治理体系与治理能力视角下的高校治理结构现代化

唐立宝

（东北师范大学教育学部，吉林 长春 130024；沈阳师范大学党政办公室，辽宁 沈阳 110034）

一、问题的提出

推进教育治理体系和治理能力现代化，是构建中国特色高校治理结构体系、实现高等教育高质量发展的必然选择。党的二十大报告明确指出，坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，完善学校管理和教育评价体系[1]。由此可见，在我国高等教育政策与实践研究过程中，治理问题理应成为一个亟须关注的重要议题。尤其是伴随“双一流”建设的持续推进，我国各级各类高校应紧密围绕治理体系与治理能力现代化战略，积极推进内部治理结构的变革，从而在变革过程中日益彰显高等教育的客观规律及充分体现本国特色，进而实现高效的高等教育治理。

我国各级各类高校作为社会主义的大学，党的领导是其最鲜亮的政治底色，并由此在实践探索中逐步形成了具有鲜明中国特色的制度体系。由于高校的主要职能是学术研究、人才培养、社会服务、文化传承创新，所以其治理结构与政府、企事业单位和社会组织有显著不同。这就决定了我国各级各类高校在坚持和完善党的领导制度体系的进程中，既体现出一般的规律性，也有其自身的特殊性。因此，高校要通过构建一整套规范化、常态化、创新性的治理体系，以有效推进高校治理结构的现代化。

二、治理体系与治理能力的理论内涵及其耦合关系

（一）治理体系与治理能力的理论内涵

所谓“治理”，是指运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整、改造，使其达到有序状态，符合一定要求的活动和过程[2]。相对于传统的“管理”而言，“治理”是一种双向或多向度的活动和过程。在某一治理活动和过程中，治理者与被治理者之间的界限并非泾渭分明，其关系更非绝对对立。某一方既可以是被治理者，也可以是治理活动的参与者。治理的目的和方式手段，主要是通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范及约束等活动，最大限度地激发参与治理活动和过程的各个主体的积极性与创新性，挖掘其最大潜能，使其均朝向共同认同的目标和方向发展，彼此之间形成良好的互动秩序和状态。

所谓“治理体系”，即在某一具体的“治理”活动和过程中，存在着参与治理活动的各个主体、治理活动所遵循的制度、治理活动所要达到的目标、治理活动所采取的方式手段、治理活动的主要内容、治理活动所依存的环境和条件等基本要素，这些要素就构成了“治理体系”。2019年11月，党的十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从不同层面提及“治理体系”，囊括了国家各领域、各方面、各环节的治理体系问题，构成了中国特色社会主义制度和国家治理体系[3]。

所谓“能力”，原指“能胜任某项工作或事物的主观条件”[4]947。本研究将“治理能力”理解为，通过掌握和运用某一治理体系，实施治理活动的效能和水平。我国的现代治理能力，即运用中国特色社会主义治理体系，对国家和社会各个方面实施治理活动所体现出的效能和水平。

（二）治理体系和治理能力的耦合关系

治理体系和治理能力是紧密相连的有机整体。其一，二者共同存在于任何层次和领域的治理活动和过程中。其二，二者彼此联动、相互促进，科学的治理体系能够孕育出高水平的治理能力，治理能力的不断提高又可以不断促进治理体系的完善，充分发挥治理体系的效能和水平。其三，从本质上来看，治理体系与治理能力体现为结构与功能、制度与制度执行能力的关系：治理能力的现代化依赖于治理体系功能的转型；只有构建起良好的治理体系，才能切实提高治理能力；只有提高治理能力，才能更好地发挥治理体系的效能。所以，从治理体系方面来看，其主要强调“硬件”的更换与治理结构的转型，更多地表现为治理能力现代化的前提；而治理能力则是在治理体系下治理“软件”的进一步升级。基于此，良好的治理活动必定是治理体系和治理能力互相联动、共同提高的过程。

三、我国高校治理的历史回溯与现实境遇

（一）我国高校治理变迁的历史回溯

就我国高等教育发展史而言，高校治理的历史可以划分为1949年以前、1949年至改革开放前、改革开放至今三个阶段。

1949年以前，在当时政治、经济、文化、国际关系等错综复杂的多种因素综合作用下，来自日本、美国及欧洲的教育思想、教育制度和教育实践对我国高校的发展产生了较大影响。因此，这一时期我国高校的演进路径显现出较为鲜明的中外教育交流特征，在高校治理模式方面体现出较为浓重的异域色彩。例如，北京大学的前身京师大学堂在创立之初便受到日本高校治理体系的影响。许美德指出，京师大学堂在一定程度上是仿照日本的东京大学而建的[5]64。而自德国留学归国的蔡元培继任校长之后，北京大学又开始效仿欧洲高校的治理体系，推行教授治校、学术自由、大学开放等举措[6]122-132。又如，清华大学自其前身留美预备学校时期起就深受美国高校治理体系的影响，被誉为清华大学“永远的校长”的梅贻琦及多位学院院长均曾留学美国[7]180-181。

