试点实例，其中15项试点内容已形成可复制、可推广的经验，上升为新的法律规定。〔1〕统计截至2022年10月，已剔除授权事项相同的延期决定以及授权制定浦东新区法规等其他授权决定。授权改革试点制度在推进重点改革任务上取得了积极成效，但也逐渐暴露出一些亟待优化的问题，尤其是未能明晰试点制定法律条件成熟的标准。习总书记曾明确要求：“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律……对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”〔2〕习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第102-103页。然而关于何为试点的立法条件成熟却并不明确，致使相关研判成为授权试点工作的薄弱环节。这不仅会导致立法进度延缓，更会迟滞全面深化改革工作的进度，甚至影响党中央改革意志在法治化轨道上的完全贯彻。

目前《立法法》的修改已提上议事日程，授权改革试点制度的优化必将成为下一步修法的重点。本文拟在分析相应授权实例的基础上，演绎授权改革试点的合目的性要求，诠释授权改革试点立法条件成熟的判断标准，试图为《立法法》的合理修改与试点法治的实践优化提供智力支持。

一、明确授权改革试点立法条件成熟标准的重要意义

明确何为授权试点的立法条件成熟，具有重要的理论和实践意义。习总书记指出：“实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律”。〔3〕习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第102-103页。改革经验通过法治化方式以制度定型，是改革进入全面深化阶段的必然要求，也是新时代立法工作开展的必然要求。因此，制定法律是授权改革活动本身的制度终点与制度目的。而试点立法的成熟条件，则是决定是否实现制度目的至关重要的“临门一脚”。

（一）规范上立法条件成熟标准为实现重大改革于法有据提供保障

1.立法条件成熟标准为改革经验的规范化提供了指引，保障了社会主义法制统一。这种标准指引意义显然存在如下价值：（1）统一标准可指引改革经验在法治框架内形成，最大程度防范立法工作中“抵触”情形的发生。一方面，确立统一的标准，可有效保障授权举措对国家法制统一的遵从，防止试点与宪法法律的直接抵触，保障社会主义法治权威。另一方面，确立统一的标准，可有效保障授权成果对中央集中统一领导的遵从，检验授权举措是否存在对授权改革目的贯彻不到位等情况，保障中央授权改革意图的最终实现，防范授权成果设计抵触授权目的之情形。（2）明确标准也可提高立法工作的及时性，为重大改革实现于法有据提供保障。明确有关条件可促使改革经验成果向着规范化、制度化的要求改进，提升改革成果转化为法律的效率，最终促进重大改革与立法工作的协调一致。

2.立法条件成熟标准为立法决策的审慎化提供了依据，保障了国家权力在法治化轨道上运行。相关标准是改革成果通往法律规范的桥梁，改革经验必须通过此标准检验方可进入立法阶段。而这种立法决策的审慎要求显然存在如下价值：（1）约束立法决策，促使立法论证更加充分、合理。立法会对人民权利与自由产生限制，应当充分、合理地论证开展立法的必要性。对基于授权而进行的重大改革成果更应如此，因为其可能直接涉及对重大利益、重要领域的调整乃至于创制出新型社会关系，对有关经验教训更应审慎地鉴别。基于相应条件对改革举措加以审视并补强其合法性论证，可避免立法“冲动”。（2）为试点容错纠错的保障机制提供前提。授权改革试点作为改革试验的一种具体形式，必然伴随着试验不成功的可能性。这便需要容错纠错机制进行后续处置，以继续完善改革工作。相关条件为试点成果的成败提供可靠清晰的判断，为容错纠错的衔接保障机制提供有效前提。

（二）实践中立法条件成熟标准为试点的社会效果提供了评价尺度

习近平总书记针对改革试点工作曾指出：“取得了经验，形成了共识，看得很准了，再推开……加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”〔4〕习近平：《在十八届中央政治局第二次集体学习时的讲话》，载《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第35页。因此，改革举措需实质上稳步推动社会发展，试点经验应是在这种有效实践基础上的总结。立法条件成熟标准可以也应当协助立法者对试点实际社会效果予以客观评价，最终总结出在改革实践中行之有效的新法规则。

1.相应标准反映社会需求，可对照检验授权试点实践的客观效果。如果试点成果对社会现实调整不到位、不准确，则可能造成未来的新法在实施过程中出现问题，影响“推动国家治理现代化、推进社会关系创新发展”等制度目的实现。因此需检验授权实践的客观效果。而客观社会效果的检验尺度源于法律调整作用的客观性与改革试点需求的客观性。一方面，法律规则调整社会关系有其基本条件，其调整作用的发挥会受到社会物质生活条件的制约。相应标准将反映这种客观性对试点的约束与评价尺度。另一方面，改革试点工作的推动是为了解决我国当前所面对的客观矛盾与问题，调整适应社会发展需求的新型社会关系是改革工作的最终方向。“（改革）就是要适应我国社会基本矛盾运动的变化来推进社会发展。”〔5〕习近平：《坚持历史唯物主义不断开辟当代中国马克思主义发展新境界》，载《求是》2020年第2期，第6页。立法条件的成熟标准反映了这种基于改革发展的社会需求，在客观上限定了授权试点实践所应达致的社会效果。

2.相应标准反映社会秩序，可对照检验授权调整的社会关系是否已稳定。通过改革试点推动国家治理现代化，旨在形成一整套更加成熟且更加定型的制度。制度的逐渐定型，主要呈现为社会关系的逐渐成熟稳定。而社会关系的稳定体现为社会秩序稳定，社会整体协调有序。改革设计要成为有效的社会治理举措，必然应当体现开展社会治理所必需的基础秩序价值。有关成熟标准作为改革成败的筛选器，反映了这种基本社会秩序要求。因此，通过相应标准反映的社会秩序，可对照检验授权调整的社会关系是否已稳定，判断改革试点的最终效果。

3.相应标准反映社会共识，可对照检验授权试点实践的可接受性程度。“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议……同人民一道把改革推向前进。”〔6〕习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日，第2版。只有广泛听取人民群众意见和建议、反映人民群众利益诉求、得到人民认同与拥护的改革经验，改革才具有鲜活的生命力。而有关成熟标准对社会共识的反馈，可提供对照检验改革实践可接受性程度的尺度：一项举措经验上升为法律，其作为立法的结果必然集中表现为协调一致的利益共识。成熟标准作为通往法律规则的桥梁，必然要反映这种利益共识协调一致的意义。利益是立场与认同的基础，故而反映利益共识的标准将对照检验社会的可接受性程度，展示人民群众对改革的认同度。

综上所述，授权改革试点的立法条件成熟标准在规范上为重大改革于法有据提供了保障，在实践中也为改革试点的社会效果提供了评价尺度。它事实上发挥着维护国家法制统一、中央集中统一领导和社会整体价值观稳定的重要功能。理解相关条件具有重大意义。

