执法司法责任体系改革背景下公安法制员制度探究

胡昌缘

(中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038)

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。2021年7月24日，政法领域全面深化改革推进会在京召开，会议提出要加快推进执法司法责任体系改革和建设工作。在此背景下，公安法制员作为公安机关执法规范化建设的有力抓手，如同案件质量建设的“工程师”，对公安机关的执法办案工作负有层层把控、全面监督责任。各级公安机关在加快推进执法司法责任体系改革与建设过程中，健全和完善公安法制员制度，为公安法制员履职尽责保驾护航。

一、公安法制员制度的内涵

公安法制员是指由公安机关法制部门选拔出来并设立在所属执法办案单位，对主要执法环节和重点执法行为履行指导任务和法律审核职责的人民警察，是单位主要负责人管理本部门执法工作的参谋和助手，具体承担案件审核审批、执法监督、办案指导、执法培训、案件考核、法律研究等职责任务。

2010年，公安部发布《公安部关于县级公安机关建立法制员制度的意见》(下文简称《意见》)[1]，明确提出建立公安法制员制度，并对法制员的选派任用、职责任务和管理考核三个方面作出了具体规定，但是并未直接对法制员制度作出明确定义。学界关于公安法制员制度的研究较少，目前仅有《试论依法治国下的公安派驻法制员制度》[2]和《公安机关法制员制度的立法完善》[3]两篇硕士论文对公安法制员制度下过定义。综合法制实践及学界研究成果，笔者认为法制员制度是指公安机关按照相关程序选拔优秀法律人才组建法制员队伍，并将法制员派驻到刑侦、治安、禁毒、交警、派出所等各个一线执法单位，在执法办案中负责案件审核、执法监督、执法管理考核、法律指导服务以及日常执法培训等法制工作，促进执法司法工作高效进行的一项内部执法监督制度。

根据公安法制员制度规定，公安法制员包括专职法制员和兼职法制员。专职法制员专门从事法制员工作，负责对本单位的执法办案工作进行监督指导，对执法案卷进行审核把关以及对执法人员进行培训等工作，不直接参与本单位的其他警务工作；兼职法制员除了从事本单位的法制员工作，还兼任其他职位工作。一般来说，刑侦、经侦、交警、治安、国保、禁毒等具有执法办案职能的部门应当配备专职法制员。如果上述执法办案部门的警务人员在10人以下，则一般由教导员或副职领导兼任法制员。基层派出所应当配备专职法制员，警情量较大、执法办案任务重的派出所可以增设1～3名兼职法制员。总之，无论专职法制员还是兼职法制员，其作用都相当于一个小型法制室，几乎能够发挥法制部门的所有职能。各地公安机关和单位应当根据不同情况，因地制宜、因时制宜地设置法制员岗位。

二、加强公安法制员制度建设的必要性

(一)法制员制度是推进公安执法司法责任体系改革与建设的必然要求

法制员制度作为公安机关内部执法监督的重要组成部分，是制约公安执法权力的重要手段，是监督公安执法办案的第一道关口，更是推进公安执法规范化建设的主导力量。执法司法责任体系改革与建设要求有更多的法律监督者，法制员监督就是不可或缺的一部分。法制员制度一改过去公安执法的事后监督，转变为如今的事前、事中、事后全过程监督；在公安执法办案过程中开展“零距离监督”，提供贴身指导，严格案件办理程序，严格规范案卷、法律文书，极大程度上预防和减少了执法问题的发生，有效提高了执法办案质量。

