探讨国土空间规划体系中的城市规划

林 婷

江西省建筑设计研究总院集团有限公司 江西 南昌 330046

近些年来，为进一步缩减城乡发展差距，提升居民的生活质量，我国进一步推进了城镇化建设进度。随着城市用地的逐步扩张，我国出现了严重的土地资源紧缺问题，给城市的健康、可持续发展造成严重威胁。基于此，需要立足于国土空间规划角度重新审视城市规划建设，在助力城市发展的同时解决好当前存在的现实矛盾，以生态文明、可持续发展为城市规划的首要原则。应重点突出国土空间规划的指导性价值，以此来增强城市规划的科学性与规范性，在紧抓城市发展机遇的同时合理应对挑战与威胁。

1 研究概述

1.1 国土空间规划体系的内涵

由全局角度分析，国土空间规划与空间表达所表达的含义几近相同，但二者间仍然存在极为微妙的差异。客观分析，在实际规划过程中国土空间规划的面向对象更加明确，是为保障国土空间规划合理性及科学性而服务的。基于国土空间规划体系落实城市规划工作的过程中，亦需要侧重于对城市土地资源的规划，以“国土”为重点面向对象。在实际工作过程中，必然会遭受来自多个方面的限制。为进一步增强国土空间规划的实效性，保障工作效益，需要始终坚持顶层设计，树立起全局发展观念，持续优化工作理念与方法，针对实际落实阶段所遭遇的各式困难与阻碍，加以细致分解，并进一步增强其灵活性，结合所需解决的实际问题发挥出国土空间规划体系的指导作用，树立起“绿色可持续发展”的现代规划理念，协调好城市规划与国土空间规划之间的关系[1]。应结合国土空间规划设计阶段遭遇的各式问题，加强管理与分析，制定出规范的工作体系，强化立体空间框架建设。此外，还需要进一步增强对相关工作行为的约束力，保障工作规范性。同时还需要强化经验总结，不断完善健全工作体系。

1.2 城市规划的内容与要求

我国城市规划学尚处于起步阶段，无论理论基础或是实践经验都尤为有限。由于前期过度引用他国发展模式，并缺乏对相关制度适用性的考虑，因而导致我国城市规划问题突出，加剧了国土资源紧缺性。为此，需要充分认识到改革创新的必要性，并将解决发展矛盾、缓解城市压力视作是现阶段城市规划的根本任务。在首部规划法出台的历史背景下，需要进一步健全相关法律法规体系，改善政治发展环境，优化工作效率。

应树立起科学的问题导向意识，解决好城市规划建设中所遇到的各式棘手问题。具体来说，一是要加强生态环境治理。应正确认识环境保护与城市建设间的关系，秉持良好的生态环保意识，始终坚持以可持续发展为第一要务，将其纳入城市规划的重点项目中。应合理规划城市建设规模，提升城市生态环境品质，防止城市陷入“野蛮发展”的困境，实现人与自然的和谐相处；二是要处理好以往出现的规划问题。应提升对各式规划问题的关注度，深入展开分析，并制定出细致的解决方案，从而有效增强城市规划合理性，全力突破发展瓶颈，奠定出健康的发展道路，助力城市规划目标更快实现；三是强化政策法规建设，正确认识现阶段法律法规体系中存在的突出弊端，加强政策指引，进一步增强城市规划工作的科学性与合理性，形成良好的政策约束效力，保障相关工作的优质化、规范化建设；四是要保障实施效果[2]。加强对各阶段工作成效的总结与评估，实现对预期工作规划以及实际建设效益的深入对比，进而及时捕捉风险因素，并加以有效处理，保障整体工作流程保持在一个相对清晰明了的状态下。与此同时，还需要参照国土空间规划体系，进一步明确工作要点及实际建设内容，引导相关政府部门参与到实际工作建设中，执行动态化、联动化的管理与控制，增强工作效益。

2 国土空间规划体系对城市规划的影响

2.1 进一步明确了城市规划框架

在国土空间规划体系的持续完善过程中，关于土地及空间总体规划的内容将愈发明晰，在不同层次与类别规划体系的共同指导下，其对于城市规划的约束性与指导性作用更为强烈。当国土空间规划体系得以不断完善健全时，便能够在整体上确立一个城市规划的大框架，为各地区指明初步发展方向，使其在此基础上进行科学的延伸与建设。