二、授权改革试点立法条件成熟与否尚无较为明确的标准

尽管在党和国家重要文件中对授权改革试点的立法工作有诸多原则性论述，但从当前的法律渊源来看，关于试点的立法条件成熟与否尚无明确统一的标准。

（一）现行法律规范并未明确何为立法条件成熟

1.《立法法》等法律中未能明示立法的具体条件。从现行法律规范条文规定来看，《立法法》等法律制度规范中并未明示判断授权改革试点立法条件成熟的具体指标。首先，《立法法》第11条关于授权事项及时立法的条文未能明确其具体条件。尽管该条文规定中明确指出，授权事项立法的时机在于“经过实践检验，制定法律的条件成熟”，但条文并未对具体何种情况才属于“制定法律的条件成熟”予以明确。由此规定只可提炼出“条件成熟”这一总括性要件，而无法直接基于该条文对立法所需之“条件”的具体要素进行解释分析。其次，《立法法》第13条关于授权改革试点的制度规定也无法澄清有关具体条件。该条文之规则构造，主要是从“全国人民代表大会及其常务委员会”这类行使职权的主体出发，明确其享有开展“授权改革试点”的具体权限。条文设计重点主要着眼于构造职权性规则，而并未对“试点后”问题予以有效规范，无法提供关于立法具体条件的规则。

2.授权文件本身也未规范制定法律的具体条件。从目前已作出的22项授权试点决定之内容来看，也无可供执行的制定法律明确条件。对于制定法律问题，有2项决定在其内容中并无任何涉及，为“授权在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定”和“授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定”；有1项决定在其内容中仅表述为“条件成熟时，及时制定法律”，为“授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定”；其余19项决定都表述为“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。无论是“条件成熟”或是“实践证明可行”等表述，都只是概括性的表述，无法提供具体明确的判断要素。

（二）过往惯例无法在授权改革试点制度中沿用

除明确的法律规定外，被制度实践长期沿袭并为有权国家机关所认可的惯例也是重要法律渊源。关于立法条件成熟问题，过往惯例中仅有一套针对一般立法活动中制定法律条件是否成熟的评价指标，也即“社会关系定型”+“积累足够立法经验”。〔7〕参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第102-103页。基于权威可信的官方资料可发现，“社会关系定型”标准，主要指向利益相关群体结构是否稳定等具体要素；“积累足够的立法经验”，主要指向立法机关凝练并运用立法经验的立法能力水平。这些标准内容尽管对于制定法律条件的判断有指导意义，但并不完全符合授权改革试点工作的需求。

1.过往惯例的标准缺少了授权试点所需的价值判断。授权试点的成果要进入立法程序，其应当符合中央推动社会关系变革、探索创新措施的价值期待。相应价值期待作为授权改革试点的制度目的，被预设在整个改革试点工作的基础上。而这种评价是否为推动改革发展的价值标准，过往惯例中并无涉及，无法充分指导授权试点的立法实践。

2.过往惯例的标准缺少了授权试点所需的合法性判断。试点作为可能调整法权关系格局的重要改革工作，应当经过严格的合法性论证，防止法律体系出现不融贯，避免立法权的草率运用。而“社会关系定型”是对社会客观事实的总结，“积累足够立法经验”是对调整有关事项的经验积累程度的分析；两项标准都不直接涉及合法性控制的要求。

3.过往惯例的标准缺少了授权试点所需的事实判断。试点的基本目标，是为全面深化改革和国家现代化治理完善探索新途径，积累新经验。这要求相应试点工作不仅应在价值上符合国家改革发展方向，还应在手段上保障试点设计以最佳手段落实改革意图。过往惯例的事实判断更多集中于理解“社会关系定型”这种外部客观条件，而缺乏对规则设计本身的均衡分析。

（三）学术界相关研究没有产生公认的评判方案

作为非正式法律渊源的重要组成，在学术界成为主流共识的学术通说，也可对法治实践提供解释上的帮助。然而遗憾的是，当前关于授权改革试点立法条件的成熟标准，国内外学术界相关研究都没有产生公认有效的评判方案。具体而言存在以下不足。

1.目前国内学术界的理解方向针对性不足。近年来伴随着新型授权改革试点的出现，国内学术界相关研究蓬勃发展，尤其是针对“立法与改革关系”“授权改革试点决定的性质”“授权试点的监督保障”等主题诞生了丰富的研究成果，为制度实践提供了开阔的视野。然而前述异彩纷呈的研究成果鲜有落脚于对授权试点立法条件成熟标准的提炼。综合来看，当前有关研究仅见于如下两方面。

第一，有部分研究观点认为，应当基于比例原则遴选最佳试点方案，以协助试点制度完善。例如，有研究指出，全国人大及其常委会要在源头对授权试点方案进行审核与控制，“试点方案本身的设计应当能够在最大程度上使试点发挥试验作用，且试点措施所带来的积极社会效用的增加不能与法制统一、平等原则所遭受的损害显失均衡”。〔8〕王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期，第42页。“经过授权明确性原则、比例原则逐层深入的遴选，可以最终锚定最佳授权方案。”〔9〕谭清值：《人大授权改革试点制度的运作图式》，载《南大法学》2021年第3期，第76页。尽管相关研究在通过比例原则控制授权的进路上作出了卓有成效的思考，但应当指出的是，前述思路主要关注的是权力授出的要求，仅可为试点设计事前的形式合理性提供理解，而无法全面具体指导试点完成后如何通过法律之门。

第二，有部分研究观点指出，应当分析授权试点延期的条件，通过反向说明未成功的条件来评价授权试点的状况。研究认为，“被授权机关的报告义务应当与改革试点内容的重要性相挂钩”“特定事项授权延期的相关程序基本以报告义务贯穿始终”，此时报告的内容会反映延期的条件，“为改革政策的及时调整和立法工作的有效开展积累实质性经验”。〔10〕王振民等：《全国人大常委会特定事项授权的立法完善》，载《现代法学》2019年第6期，第51页。因此，分析延期报告可从反面理解授权试点未及时立法的因素。前述思路的确可从实践中的延期案例截取判断授权试点失败与否的部分要素。然而有关路径仅是对个案中未能及时达致立法要求的情况进行说明，对试点成功的案例关注不足；且延期案例中还存在单纯因为修法程序衔接问题而延期的情况。〔11〕例如，“药品上市制度改革试点”延期时立法机关指出：“考虑到《中华人民共和国药品管理法（修正草案） 》内容较多，审议需要一定时间，为做好试点工作和修法工作的衔接，需要将药品上市许可持有人制度试点期限延长至修改完善后的《中华人民共和国药品管理法》施行之日。”故而相关延期问题的理解无法完整全面地揭示授权试点的立法条件成熟与否。