(二)法制员制度是全面建设法治公安队伍的重要手段

“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土”。如果说法治公安队伍是一座大厦，那每一名民警便是这其中的一块砖、一片瓦。建设法治公安队伍需要每一位民警的共同努力，这就更需要发挥法制员的引领作用。公安法制部门是领导公安法制工作，组织、规划、协调、推动公安法治建设的专门机构。作为法制部门派驻到基层执法单位的专业法律人才，法制员负责派驻单位的法制工作，同时承担着对办案民警进行执法培训的任务，扮演着“小教员”角色。民警是公安执法的主体，只有注重提升民警执法能力素养，促使民警积极学法、认真学法，才能真正实现执法规范化水平的提高，才能更好地全面建设法治公安队伍。一方面，法制员带头学法守法用法，往往能够由点及面地带动全警规范执法办案，提高法治理念、法律素养和依法办事能力；另一方面，法制员通过对办案民警的执法监督以及对日常执法的考评，纠正执法错误，并将执法质量纳入绩效参考，倒逼民警自觉学法，争做公安队伍的法治人才。

(三)有利于提高公安行政工作和司法工作的效率，提升公安执法质量

法制员作为服务公安基层的法律人才，最突出的作用就是为基层办案民警减轻负担，提高公安行政工作和司法工作的效率。基层派出所日常工作繁重且杂乱，既要执法办案，还要为人民群众办理证件、出具证明等，有时候还要应对上级机关的督导检查，遇到安保活动、警卫任务、专案等任务时更容易出现警力不足现象，这些都使得民警经常处于高度紧张和压力状态下，大大降低日常工作效率。而法制员的出现，使得办案成本大大减少，从而大幅提高办案效率。一方面，法制员日常在派驻单位上班，对办案民警遇到的各种执法问题都能够研究讨论、及时解答；另一方面，法制员制度使得法制监督前移，在案件审核方面一改以往的坐台审卷模式，现场直接指导的方式让原本需要耗费大量时间和精力的案件变得简单许多，每次只需要花费十几分钟就可以完成卷宗审核及整改工作。

多年来的执法实践表明，执法问题往往集中在一线执法办案重点环节。只有从执法源头入手，打牢执法基础，才能有效预防和避免执法过错，切实提高基层执法办案水平。法制员通过对日常案件的审批审核，发现其中存在的问题，然后提出法律建议，并督促办案民警及时整改落实，可以确保案件质量，从源头上根绝冤假错案的产生。法制员还能够组织开展多种形式的执法培训，组织办案民警学习最新的法律法规和司法解释，传达上级公安机关和法制部门的精神和指示，从而提高民警的法律意识，有效规范民警的执法行为，提高执法水平和办案质量。

三、当前公安法制员制度存在的问题与不足

自2010年公安部颁布《意见》以来，公安法制员制度在全国范围内逐步覆盖。经过十余年发展，公安法制员制度逐渐得到完善并落实，顶层设计也得以循序推进。尽管公安法制员制度取得了一些良好的成效，但是在实践中也存在一定的问题与不足。

(一)岗位权责不明确，角色定位不准

作为一个创立十余年的新制度，其理论研究还处在初步阶段，没有形成系统的理论指导，更缺乏实践发展。更有甚者，个别地方出现了公安法制员制度的逆转情况。例如浙江省杭州市桐庐县公安局，自公安法制员制度实施以来，办案单位和办案民警过于依赖法制员，不重视自身建设，最后反而不利于公安执法办案。[4]究其原因，在于公安法制员岗位权责不明确、角色定位不准。一些基层公安执法单位没有将法制员定位于执法工作的“质检员”“监督员”角色，而是将法制员视为“附属”，忽视法制员在执法工作中的重要监督作用。有的法制员没有弄清自己的职责权限，对如何开展法制监督、履行法制员职责存在误区：有的法制员过度干预民警执法办案，导致执法民警形成依赖心理而疏于提高自身执法办案水平；还有的法制员对执法办案中的瑕疵和错误视而不见，造成执法监督缺失，同样不利于公安执法规范化建设。

(二)法制员专业素质参差不齐

从人民警察招录来源可以看出，公安队伍中法律专业人才并不多，这说明在公安队伍中民警的执法素养参差不齐，离专业化水平还有很大差距，从中选出优秀的法制员还存在相当的难度。此外，一些单位由于缺乏规章制度和标准的指导，在选拔法制员方面随意性较大，更难以将法律素质优秀的民警选任为法制员。如果法制员自身专业素质和法律水平不高，就难以发挥出法制员制度应有的优势。