2.2 具有鲜明的导向作用

依照国土空间规划体系的相关要求，各地区在落实城市规划工作时，应当强化战略发展观念，始终坚持由全面性的角度审视问题，保障最终形成的城市规划方案具备良好的科学性、协调性与实践性。在具体落实过程中，还需要充分衡量社会效益与环境效益，坚持解决好民众的切实诉求，提升民众的生活质量，通过协调统筹规划城市资源来保障绿色发展，为城市的可持续发展奠定良好基础。在未来落实城市规划工作时，需要始终坚持国土空间规划体系的重要引领，强化可持续发展理念，在逐步推进城市现代化建设水平的同时，落实好生态保护工作。

2.3 能够有效管控城市规划行为

我国各地区在落实城市规划工作时，均需要以国土空间规划体系为重要参照，保障能够满足其所规定的各项内容。在城市规划方案制定完毕后，需要进行严格的审批，保障最终设计方案的科学性与可实践性。应围绕着国土空间规划体系，约束自身行为，确保能够切实提升土地资源利用率[3]。应能够在推进城市现代化建设的过程中，合理规划统筹城市各功能区的规模，为居民提供一个健康、舒适、便捷、宜居的城市环境。

3 促进城市规划体系改革的路径探索

3.1 由全局角度审视以往存在的问题

近些年来，我国在城市化建设方面取得了重大的成效。随着城市发展步伐的不断加快，以往城市规划中所存在的弊端愈发凸显，矛盾与问题的显现给城市发展造成了严重的抑制。虽一些问题的产生另有原因，但仍是与城市规划脱不开干系的。而现阶段我国各城市所实施的治理措施尚不健全，难以取得理想成效。由这一层面分析，解决问题的主要突破口在于增强城市规划的合理性，针对目前所存在的实际问题加以精准定位，增强城市规划制度的融合性，提升城市空间运用的合理性，始终坚持严肃、客观的规划理念。

基于此，需要紧密围绕国土空间规划体系，优化城市规划方案，保障各项规划制度都具有高度科学性与适用性。在推进规划体系改革的过程中，还需要进一步提升相关法律法规的健全性与完善性，实现有效的城市规划功能互补，进而达成协调统一的效果。以往各城市所运用的“扩张规划模式”缺乏科学性，造成了严重的城市空间浪费现象。基于此，需要积极引入边界限定模式，并进一步增强规划连续性，谨防城市规划战略朝令夕改、随政府换届而被全部推翻。

需要明确的是，城市规划始终是为城市发展而服务的，应当坚持以各市、县的实际发展状况为根本出发点，增强土地利用、经济建设以及城乡规划的联系性，形成覆盖面积广泛、内容丰富的规划蓝图，并以此来推动城市规划建设。与此同时，还需要充分考虑到城市居民的切实需求，收集、整理民众对于城市规划发展的真实意见，并将其融入城市规划方案中，从而获得民众的广泛拥护[4]。在后续落实过程中，还需要落实好相关法律法规建设，增强执法效率。另外，现阶段城市规划中的薄弱项诸多，各地区普遍缺乏对国家规划体系的充分了解，将目光聚集在建设地区，对于其他地区的关注度过低。由这一层面分析，未来在推进城市规划建设的过程中，还需要积极引入国土空间规划体系，由全局角度展开协调统筹，形成考虑充分、内容充足、覆盖广泛的规划方案。

3.2 坚持综合性、统一性、深入性的规划原则

在落实城市规划工作的过程中，需要始终坚持以综合性、统一性及深入性为根本原则，将城市规划的作用发挥到实处。应进一步强化城市功能分区，依托于“三线”约束，把握好城市规划的根本原则。首先，应当充分彰显出整体性、综合性的规划原则，坚持以民众的切身利益为核心，兼顾经济、社会、生态效益，强化资源整合及高效调配，确保能够为城市居民创设出更加优质的生活环境。

其次，需要兼顾框定、盘活总量，质量、优增量、限定容量的协调统一性，确保能够进一步增强城市发展活力，为城市经济建设提供新的思路。与此同时，还需要加强城市文化建设，依据不同区域的特征把握其功能定位，并立足于城市建设管理的切实需求，促进城市现代化建设与转型化发展，同时还需兼顾可持续发展效力，保障人与自然和谐相处。