综合来看，对于授权改革试点立法条件的成熟判断问题，我国的法学理论研究暂时没能提供详尽且有效的指导方案。

2.国际上对临时性立法成熟条件的研究也缺乏可靠方案。尽管授权改革试点是一项具有中国特色的制度，但国外议会通过授权进行短期试验立法的活动亦早已有之。这一方式在西欧与美国被称为临时性立法。尽管临时性立法制度历史悠久，但长期以来学界对其缺乏必要关注；直至近十余年有关研究才开始系统化，成为立法学中新兴的研究领域。这种研究上的不足，也使得学者们对于临时性立法评价标准的可靠理论研究乏善可陈。一项实证研究指出，约86.76%的临时立法没有任何评估机制。学者普遍认为，评价标准的设计缺陷是临时性立法失败的主要原因之一。〔12〕See Bar‐Siman‐Tov I, Temporary legislation, better regulation, and experimentalist governance: An empirical study, Regulation&Governance, 2018, 12（2）: 212.但是，学术界已有研究也未能提供一套行之有效的评判尺度。学者们的解决建议仍多集中于程序机制建设方面，例如，建议“评价程序制度化，设立负责评价立法的特别单位”。〔13〕Veit S, Jantz B, Sunset legislation: Theoretical reflections and international experiences, Better business regulation in a risk society, Springer, 2012, p. 277.相关研究方案尚未实现系统化和具象化，暂时无法为我国的制度实践提供有益镜鉴。

三、实践中试点立法条件成熟判断的无序及其不利影响

如前所述，从当前的制度规范和理论共识中无法找到可信的判断标准；那么已开展的实践中是否已有自发形成的有效经验呢？有效经验是惯例的雏形，经总结也具指导意义。然而遗憾的是，当前试点实例尽管考察了一些判断因素，但这些已确证的判断条件都只从部分角度或步骤展开，只呈现了判断标准的部分面向。这也导致当前授权改革试点的立法实践存在可进一步完善的空间。

（一）实践中授权改革试点立法条件成熟判断的不统一

1.实践中授权改革试点立法条件成熟的判断因素。实践中授权改革试点立法条件成熟的判断因素，可以从各授权改革试点实例的立法背景资料中挖掘。立法背景资料作为“能够展现立法过程或立法者在制定法律时的价值判断”的有效材料，能够帮助寻找制度实践的理论内蕴。当前授权改革试点实例中，有6项授权延期，〔14〕涉及广东省试点改革延期的授权决定、认罪认罚从宽试点改革的授权决定（延长速裁程序试点改革的实施期限）、北京大兴试点改革延期的授权决定、天津蓟县试点改革延期的授权决定、股票发行注册制延期的授权决定、再次延长北京大兴试点改革的授权决定。8项有中期报告，〔15〕涉及速裁程序试点改革的授权决定、人民陪审员制度试点改革的授权决定、公益诉讼试点改革的授权决定、股票发行注册制改革的授权决定、认罪认罚从宽制度试点改革的授权决定、公务员法试点改革的授权决定、繁简分流试点改革的授权决定、海南自贸区试点改革的授权决定。6项有最终报告，〔16〕涉及设立知识产权法院试点改革的授权决定、北京大兴试点改革的授权决定、人民陪审员制度试点改革的授权决定、药品上市许可持有人制度试点改革的授权决定、天津蓟县试点改革的授权决定、社会保险法试点改革的授权决定。10项到期已修法但无最终报告，采取了直接修法。〔17〕涉及广东省试点改革的授权决定、上海自贸区试点改革的授权决定、刑事案件速裁授权决定、公益诉讼试点改革的授权决定、广东天津福建自贸区试点改革的授权决定、监察体制试点改革的授权决定、股票发行注册制改革的授权决定、认罪认罚从宽制度试点改革的授权决定、公务员法试点改革的授权决定繁简分流试点改革的授权决定。从前述延期决定、中期报告、最终报告和修法说明以及审议意见等立法资料中，可挖掘与总结出一些具有普适性意义的立法条件成熟判断因素。具体包括以下三种倾向。

（1）试图论证授权目标是否达成。在授权改革试点的立法实践中，多会试图论证该项授权的目标已达成，以证明授权改革试点已达致“实践证明可行的”要“修改完善法律”的阶段。例如，刑事速裁程序改革试点授权决定，其授权目的为“完善刑事诉讼程序，合理配置司法资源，提高审理刑事案件的质量与效率，维护当事人的合法权益”四个主要目标。在为启动该项试点立法而作的总结中明确指出：“试点工作提升了刑事案件办案质量效率……保障当事人合法权益，促进了速裁程序创新完善，优化了司法资源配置，为……完善刑事诉讼程序，创造了实践经验”，与授权决定中所要求的目标一一对应，以试图证明授权改革试点目标的达成。

（2）考察制度创新与既有规范如何衔接。在授权改革试点的立法实践中，多会考察制度创新与既有规范如何衔接，以证明立法准备已完成。例如，公益诉讼试点报告指出：“检察机关在提起民事公益诉讼前，依法督促、支持这些机关或组织提起民事公益诉讼，充分发挥适格主体的积极性”，强调其实践成果可与民事诉讼法有关规定相辅相成，充分考虑了未来立法的规范衔接问题。此外，过往实践还会列举配套规范性法文件，以论证创新的规范基础已形成。例如，药品上市许可持有人制度试点报告指出，该试点已形成的制度性经验包括法律修正草案、部门规章修订稿和相关技术指导原则草案。

（3）按照一定步骤顺序展开判断。观察有关立法背景资料，可发现试点立法条件成熟判断在步骤上存在相对固定的先后次序。具体来说：首先，相关报告会论证试点的达成情况。有关报告的第一部分多为“试点工作进展及成效”“试点工作开展情况”，内容都是基于试点成果对授权目标的达成情况而展开的论述。其次，相关报告会对具体措施是否符合改革要求展开论证。报告的第二部分主要阐述“改革试点中涉及的重点难点问题”，强调在具体工作开展中，试点是如何“及时总结经验，适当调整政策，为立法工作积累了有益经验”，以证明相应试点设计符合改革的制度方向。最后，相关报告会列明拟修改的规范性法律文件的方向性内容。报告的最后多会论证“下一步工作措施”。主要明确拟修改规范性法律文件的具体方向，以及已形成不同规范之间的衔接配套，以论证试点法律体系的有序衔接。

2.立法条件成熟研判的实践经验仍呈碎片化。关于立法条件成熟，现有授权改革试点实践已存在的一些判断标准与步骤，呈现出碎片化特征。它们分别由不同主体，从不同方面对立法条件的成熟度问题进行了阐释，但最终未能形成一套完整统一的标准，无法指导试点立法工作的进一步开展。