法制员制度创立以来，各地公安机关普遍实行在基层办案单位设置专职、兼职法制员并行的做法，但是对个别警力不足的地方只设置兼职法制员。截至2021年12月，全国一线执法单位配备兼职法制员7.3万余名，而专职法制员仅1.6万余名。[5]兼职法制员一般还同时承担办案单位的其他职能任务，造成“既当裁判员又当运动员”的执法监督模式，因此在履行法制员职责时往往丢不开面子，甚至不愿管、不敢管，最后导致执法监督及审核不到位。

(三)工作积极性不高，缺乏有效的激励和保障

法制员主要从事案件审核、执法监督等幕后工作，几乎不直接参与基层一线办案工作。即使法制员工作做得很好，也很难在短期内看到成效。这导致法制员容易产生错误心态，认为法制员工作没有一线执法办案工作重要，甚至可有可无。还有一部分法制员，在履行职责过程中怕得罪人、嫌麻烦，于是不敢监督、不愿监督，这些都使得法制员工作积极性不高。此外，对法制员的绩效考核制度不够完善，具体的考核内容不够细致、客观，并且缺乏有效的激励机制。一项好的制度需要配套的保障才能相得益彰，发挥出最大效能。当前在实际工作中，对法制员的考核不全面、奖惩不及时、保障措施不到位等问题亟待解决。

四、完善公安法制员制度建设的途径

(一)建章立制夯实制度基础，明确法制员岗位职责和角色定位

没有规矩不成方圆。要让法制员履行好自己的职责任务、发挥应有的效应，必须有明确的、操作性强的制度标准。因此，要牢牢围绕法规规章、规范性文件、执法指引三个层面，持续加强制度基础。一方面，公安机关法制部门应牵头负责，协同其他有关部门起草公安机关法制员相关管理规定和制度体系，内容应包括选拔聘任法制员的条件和程序，法制员的任期、职责、权利、义务，绩效考核和奖惩细则等，从顶层设计上切实保障公安法制员制度的科学性、合理性。另一方面，要规范对法制员的日常管理，创立跟班、轮岗、汇报、考核四项机制，即每年或每季度派驻法制员到检察院、法院跟班学习，每季度进行所队轮岗值班，每月进行考核，每周向分局执法管理部门书面汇报工作情况。通过跟班学习、轮岗锻炼、实战指导、绩效考核四项措施，明确法制员的岗位职责和角色定位，从而有力提升派驻法制员的业务能力。

(二)加强法制员队伍建设

1.落实法制员准入制选拔与多元化培训

当前公安执法环境呈现出复杂化、多样化态势，执法管理也日趋精细化、信息化、专业化和团队化。法制员必须具备扎实的法律功底、高效的执法监督能力和出众的执法管理水平这三种胜任品质，缺一不可。因此，法制员的选拔必须严格，实行准入制选拔，由县级以上公安机关通过一定程序公开选拔，秉承“精挑细选、优中选优”的原则，以三年以上执法办案工作经验为基本要求，将政治素质过硬、业务能力过硬、法律素养过硬、纪律作风过硬的民警推举选拔为法制员。通过个人自荐、单位推荐、法制部门遴选三个步骤层层筛选，最终确认为法制员准入人员，纳入法制人才库。最后，当有需要选拔法制员派驻单位时，再从人才库里优中选优。

除了在选拔法制员时严格落实标准，还应当对当选的法制员开展多元化专业培训，以巩固提升其业务能力，更好地服务于公安执法监督。为提高法制员业务能力，对选拔出来的法制员定期或不定期地组织跟班学习、集中培训、案例点评、以会代训、业务竞赛等多种形式的教育和培训活动，不断增强法制员的业务能力。同时，加强对法制员的管理考核，倒逼法制员加强自身业务学习，不断提升法制专业水平。另外，后备法制人才的培养也至关重要。可以选拔优秀法制员当“小教员”，定期给民警上法治课，普及法律知识，从而提高全警的法律素质和执法办案水平。当然，对民警自主学习、报名参加各类执法资格考试应予鼓励，并对通过高级执法资格考试和国家法律职业资格考试的民警给予一定的奖励，从而激励民警主动学习、提升自我。