1949年至改革开放前的这个历史时期，是我国高校治理体系发展又一段非常重要的历程。1952年，我国的高等教育在继承和发扬延安时期形成的红色传统的基础上，开始全面学习苏联的模式。自1958年起，在借鉴苏联经验的基础上，我国的高等教育又开始逐渐探索符合自身实际的治理模式，踏上独立自主的教育现代化道路[8]。在此进程中，党中央进一步明确了教育为无产阶级政治服务、教育同生产劳动相结合的教育方针，从而为这一时期的高校治理提供了不可或缺的方向引领。至20 世纪六七十年代，随着培养无产阶级革命事业接班人的教育目的得到进一步明确，以及当时教育方针的显著变化，我国高校的治理体系也产生了巨大改变[9]。

改革开放至今，随着经济体制改革的不断深入，高等教育体制也几经变革，并且这种变革不断向纵深推进。1984—1989年，我国围绕高校治理体系改革进行了深入探索。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”[10]这一时期，中国高校治理体系改革与企业改革的思路基本一致。1988年，国家教委下发了《关于高等学校逐步实行校长负责制的意见》[11]1-7。截至1989年初，全国已有100 多所高等学校实行了校长负责制。1998年出台的《中华人民共和国高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”[12]由此，这一高校治理模式一直沿用至今。

（二）我国高校治理的现实境遇

基于我国高校治理的历史沿革，本研究主要从办学自主权，管理者任用，行政权力与学术权力，教师的聘用、待遇和流动，招生及经费来源六个方面探讨我国高校治理的现状。

第一，在办学自主权方面，我国的绝大多数高校都为公办性质，各级教育行政管理部门对高校的学科专业设置、学位审批、学科评估、招生名额、科研项目审批等日常决策事宜给予严格管理。

第二，在管理者任用方面，我国高校的校级领导均由所属的上级组织部门与主管部门挑选及任命。在挑选和任命的过程中，相关工作人员进校开展民主推荐，征求教师与干部的意见。而高校校级领导的挑选标准，基本上与其他行业领域的领导干部标准一致，考察的重点集中在“德才兼备，以德为先”方面，以及年龄、行政管理经历等硬性条件。略有不同的是，高校校长要有一定的学术研究成就。此外，挑选标准尚未设置“校长是否须具有较好的教育思想理念”等考察维度。

第三，在行政权力与学术权力关系方面，高校的内部系统权力设置，主要由党委系统、行政系统、教职工代表大会系统及学术委员会系统等构成，而高校行政权力主要集中在党委系统和行政系统。党委（或党委常委会）是大学的最高决策机构，执行国家的高等教育政策方针，决定高校内部领导干部任免、思想政治教育、舆论宣传等事项，同时在很大程度上决定高校内部的学术性事务。

第四，在教师的聘用、待遇和流动方面：其一，教师的聘用方式主要是从国内外公开招聘教师或挑选本校毕业生留校任教；其二，教师的职称晋升方式，主要是高校向各二级单位下达一定的职称比例和名额，各二级单位对同时申请职称晋升的教师进行比较和选择；其三，教师的待遇标准按照国家“事业编制人员”执行，另有部分高校教师的工资收入中还包括课时费和科研项目奖励等组成部分；其四，受教师的任用由终身制转换为聘任制的影响，高校教师市场正逐步形成，我国南北方高校之间、同省市内高校之间教师的流动性逐年增大。

第五，在招生方面，学生必须通过高考才能被高校择优录取。随着我国高等教育步入高质量发展阶段，高校的招生人数持续增加，高等教育已由“精英教育”转变为“大众教育”。目前，高校在本科招生工作中的竞争主要集中于对优质生源的争夺。而在高校研究生的招生过程中，学生也要经过竞争激烈的考试和选拔方能入学。至于具体的研究生培养方式，或是借鉴了欧洲研究型大学的“师徒式”，或是沿用了美国式的项目制。