（1）判断要件缺乏明确性和统一性。首先，部分试点中对授权目的本身未能精准概括，更无法从中确立一种具有普适意义的标准框架。例如，农村土地改革试点的实践，其授权决定本身也仅表述为“综合考虑”“允许……出让、租赁、入股”等内容，缺乏具有标准化、可操作性以及可细分的明确要求。相关授权试点工作后续出现两次延期的情况，更从侧面反映了问题。其次，不同试点中的评判标准无法形成统一体系。例如，两项于同一年度完成的授权改革试点立法，在人民陪审员制度改革试点中论证试点是否符合授权目标，是从“人民陪审员选任方式主要由组织推荐产生向随机抽选转变”等“四个转变”〔18〕《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的报告》，载中国人大网站，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201804/a2e1fe420e24495a8caf393f09a1a898.shtml，2022年10月23日访问。角度阐述的；而社会保险改革试点则是从“有利于适应人口、经济和社会发展面临的新形势、新变化和新要求”等“三新”〔19〕《国务院关于生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点情况的总结报告》，载中国人大网站，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3e0d9327768d444796ae78f6b82ca814.shtml，2022年10月23日访问。角度，强调其成果对授权目标的符合。二者之间显然缺乏对不同试点情况的类型化处理，更缺少一套可等量齐观的统一尺度。再次，相关试点未能就其规范衔接提供一套标准化的论证框架。例如，授权广东、福建等自贸区行政审批改革的试点，相关报告仅在结果上确认了有关“修正案草案严格落实全国人大常委会授权决定的要求”，强调了其“内容与授权决定的规定保持一致”，〔20〕《关于〈中华人民共和国外资企业法〉等4部法律的修正案（草案）的说明》，载中国人大网站，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998986.htm，2022年10月23日访问。但未能清晰论证此种一致性使修改内容与既有法律体系必然衔接。最后，相关试点缺乏对实践效果本身是否可复制可推广的统一判断与科学分析。例如，认罪认罚从宽的试点中，被授权的试点机关论证认罪认罚制度的效果，主要从被告上诉率低，降低普通程序审理案件比例，认罪认罚案件不捕率、缓刑率高等方面展开。〔21〕参见《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》，载最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/zdgz/202010/t20201017_482200.shtml，2022年10月23日访问。但显然缺乏对真实影响社会稳定程度的再次犯罪率、被害人满意度等因素的考察。价值分析与事实判断的充分程度值得思考。

（2）不同案例中判断步骤存在不一致。首先，部分试点实践存在判断环节缺失问题。例如，在上海自贸区授权改革试点中，相关文件只在总体上强调试点取得了实效值得推广，缺乏对具体领域是否符合改革要求或制度方向的论证；在承包土地的经营权抵押改革试点实践中，并未论证经过试点后应如何具体进行法律修改，亦未论证相应调整如何与现行制度规范相融贯。有关环节的缺失，致使实践中难以寻找到统一明确的关于立法条件成熟的理解。其次，不同试点实践判断的步骤次序也存在差异。例如，在药品上市许可持有人试点中，判断步骤为“阐述试点情况与成效—法律拟修改方向—具体领域是否符合改革要求及其调整”；而在社会保险改革试点实践中，步骤则为“试点情况及成效—论证实现可复制推广的条件已具备—法律的修改及制度保障”；在人民陪审员制度改革试点实践中，该步骤又为“基本情况和主要成效—具体领域是否符合改革要求—法律的修改及制度完善”。这种判断步骤次序的相对混乱，导致无法基于经验总结出统一的成熟标准。

（二）缺乏统一标准所引发的实践问题

授权改革试点立法条件成熟标准的不统一、不明确，给有关制度带来了一些负面影响。它们不仅影响授权改革试点制度的效度，更影响改革所创设新法的权威，有碍我国完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标实现。

1.条件不明确影响改革成果制度化的效率提升。（1）由于缺乏清晰标准指引，有部分改革试点设计未达授权目标，进而影响改革推进效率。例如，授权改革试点实践中出现的多次延期现象。截至2022年9月，全国人大常委会共作出6项授权延期的决定，涉及5类改革事项，分别是广东省试点改革延期的授权决定、认罪认罚从宽试点改革的授权决定（延长速裁程序试点改革的实施期限）、农村土地试点改革延期的授权决定、天津蓟县试点改革延期的授权决定、股票发行注册制延期的授权决定、再次延长农村土地试点改革的授权决定。其中农村土地试点改革延期了两次。在延期说明文件中试点的负责机关承认：“给我国实施注册制改革时间窗口的选择带来不确定性”；“（试点）反映出一些新问题……这些问题目前尚未形成十分成熟的解决方案。”由此可见，相应理解思路的不明确，使得实践中存在对改革试点判断成果不准、改革设计不够成熟的情况，影响了改革工作的推进效率。（2）由于缺乏明确的评价尺度，部分试点经验未能及时立法，导致改革成果无法及时获得法治保障。实践中由于立法进程迟缓，部分试点出现了授权到期时间与新法最终生效时间脱节的程序瑕疵。脱节时间段内试点的法律效力存疑。例如，药品上市许可持有人制度试点，其最后的授权延期决定自2018年11月5日起施行，延期1年；故其试点效力止于2019年11月5日前。而基于试点所修改的《中华人民共和国药品管理法》将生效时间规定为：“本法自2019年12月1日起施行”。这致使在2019年11月5日至12月1日，按照试点方案方式进行的药品上市许可工作法律效力存疑。无独有偶，在授权大兴区等开展农村土地试点改革、认罪认罚从宽试点改革、公务员法试点改革三项改革中，也存在类似问题，影响了法治保障的实现。

2.标准不统一影响新法的权威彰显。（1）标准不统一使人们质疑部分试验成果无法复制推广。例如，授权大兴区等开展农村土地试点改革中，就曾有专家和实务部门工作人员质疑试点效果。官方的二次延期报告说明中也对这部分质疑给予了某种程度上的认可，表示是由于“试点推进不够平衡、部分试点地区改革样本偏少”，故建议再次延期。目前各授权改革试点的立法实践，并无明确标准可充分论证可复制可推广问题，这必然将导致类似质疑的不断出现，影响改革后新法的权威。（2）标准不统一使人们质疑部分争议措施的验证标准不清。例如，认罪认罚从宽制度试点中的争议与质疑。有学者曾指出：“‘认罚从宽’在实践中，实际体现……‘已与犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，愿意接受处罚’的原意大相径庭。”〔22〕徐晓明：《认罪认罚从宽制度下的有效辩护之道》，载《上海法学研究》集刊2020年第18卷，第203页。参与制度设计的最高法法官曾表示：“目前制度适用中出现的一些问题，在我看来是始料不及的。”〔23〕《“认罪认罚从宽”再探讨向前迈了一步，问题“始料不及”》，载《南方周末》2021年1月14日，第A8版。最高检在向全国人大常委会所作适用认罪认罚从宽制度专项报告中也承认“工作中还存在不少问题和困难”。无独有偶，类似质疑也在人民陪审员制度改革试点中出现。有关授权延期说明曾明确指出，“对试点探索事实审和法律审分离的做法，在一些专家学者和人大代表中仍存在较大争议”，这被列为导致授权试点延期的首要原因。这些质疑，最终可能致使新法的权威性受到挑战，影响改革工作的推广和落实。