另外，需要进一步增强城市规划的深入性，保障能够形成对城市各街道、各区域的全面覆盖。应进一步增强与基层民众间的联系，以人民群众的生活需求为改革城市规划建设的整体方向。应全面、细致地展开分析，进一步明确民众对于城市空间规划的切实需求，科学合理地落实空间资源配置，打造出舒适宜居的城市空间。在此过程中，需要重点强调对土地资源的优化配置，打造城市空间产品时应当注重于对地类别、品质、区位、建设时序的调节[5]。应充分考虑到居民对于城市公共产品的切实需求，科学推断将其投入使用后可能存在的问题并及时予以补足，增强城市规划的实效性。

3.3 充分凸显中长期规划效力

参照相关政策方针意见，需要紧密围绕城市发展需求加强城市规划体系建设，以此为制定其他各项规划方针的根本依托。在制定整体规划方案时，一般会倾向于对城市空间的统筹性安排，满足战略发展需求。各地区需要以地方发展需求为前提，以中长期发展规划为根本，为城市发展指明方向。然而目前各地区的规划重心存在一定偏移，仅侧重于对社会、经济发展的规划部署及安排，未能明确指定出城市的中长期发展规划。基于此，需要充分认识到改革建设的必要性与紧迫性，充分凸显出城市规划的战略性与宏观性特征，制定出具有高度实效性的管理策略。

应当重点强调城市规划方案所起到的重要引领作用，通过科学、得当的中长期规划策略，指引城市发展建设。城市是地方与中央联动的关键环节，在改革建设的过程中，需要树立起大局观念，协调好局部利益与大局利益之间的关系。应着眼于长期发展目标，在改善当前城市发展质量的同时，防止因发展观念过于片面而给造成严重的“城市病”。在坚持以国土空间规划体系为根本指导的同时，还应当正确认识到城市规划与国土空间规划间的关系。应侧重于对国土空间规划要求的进一步细分拆解，增强其与城市发展建设间的联系性，实现由全局规划向地方建设角度的延伸拓展。应坚持以问题为导向，在中长期发展规划中凸显出对城市发展问题的统筹性解决，依托于城市规划方案进一步推动城市发展建设，充分满足民众的切实诉求，加快城市现代化建设进程[6]。从而有效提升国土空间利用率，强化生态保护效力，通过合理的城市规划来引领城市走向健康、可持续发展之路。

3.4 坚持以求真务实为基本原则

在落实城市规划工作的过程中，需要立足于行政管理及公共政策要求，将国家战略渗透到城市规划方案中。应重点考量资源环境承载力，强化区域平衡性，正确认识城市规划的技术、方法、职能要求。同时还需树立起求真务实的发展观念，帮助城市规划“放下包袱、轻装上阵”，坚决抵制面子工程，将城市规划的作用发挥到实处。

为此，需要理顺城市生产、生活和生态空间之间的关系，在促进城市扩张建设的同时，防止过度挤占生态环境空间，并为生产生活留足空间。这能使城市呈现出更高的综合性职能，为城市发展注入充足动力。需要依托于城市人口数量，合理规划城市各功能区的用地规模，并结合城市性质，以及整体发展趋向，科学把握城市交通体系建设需求。应依据城市交通现状，科学预测未来的交通运输需求，防止因城市交通规划过于滞后而导致后续出现严重的交通堵塞现象。当然，最根本的要求仍然在于对城市资源环境承载力的客观把握。应充分发挥出国土空间规划的指导性作用，科学评估城市发展能力，保障城市规划方案的适用性，依托于国家政策方针的根本扶持推动区域规划建设。与此同时，还需要筑牢生态保护红线和永久基本农田保护区，防止因城市建筑用地过度扩张而挤占农业种植用地，尽可能地减少因城市建设而导致的生态恶化问题。另外，需要充分发挥出城市自身的职能效应，完善城市风貌、交通、公共设施等方面的建设，将综合性职能移交至国土空间总体规划工作中。应主次分明、条理清晰地推进城市规划建设，针对绿地、道路交通、文化等关键内容，需要成立专项规划任务，进一步增强城市规划的协调性，使其更好地融入国土空间规划体系中。

4 结束语

综上所述，步入新发展时期，需要认识到当前我国各城市的发展建设需求，与紧缺的土地资源之间的矛盾，依托于国土空间规划体系加强指导与管理，帮助各地区树立起科学的发展观念，增强城市空间规划的合理性，制定出科学的建设方案。应当突出对我国城市规划，以及城镇化建设问题的梳理与分析，始终坚持以生态文明为根本追求，为城市健康、可持续发展筑牢根基。