第六，在经费来源方面，当前我国公办高校的经费主要来源于政府拨款和学费。本科生与研究生均按高校上级政府部门的规定缴费上学，专业学位的学费定价则相对灵活。同时，在此过程中，高校也要向上级政府主管部门进行报备。自建设世界一流大学战略实施以来，国家给予部分研究型大学的经费支持相对于过去有较大幅度的增长，经费更多来源于教学项目收费和科研项目经费等方面。

四、国外高校治理模式的经验借鉴

他山之石可以攻玉。探讨治理体系与治理能力视角下的高校治理结构现代化，既需要总结本国高校治理体系的发展历程，也有必要分析与借鉴国外高校治理模式的经验。从世界高等教育的发展史来看，欧洲是现代大学的诞生地，是高质量高等教育和高水平科学研究的中心，世界最古老的大学、第一所研究型大学等均出自欧洲。欧洲各国特别是欧洲大陆国家的大学多以公立性质为主，其治理模式可分成地方政府出资管理及中央政府教育部直接管理两种类型。而美国高校的治理模式最初也借鉴欧洲。第二次世界大战后，美国高等教育在本国经济及科学技术飞速发展的背景下进一步崛起，并逐渐超越欧洲成为世界高等教育发展的中心。美国的高校不仅数量众多，而且在世界排名前列的高校之中也占有多数席位。因此，就历史与现实而论，颇具代表性的世界高校治理模式当属欧洲模式和美国模式。具体而言，二者的主要特征及异同性可通过对比窥见一斑（见表1）。

由表1 可知，高校治理的欧洲模式与美国模式之间既存在历史渊源，也存有一定的差异性。与此同时，在过去十数年间，欧洲逐步加强了对高等教育的重视及改革力度，改革的主要特征是学习美国高校治理模式，建立有竞争力和活力的知识经济，推动高校成为创新和培养创新型人才的基地，成就高等教育的蓬勃发展。由此，这两种治理模式的相似性有所增强。

五、我国高校治理结构的现代化重塑

基于对我国高校治理的历史回溯与现实境遇的分析，以及对欧洲和美国高校治理模式的比较，治理体系与治理能力视角下的高校治理结构现代化方案的形成，显然不能简单套用西方治理理论的推演逻辑，而是要建立在我国高等教育的历史基因、现实需求及高校治理的实践基础上，进一步借鉴与吸收国外有关高校治理的先进理念与理论，以形成一种体现中国特色的高校治理方案。而高校治理改革在注重高校内部体制机制改革的同时，还要致力于处理好政府和高校之间、社会与高校之间的关系，从而推动构建中国特色的高校治理结构体系。

（一）根本制度：进一步坚持与完善党委领导下的校长负责制

要建设具有中国特色和世界水平的高等教育，高校就必须坚持和完善党委领导下的校长负责制这一根本制度，增强政治统领力。同时，高校还要建立和完善党委领导下校长负责制的各项规章制度，推进党的领导在高校各项管理工作中的全覆盖。

第一，以坚持党委领导下的校长负责制为总原则。在高校治理体系中，高校要坚持学校党委对学校工作的全面领导，进一步落实好学校党委的主体责任，发挥把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导作用。在工作中，高校要进一步支持校长依法独立负责地行使行政职权，从而使其履行好以高素质人才培养为中心的各项工作任务。这一体制运行过程的核心就是以党的建设为统领，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，落实“立德树人”根本任务，使党的领导贯穿于办学治校、教书育人全过程。

第二，以建立党委领导下校长负责制的决策运行机制为总要求。高校贯彻落实党委领导下的校长负责制，重点是要进一步建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的决策机制。高校要依据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《普通高等学校党委常务委员会议和校长办公会议（校务会议）议事规则示范文本》等文件的要求，进一步修订和完善党委与行政议事决策规则，以及高校党委全委会、党委常委会、校长办公会的决策范围和议事规则，从而规范高校决策和执行程序，促进高校党政团结协作、协调运行，充分保障党的领导能够贯穿在各个职能领域。

（二）管理体制：建立起高校自主办学和政府宏观管理的管办分离体系

在高校管理过程中，多元利益主体是并存的，但多元利益主体之间所处的地位并非主次不分。对于我国公办高校来讲，国家是元治理者[14]74。在当前高校由管理向治理转变的进程中，政府是主导者，但不是主办者。所以，政府要依法放权，才能确保高校实施自主治理。