综合前述经验与问题，可知实践缺乏一套判断试点立法条件成熟的统一标准。因此，有必要结合授权改革试点的原初意图与本质属性，重新梳理出符合制度实践需求的判断标准要素与程序步骤。

四、授权改革试点的制度意义与立法条件成熟的合目的性判断

授权试点改革的制度意义，促使其在通向立法的过程中形成一种以合目的性逻辑为主的判断条件。授权改革试点作为服务于改革创新的法律规范竞争与淘汰机制，其在制度设计之初就预设相应目的考察要求。这种要求源自试点制度的本质属性，并投射于相关改革实践。

（一）授权改革试点的制度规范设计预设了一种目的考察要求

1.宪法基本原则设定了立法者对授权的目的限制。“国家维护社会主义法制的统一和尊严”作为我国《宪法》第5条法制统一原则的首款，是建设我国社会主义法制的“重心”与国家所维护法制的核心对象。法制统一基本原则的内在要求指向法律体系的融贯，也即在一国之法规范体系中，各层级的法律规范应当保持协调与一致性，以实现整个法规范体系的顺畅运转。作为创制法规范、推动改革创新的重要活动，授权改革试点应当遵循法制统一原则的基本要求。

（1）试点内容的目的融贯。授权改革试点制度本身所指向的宪法价值，是国家推进改革开放的基本国策，其代表的变革意义在宪法精神上与法制统一原则存在着一定竞争关系。故遵循法制统一原则在授权改革试点制度上的适用，有必要予以权衡，以同时实现对改革开放与法制统一两项原则的遵守。“判断某规范是否违背一个模糊的目的或精神……是一个价值权衡问题。”〔24〕俞祺：《论与上位法相抵触》，载《法学家》2021年第5期，第58页。如是，一方面，在形式意义上，授权改革试点应当充分尊重法制统一的要求。试点所创设的规范内容及其具体制度适用，应当与现行法律体系保持协调与衔接，除不得与宪法以及其他上位法律规范相抵触外，与同一层级其他规范也应当在内容上保持相对一致。另一方面，在实质意义上，授权改革试点应在目的上协调改革与法治的双重要求。任何试点都应当遵循推动与建设社会主义平等和法治的内在目的，在价值目标上实践法制统一所意蕴的维护公民基本权利、充分保障平等发展权利等实质宪法价值内涵。此外，法制统一原则还要求对于一些突破现行法律体系的创造，应当在目的上限制其立法裁量设计的适当性。

（2）试点权力的目的限制。法制统一原则要求授权机关对授出权力之运用予以目的考察。宪法设置的法制统一原则所指向的不仅仅包括单纯的法律规则在形式上的一致，还要求创设法律规范的权力实现统一与协调。盖因法制统一原则可衍生出一种法律规范密度的立法者判断要求，这种判断要求是一种典型的“重要性理论”（Wesentlichkeitstheorie）。其制度目标在于实现“机构的合法性层级与不同的行为形式和立法程序的连接”，“立法的主管权分配给不同的机构，应该要保证每一个决定都能得到与它的重要性以及范围相一致的民主合法性的足够限制”。〔25〕张慰：《“重要性理论”之梳理与批判——基于德国公法学理论的检视》，载《行政法学研究》2011年第2期，第116页。在授权改革试点制度中，由于授权涉及重大改革存在“影响公民基本权利行使”“实践中对公众的重要意义”等指向性，其所关联立法事实应属于重要性内容。基于法制统一所衍生的重要内容判断权转移要求，相应立法事实的判断应当由全国人大常委会基于宪法精神原则和授权目的展开，即“重要立法事实问题，必须由立法者依照宪法精神原则予以判断，而不得由被授权机关自行判断”。〔26〕［希腊］［英国］海伦·赞塔基：《立法起草：规制规则的艺术与技术》，姜孝贤译，法律出版社2022年版，第47页。

2. 《立法法》有关条款规范了授权目的要求。《立法法》有关条文为授权改革试点工作设定了目的要求。首先，《立法法》第10条关于授权的一般性条款规定了“明确授权的目的”之要求。授权目的作为授权机关对其他机关作出授权的宗旨，被安排在该条文的首款的第一处予以规范，位列事项、范围、期限等其他约束之前。这意味着授权目的是对授权工作的首要限制。它为被授权机关设定了不得违背的限制条件，被授权机关应当严格按照授权目的行使权力。因此，授权改革试点在规范上存在目的考察要求。其次，《立法法》第13条为授权改革试点制度预设了制度目的要求规定。从条文的具体规定来看，最高权力机关“根据改革发展的需要”作出授权改革试点决定。据此，改革发展需要成为改革试点授权作出的前置条件。这种前置条件的约束不仅具有形式意义，即在授权决定中明确为基于“改革发展的需要”而启动，也应当包含实质性约束意义。盖因改革作为对既有秩序与利益格局的突破，应当审慎，权力机关对该项权力的运用也理应具备正当性。试点工作应当遵循制度目的，以对“改革发展的需要”的充分审议为前提。

（二）授权改革试点的本质属性决定了目的考察要求的天然存在

透过授权改革试点同一般授权立法以及法律修改活动的差异，我们可以从中发掘授权改革试点的本质属性，并揭示基于这种本质属性所衍生的目的考察要求。

1.授权改革试点不同于一般的授权立法。对于一般的授权立法而言，授权决定本身无可供执行的内容，其授权成果呈现主要是被授权主体自行制定的法规范性文件。由于这种规范性文件内容的创制权力已归属被授权机关，授权机关不会对立法事实问题——为立法目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化方面的一般事实，作出判断。如是，授权机关对一般授权立法的判断应主要是一种合法性判断。盖因其无须评价被授权机关已确认的立法事实，而只需判断相关授权的运用是否合乎上位法，是否超越权限。

而授权改革试点作为一种试验型立法，其制度“体现出国家最高领导层的法治思维发展到成熟阶段……希望以稳健为先、小步快走的制度路径”。〔27〕吴仕春：《试验性立法体现稳健法治观》，载《法制日报》2014年6月25日，第7版。受此稳健法治观影响，试点的授权决定已明确具体改进制度与方向，其试点成果主要呈现为国家法律的最终修改，而非被授权机关制定的“次级立法”（Secondary Legislation）。因此，在授权改革试点中，并不是所有被授权机关的文件或行为都有意义，有必要对基于授权形成的立法事实进行考察，以确定哪些设计能够上升到国家修法层面。这必然需要根据授权机关的意图（目的）来作出判断，考察设计是否符合试点原初意图的要求。