2.派驻专职化，发挥专职法制员指导优势

“术业有专攻”，专业的人应当干专业的事。法制员作为公安法制工作的核心，是公安机关不可或缺的法律人才。应将各个执法办案单位的法制员从原来的单位抽离出来，统一划归法制部门进行管理，实行“派驻管理、划片负责”的专职法制员工作模式，然后由法制部门对各个执法办案单位的业务工作进行综合评量，并根据绩效评价结果派驻合适、能够胜任的专职法制员到对应的部门，承担一个或者几个办案单位的执法监督职责。他们都直接向法制部门汇报工作，不再受办案单位的制约。这种制度的优点包括以下三个方面：一是大大增强专职法制员的履职能力，发挥专职指导的优势。法制员不再受办案单位的制约，能够独立自主地履行职能。二是优化警力资源配置。根据各部门办案业务量，法制部门会因地制宜为其配置对应质量和数量的专职法制员，减少忙闲不均的现象。三是加强执法监督和案件审核的成效。有了专职法制员的监督，基层执法办案人员能够有效改变不良执法习惯，加强对执法办案规范化的重视。这使得公安法制部门监督的触手和抓手能够深入一线执法过程，有利于执法质量和效率的提升。

(三)正反激励双向发力，完善法制员奖惩激励措施

法制员制度的核心是法制员的工作能力。正激励和负激励双向发力，能够极大地调动法制员的工作热情，激发法制员的工作效能，推进公安执法监督工作有力进行。在对法制员的深度考评工作中，要加强对案件审核、执法监督、办案指导等活动中各方面的考评，注重民意导向、社会评价等要素，做到全面、客观、公正，实行周报、月考、年评等，对考评成绩优秀的法制员优先考虑评先评优，对考核不合格的法制员及时予以调换。一方面，要强化正向激励，对法制员单独设置一定数量的记功嘉奖名额，并建立“法律人才、后备法制员、正式法制员、法制指导员”的四级递进选拔培养机制，激励更多民警向法制员队伍靠拢，主动提升自身法律素质和执法水平。另一方面，要强化反向问责，即对因履职疏忽、监督不力造成的执法问题和执法过错，依法依规进行追责问责。应当做到以下几点：一是追责范围要精准界定。严格界定办案质量瑕疵责任与违法违规办案责任，合理界定错案范围和程度，对轻微瑕疵错误要补正改正，对违法违规办案行为要严格问责追责。二是追责程序要精细完善。应当公开公正，杜绝随意武断，更不能掺杂个人情绪和主观臆断。要积极探索执法司法责任体系的新路子，建立健全程序正规、处置合理的追责程序，确保权威性和公信力。三是追责政策要精准把握。明确把握追责问责的正确导向，防止片面过激、为罚而罚；坚持追责和保障相统一、问责和免责相结合，确保公安民警敢负责、能尽责、真担责。

(四)推进“智慧法制一体化管理系统”建设，实现智能化全过程监督

在网络信息技术高速发展的新形势下，公安法制部门要充分依托智慧公安建设成果，推进“智慧法制一体化管理系统”建设，重构执法监督形态。通过智能化系统，将公安执法监督与现场执法活动融为一体，把传统的事后监督转变为智能化全过程监督，这样不仅可以提高办案指导效率，还能够将执法问题消灭在萌芽阶段，避免出现过错结果。在“智慧法制一体化管理系统”中，法制员可以将接处警音视频、询问讯问音视频等纳入监督范围，及时把控办案中接处警、受立案、强制措施采取与解除、涉案财物处置、行政处罚等各个环节，并提前介入了解案情、审核案件材料，对案件定性等提出指导意见，从而打造法制员全程可视化闭环监督管理。