第一，政府要积极转变工作职能，逐渐向高校、市场转权。政府要严格遵照《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的规定，落实法定的高校的科学研究、教育教学、机构设置、经费使用、教师管理、招生、学生管理等七项办学自主权。高校拥有办学自主权的重要意义在于，能够增强高校自身专业性和社会适应性，从而满足经济社会发展对高校人才培养、科学研究的实际需求。此外，政府还要向市场转权。市场机制是高等教育资源的有效配置方式，如民间资本投资融资、高校之间及校企之间的合作办学、高校后勤社会化等领域，不仅有助于高校进一步增加办学经费的多样化来源，同时有利于高校加大办学投入，激活办学的动力与活力，从而在高校治理中发挥出不可替代的作用。

第二，政府要加强宏观统筹功能，强化绩效考核，侧重监督管理。对于高校的宏观管理，要不断通过立法、行政等多种途径，充分发挥政府在高等教育领域的“元治理”作用，制定宏观规划、量化绩效标准。在统筹规划的基础上，政府要将重点放在对高校的绩效考核管理上，通过绩效杠杆调动高校自主办学的积极性和贡献率。同时，政府还要进一步加强在高校办学关键领域及高校内部治理事务过程中的常态化监督问责力度，通过有效的监督管控及时发现高校办学治校过程中存在的问题和短板，并予以及时纠正和整改，确保高校依法治校和规范办学。

（三）管理机制：建立起民主管理和教授治学的内部运行体系

当前，高校在治理改革推进过程中的核心目标是从他治到自治、从依附到自主，核心任务是构建以依靠师生、服务师生为宗旨的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的治理运行机制体系。

第一，高校要科学厘定行政事务与学术事务界限。基于党委领导下的校长负责制这一根本制度体系，高校的办学自主权也要“二次放权”：其一，高校要科学界定学术事务与行政事务的范畴，将教育教学、科学研究等学术权力交由学术委员会和教授委员会处理，切实履行专业建设、学科建设、科学研究、学术评价和学风建设等职能，使教授治学在学校治理结构中得到固化；其二，要把招生就业、学生管理、后勤保障、安全稳定等行政权力充分授予行政职能管理部门；其三，对事关学校改革发展的重大决策提交教职工代表大会讨论审议，使教职工代表大会民主管理职能发挥实效；其四，把机构设置、教师管理、经费使用等属于综合权力交给专项工作委员会，由学校主要领导牵头，专项工作委员会审定具体的治理内容。

第二，高校要提高干部队伍的专业化治理水平及能力。古今中外的高校治理实践经验表明，高校要切实提高治理效能、推进治理结构现代化，其要义是提高中、高层管理干部的领导力及处理好大学内部的人际关系[15]。管理干部是提升高校治理能力的关键，上级部门要以新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》为指导，构建适合高校特点的素质提升、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励的干部体系。其一，在校级领导的选拔上，要立足于政治家与教育家的标准，以高等教育办学规律为依据，进一步提升高校领导班子的能力与专业机构，提升其内部治理水平；其二，在内部中层干部的选拔方面，高校要按照“讲政治、精业务、懂教育、会管理、作风正”的标准，选拔出忠诚于党的教育事业，具有办学治校专业化水平，敢于担当作为、开拓创新的干部，切实提升高校治理能力。

（四）多元共治：建立起高校主体办学与社会协同参与的质量评价体系

作为组织的高校，其系统并非封闭的，而是多元开放的，并在组织和管理过程中与外在环境系统时刻保持着复杂的联系[16]。随着高等教育资源配置市场的日益推进，除了强调政府主导、高校主体之外，社会力量协同参与高校治理已经成为重要一环。

第一，发挥社会组织的评价功能，提高高校治理效能。共同治理的本质是第一、二、三部门对于公共事务的共同治理[17]。高校的治理工作也需要作为独立咨询评价主体的社会组织共同参与，从而有效提升高校治理的理性化与科学化水平。例如，作为准第三方机构的我国教育部学位中心，其实施组织的全国范围内的学科水平评估，为当前高校建设一流大学和一流学科提供了重要的决策支撑，为推进高校治理提供了有效的智力支持，充分体现了中国特色新型教育智库的价值与作用。

第二，建立校企董事会体制机制，推动高校深度治理。服务国家经济社会发展是高校的使命，高校的发展成果应该表现为破解世界科技前沿难题、满足国家重大战略需求、解决区域行业重大现实问题等多种形式。因此，高校与社会深度融合，在办学过程中能有效吸收社会资源参与，也是衡量高校治理能力的重要维度。例如，目前部分高校正在实施的校企合作的董事会制，虽然不是决策机构而是社会合作机制，但在现有的制度框架下，积极推动董事会投资者在参与合作办学的发展规划、科研成果转化、人才培养方案等方面提出有益建议，也是社会力量参与高校治理向纵深维度发展的重要意义和价值所在。