2.授权改革试点的立法条件成熟判断也不同于一般的法律修改。一般的法律修改工作，主要是对已成型的社会关系予以归纳，并对此进行规范化描绘。一般的立法活动需要立法者对已存在的社会事实进行识别，进而对识别到的社会现象进行规则构造。这一识别与构造的过程，其中的判断主要体现在两个层面，也即前文中关于制定法律条件成熟的惯例：第一，如何判断既存的社会事实，也即理解“社会关系是否定型”；第二，如何以法律方式描述社会现实，也即立法者“积累足够的立法经验”。

而对于授权改革试点而言，其本质是通过法治化手段推动社会关系朝党中央期待的方向演进。试点目的是探索改革的实现路径和实现形式，通过改革试点的探索逐步建立起新型的社会主义社会关系。而这种向着新型社会关系的调整也需落实在法制化的道路之上。新型社会关系的推进是开展改革试点工作的制度意图，相关试点成果要迈入法制化阶段成为定型的制度，理应受此约束。基于前述论断，试点的立法条件成熟判断就有必要考察社会关系的演进是否符合试点目的。对授权改革试点的立法条件成熟判断，应不同于一般法律修改，具有推进新型社会关系这一目的指向性意义。

（三）授权改革试点的立法实践也反映出目的考察意义

过往的授权改革试点立法实践案例，尽管无法提供完整统一的判断条件样本，但从过去碎片化的判断标准与步骤中，仍可发现基于目的考察理念的具体设计。

1.对试点情况是否符合授权目标的考察体现了合目的性约束。如前文所述，在试点立法实践中，多会试图论证该项授权的目标已达成。而这种论证本身体现出一种合目的性约束意义。例如，社会保险合并实施的试点实践，通过对试点成效、推广条件具备等的报告论证，明确“验证了国办发〔2017〕6号文件各项政策措施的可行性”，能实现授权决定中设定的“加强基金共济，更好应对长期风险”试验目的。相关论证主要意在证明试点已完成授权决定所设定之授权意图。这种验证反映出，实践中相关部门认为授权决定在目的上构成对于试点成果的限制。

2.对试点具体制度设计的论证展示了“目的—手段”判断结构。合目的性判断中包含着一种“目的—手段”判断结构：要求设计应符合其设计的“效用”价值，也即所选用的手段应与目的匹配。在授权改革试点实践中，有一些对试点具体制度设计的论证。这种论证就展示出“目的—手段”判断结构，呈现出合目的性要求意义。例如，民事诉讼简繁分流试点实践中，相关立法背景资料论证了独任制、合议制分流试点的设计价值：试点报告指出“试点法院独任制一审案件上诉率为6.1%，二审改发率为0.6%，同比分别下降27%和29%”。相关数据验证了有关试点的具体手段，能够与“审判资源配置更加科学精准”的授权目的匹配。

五、试点立法条件成熟判断的具体展开

授权改革试点的立法条件成熟判断应是合目的性判断。合目的性判断活动会受到价值目的、规范性目的与事实目的限制，进而使判断呈现出不同的层次。目的反映人的存在状态，根源于人的自我实现（需要）。“人的自我实现是利用自然合目的性、内在目的性，占有自己的全面的本质，从而获得行动上自由。”〔28〕《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第383页。其中，内在目的性指向一种价值自律的实质性目的约束；而自然合目的性包括两部分，一方面指向符合客观规律要求，另一方面指向已存在之社会规范提供的律令限制。通过这种具有目的指向的自我塑造活动，“人不是在某一种规定性上再生产自己，不是力求停留在某种已经变成的东西上……人不断发展具有普遍意义的新的规定性。”〔29〕《马克思恩格斯全集》（第46卷·上），人民出版社1979年版，第186页。作为在新时代建设和发展中国特色社会主义的人类自我实现过程，改革试点要形成可复制可推广、具有普遍性的法律规范，也必然要遵循前述目的性约束。这种目的性约束要求也被规范化地呈现在我国宪法法律规定当中。首先，《立法法》第3条规定：“立法应当……以经济建设为中心，坚持社会主义道路……坚持改革开放”。其次，《立法法》第4条规定：“立法应当……维护社会主义法制的统一和尊严”，第6条第2款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，相应规定明确了社会主义法制统一作为规范律令对立法活动的目的约束。最后，《立法法》第6条第1款规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”，设定了符合客观规律，尤其是符合社会经济发展和改革规律对立法活动的目的性约束。基于此理论逻辑，并结合相关授权改革试点的立法实践，可以提炼出判断试点立法条件成熟的具体方案。

（一）价值目的判断

授权改革试点立法条件成熟的判断，应考察价值目的。授权改革试点作为推动国家改革发展需求，推进人民群众共同福祉实现的立法前置工作，蕴含正当性（legitimacy）价值诉求。故授权试点应防止目的实现过程偏离正当性价值。这种防范在实践中具体展开为如下价值目的判断。

1.总体目标考察：判断试点成果与授权改革方向是否一致。正当性价值会作为高阶的价值预设融入具体授权目的中。符合相应价值要求在实践中具体化为两个方面的一致性判断。

（1）试点成果与中国特色社会主义道路建设的发展方向是否一致。改革发展是进行授权改革试点的核心价值要求，但并非所有制度调整都符合“改革发展”的要求。什么才算是符合改革发展价值，还需进一步分析。结合试点实例，其判断应重在考察试点与中国特色社会主义道路建设的发展方向是否一致。例如，在公务员改革试点当中，立法说明指出试点成果“深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、坚持和加强党的领导、坚持中国特色社会主义制度”，在价值目的上符合试点推动改革发展的核心命题，故而试点制定法律的条件成熟。因此，价值目的判断应考察试点成果在价值方向上是否遵循和坚持了党与国家指明的基本路线，是否符合中国特色社会主义道路建设的发展方向。

（2）试点成果与新形势下党中央试图发展的社会关系是否一致。授权改革试点立法的价值目的判断，还应当领会党中央近年来一系列重大决议、决定对当下新时代社会主义建设语境下改革发展方向的宏观把握。有关决议、决定凝聚了党中央对新形势下改革发展的科学理解，指明了在当前改革中迫切需要发展调整的重点社会关系。判断试点是否立法条件成熟，就要判断其是否与相应重点社会关系的发展调整相呼应。例如，在社会保险改革试点中，报告指出相应试点“是推进建立更加公平更可持续社会保障制度的一项成功改革尝试”，“有利于适应人口、经济和社会发展面临的新形势、新变化和新要求”。党中央针对当前社会治理面临的新变化，将社会保障体系建设定位为“治国安邦的大问题”，〔30〕习近平：《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，载《求是》2022年第8期，第5页。是需要推动改革的重要社会关系领域。社会保险改革试点工作的推进正符合了此重要定位，与新形势下党中央试图发展的社会关系一致。

这种对试点是否符合改革方向的分析，可弥补过往惯例标准中缺乏价值判断的不足。运用该判断条件，可有效保证进入立法程序的试点，是能够真正展现改革发展意义、践行试点制度价值的设计。

2.具体目标考察：试点成果是否达成了授权决定的具体要求。授权试点立法条件成熟的价值目的判断，还需对作为手段的试点成果设计是否符合授权预设的一些具体目标（目的）予以判断。

（1）试点成果是否调整了授权决定预设的具体领域或项目。授权具体目标会在授权的领域范围上对试点予以限制。一方面，授权目标划定了试点的领域与主要方向，试点活动的重点不应偏离授权，对无关领域大幅调整。另一方面，授权目标确定了试点要调整的具体领域或项目，试点工作应当在此有实际作为。这种考察在过往实践当中已有雏形。例如，人民陪审员改革试点工作当中，授权决定要求对人民陪审员的“选任条件、选任程序、参审范围、参审机制”等具体项目进行改革。试点报告就针对“选任方式”“参审范围”“履职保障”等各项工作的具体开展以及已取得的相应成效进行了说明，以证明试点成果对授权决定预设具体领域方向的遵从。

（2）试点成果是否达成了授权决定预设的具体指标。考察试点成果对授权具体目标的落实，还应判断其手段设计是否达成了授权决定的预期目的。这便需要立法机关基于分拆授权决定的具体目标，验证试点成果是否达成了预设的各项具体指标要求，以判定试点对授权意图的实现程度。例如，在刑事案件速裁程序试点中，授权决定预设授权目标为“提高审理刑事案件的质量与效率”。在其试点报告中，就曾对提升审理质量与效率的具体目标予以分拆，以审查起诉周期缩短、当庭宣判率提高等指标的变化，验证“刑事诉讼效率明显提高”目标实现；基于当事人的满意度提升、上诉率抗诉率降低等具体指标的改变，就“提高审理刑事案件质量”目标进行了论证。以检验试点对授权具体目标达成与否。

尽管过往实践中存在少量对具体授权目标考察的经验，但也存在授权决定对授权目的设定过于宏观抽象，无法确定为具体价值目标的情况。例如，检察机关公益诉讼试点的授权目的设定为“加强对国家利益和社会公共利益保护”，海南自贸区试点授权目的规定为“全面深化改革开放，推动试点政策落地”。这些试点在其最终立法时也缺乏对具体目标的验证。基于价值目的判断对具体目标的考察，可为试点的完善确立相对清晰的指引标准，在一定程度上缓解过往实践中出现的改革设计不够成熟、试点效率受限等情况。因此，在未来的试点立法工作中还需加强对具体授权目标的考察。实践中，或可通过立法机关解释补强授权决定的授权目的设定，亦可将理解对象拓展至试点机关所制定的具体执行计划方案；进一步明确授权试图完成的具体目标安排，检验试点成果。

（二）规范性目的判断

授权改革试点的立法条件成熟与否，应当受到规范性目的限制。授权改革试点是通过调整过去已固定在法律规范中的法权关系来实现改革意图。在社会生活中，人们需要根据明确的法权关系来安排自身的行动。故为了使人们能够清晰预见自身行为的后果，取代过去法权关系的试点成果需重新确立社会交往互动的行为规则，在内容上保证新规范的明确且融贯。具体包括以下。

1.判断具体制度设计与法律体系是否融贯。融贯性，是指一个规范试图达到的目标不应该为另一个规范所破坏。在融贯性原则的要求之下，任何新增立法必须要考虑与既有的法律秩序在概念、逻辑、体系、观念上相融洽。对授权改革试点而言，通过改革决定之授权，其改革行为获得了合法性。然而在试点后修改法律时，其新增修法内容的合法性来源无法当然推定为原授权决定。盖因授予权力行为本身的合法正当，并不意味着该权力行使结果必然合法正当，原授权决定的合法性无法自然延伸至试点成果本身。且在多项试点中，授权决定并未载明试点探索的具体举措，决定的规则文本与试点最终结果并不一致。故考察试点立法条件是否成熟，仍需判断作为特定法治结果的新设计是否可重新回归正常的法律体系，其应当与法律体系之间相融贯。

（1）试点形成之规则是否符合宪法法律的原则精神。判断规范性目的限制，需要评价试点形成之规则在授权范围内是否符合宪法法律的原则精神。基于《立法法》第13条之规定，授权改革试点是通过对原有法律“暂时调整”或“暂时停止适用”的方式开展对新制度的探索。试点对于规范性的遵从，在授权范围内并不受制于原法律的具体规定。但试点的创新尝试不得抵触宪法法律的基本原则精神。盖因试点形成之规则的效力来源于授权决定，而授权决定本身的效力边界是不得抵触宪法和法律的基本原则。这种判断主要考察试点是否坚持宪法法律的基本原则。例如，在民事诉讼繁简分流改革试点当中，试点报告以较长篇幅论证了相关改革“严格落实调解自愿原则”，指出相应试点是“在充分尊重当事人自主选择权基础上，积极推进诉前调解”。

（2）试点形成之规则是否与现行法律具体规定相悖。为了保证试点创设之新规范能够顺利融入法律体系，有必要考察其设计是否与现行法律规范存在相悖之处。但该考察并不意味着否定试点设计。试点作为探索全新法律规范的举措，其形成成果理应相较原法律规定具有优先性。要推动试点最终上升为新的法律规范，其准备工作不仅需对原试点创设规则予以分析，也需对原法律体系内与试点方向不一致的规定进行修改和清理。因此，此判断之用意应在于寻找为适应改革而确需修改的其他法律规定。从法律规则的基本要素来看，法律规定之间的相悖，主要指向构成要件不同，造成二者无法实现同时适用。故此判断主要考察试点创设是否与现行法律规定的构成要件存在实质不同。

对于试点规则是否与现行法律具体规定相悖的判断，无论是过往惯例中的制定法律成熟条件，或是实践中试点立法的经验，都未有类似逻辑。这在一定程度上导致了试点与法律体系规范衔接的论证框架不完整，实践中部分试点立法引发争议。而规范性目的判断发挥着避免立法权运用的草率、保障试点成果合法性的重要功能。有必要遵循此具体判断约束，促使相关立法准备更为充分。

2.判断试点设计之规范是否明确、具体、可执行。《立法法》第6条第2款规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，对立法提出了此原则性要求。对授权改革试点工作而言，其手段应当符合规范性目的约束，也即试点设计应当符合明确性标准要求，方为立法条件的成熟。过往实践中类似判断多在具体分析试点事项的基础上，基于其特征衍生之立法细化需求单独展开论证。例如，药品上市许可持有人试点当中，“对持有人的条件和义务作了系统性规定，细化了持有人在生产、销售、药物警戒等方面的要求”，“明确持有人合同生产中生产场地变更的技术要求”。〔31〕《国务院关于〈全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定〉实施情况的报告》，载中国人大网站，http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/fdd455533c344cb594e9a6a0b7ed5415.shtml，2022年10月23日访问。

然而相应经验无法提供统一的评价尺度，致使大多数试点实践都缺乏此判断。规范性目的判断的明确性约束，可有效规避法律规则含糊其辞、模棱两可，防止法律在适用时无法准确定义规范原义。故应当继续深化对试点设计的明确性判断，抽象出统一评判模式。一方面，试点设计有必要严格比照全国人大常委会法工委《立法技术规范》要求，考察其文本结构安排、条文表述和常用词语使用等是否精准。另一方面，还应重点论证具体改革措施在试点区域内适用时是否易于操作，是否额外大幅度增加制度成本与利益相关群体负担。

（三）事实目的判断

授权改革试点应当受到事实目的限制。马克思曾言：“立法者应该把自己看作一个自然科学家……他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”〔32〕《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第183页。立法中存在一种理性认知，它揭示了事实之间存在的特定因果关系以及客观结构，也即对规律的发现与总结。授权改革试点作为一种特殊的立法准备活动，其立法条件成熟判断也应受客观事实的规律限制。

1.试点内容是否符合社会发展的客观规律。（1）是否符合试点所涉社会背景与特定社会关系的客观运作规律。例如，刑事案件速裁程序试点中，总结报告强调试点“符合我国司法实践需要和刑事诉讼制度发展规律”；在十二届全国人大常委会对公益诉讼试点报告的意见中，也明确肯定试点“为准确把握公益诉讼活动规律、全面推行公益诉讼制度积累实践经验”。（2）是否符合立法规律。立法有其自身的限度，它不是实现自由、解决社会冲突的最佳手段。立法要发现并查明的生活事实，不是简单的事实、而是在社会调控失败后，有赖于法律这种特定方式介入的事实。因此，试点有必要对其选择立法方式规制是否符合立法规律予以论证。

过去惯例标准和试点经验提供的立法条件成熟与否评价，虽然展示了对符合社会客观规律的理解，但未能就符合立法规律予以判断。例如，在社会保险改革试点中，论证试图强调试点设计“可以……提供法律依据”，却未能揭示立法规律对结论的支撑逻辑。而对立法规律考察的事实目的判断可约束立法必要性，提升公民基本权益保障，强化试点成果法治化的民主正当性。未来试点立法条件成熟判断工作，应强化对此的论证。

2.试点手段选择是否与目的成比例。事实目的还要求试点以最有效的手段完成授权目标。改革试点制度的最终意义在于形成实现改革意图的法律。试点需在充分识别并符合客观规律后，运用有效手段在客观上达成调整社会关系的目的。因此，相应判断应基于“目的—手段”相称要求，考察试点手段选择是否与目的成比例。例如，前述民事诉讼简繁分流试点实践中关于独任制试点的判断，又如检察机关公益诉讼试点中，立法者针对举证责任配置设计判断“在行政公益诉讼案件中，由检察机关承担全部举证责任不现实”。〔33〕《对检察机关提起公益诉讼试点工作情况中期报告的意见和建议》，载中国人大网站，http://www.npc.gov.cn/npc/c22242/20 1611/269540500e5041eeb69189a1e40f6337.shtml，2022年10月23日访问。

然而现有的类似判断实践仍过于笼统，尚未基于“试点内容的重要性区分展开比例衡量”，〔34〕王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期，第43页。未能形成相对完整的“目的—手段”判断模式。这导致过去一些试点手段选择及其效果的论证不够充分，改革措施引发争议。优化“目的—手段”判断，或许可以参考我国地方性法规备案审查相关工作中的类似“目的—手段”判断实践，重点分析如下内容：第一，试点设计采用具体手段是否有利于具体授权目的实现；第二，试点设计采用的具体手段是否是对相对人法益的最小损害手段。借此判断保障试点设计以最佳手段落实改革意图。

此外，尽管“目的—手段”分析是整个合目的性判断活动的重要组成，但二者的均衡主要体现在事实目的判断阶段。盖因比例原则的基本理论认为，“任何手段都是应目的而生的，目的是手段的前置内容。只有目的合法正当，才有进一步判断手段是否合理的必要。”〔35〕Robert Alexy, Proportionality and Rationality, Proportionality: New Frontiers, New Challenges, Cambridge University Press,2017, p. 14.手段与目的之间的均衡关系，主要应当表现在合理性方面。而在前述价值目的判断中，考察主要针对目的正当性问题；在前述规范性目的判断中，对试点的分析主要针对合法性问题。因此，价值目的判断和规范性目的判断构成了“目的—手段”均衡的前提与基础。在此两层判断完成后，对手段选取合理性的评判才可进一步展开。故作为展示事实规律的合理性考察，“目的—手段”相称应主要运用于事实目的判断阶段。

（四）试点立法条件成熟判断的基本步骤

目的分析的思维逻辑结构存在一定层次，不同目的限制基于理论性理解的优先次序必然将出现步骤划分。过往实践经验也表明，试点立法条件成熟判断在步骤上存在相对固定的先后次序。但是这种经验上的步骤次序设置在不同实践中呈现出差异，甚至部分实践出现了判断环节的缺失。因此，合目的性判断的基本步骤，有必要基于其内在逻辑予以明确，以指导未来试点的立法条件成熟判断工作。具体而言，相应判断在思维结构上呈现为以“价值目的—规范性目的—事实目的”的顺序展开。

1.价值目的判断应当为先导。对于授权改革试点制度而言，改革发展的价值目的实现是其之所以存在的意义。申言之，本就是为了实现改革的价值预设，才会有授权及后续试点成果出现。因此，授权试点的立法条件成熟判断，首先要考察价值目的。如若试点创设的新规则无法实现立法者预设的改革发展价值，试点本身已无存在必要，更无须考察试点成果的合法性与合理性问题。

2.规范性目的判断应在事实目的判断之前。规范性目的作为对试点设计的合法性追求，它与价值目的一同为试点立法提供了价值和目标的引导。其构成了试点内容可成为一种规范的判准和理由。而事实目的判断主要考察试点成果设计的合规律性。相较于规范性目的的合法性引导，事实目的判断强调事实性和效用性意义，主要关注试点设计手段的社会实现。这使二者之间存在休谟所言“规范与事实”的区分。而规范价值作为自由意志自律的产物应当优先于思辨经验认识到的事实知识。基于此，代表实践理性的规范性目的判断应当优于源于理论理性的事实目的判断。