一致还是冲突：城乡社区治理的政策理性与价值选择

衡 霞 向洪讯（四川大学公共管理学院，四川成都 610065）

一、问题提出

城乡社区是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”，是国家治理体系的“微细胞”，其治理质量事关党执政的合法性基础。城乡社区治理政策作为治理体系中最为关键的一环，是把相对抽象的伦理规范具体化为全体成员必须共同遵守的行为准则，既反映了党和国家的施政理念又体现了为大多数人谋福利的公共意志，既是对社会价值物作出的权威性分配又反映出个体利益的制度正义。城乡社区治理政策作为承载公共价值的媒介与工具，在政府价值建构和公众价值偏好的双向互动中衍生出特定情境的公共价值［1］，这些特定的价值将随着社会环境的变化而改变，政府需要对此进行事先的理性预期假设，将预测误差的平均值调整为零。调整的过程在地方政府层面表现为公共政策的执行过程，但在国家和省级政府的“十四五”规划、政府工作报告和各类专项政策中却体现为在保证不同价值之间逻辑关系的基础上，找到可计算的方法与路径实现公共意志与个体利益之间平衡的过程，即价值理性与工具理性统一的过程。从城乡社区治理政策的演进历程来看，价值取向经历了“秩序与民主—平等与正义—发展与效率”的转变，制度变迁陷入“政策创新—路径依赖—政策再创新”的循环中，政策工具出现“激励与规范—强制与引导—激励与补偿”的区域性变化等。显然，政策的变迁过程是政府与公众博弈的过程，在冲突和妥协中达成价值共识，并形成政策理性。由于体现公共意志的工具理性与体现公共和个体利益的价值理性之间难免会产生冲突，导致政策的价值选择与政策理性之间不可避免地形成矛盾，如何在二者之间取得平衡成为公共政策制定中的难题。城乡社区面临政治、经济、社会、文化和生态环境千差万别，地方政府在国家政策导向下，在确保本地政策既能顺利实现国家意图又能保持一定的政策灵活性时，政策理性与价值选择往往陷入平衡与冲突的两难境地。

社区治理作为一个学术概念进行研究最早出现在2000 年，当年仅有两篇论文，分别介绍城市和农村社区治理模式；最早关于社区治理的专著则出版于2004 年，此后关于城乡社区治理的研究日益增多，对城乡社区治理政策的研究主要集中在2017 年发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》以后，主要包括以下三个方面：一是城乡社区治理政策的理论研究，运用公共选择理论［2］、多源流理论［3］、行动主义［4］和制度分析与发展框架等对专项政策进行全面分析；二是城乡社区治理政策的内容研究，如围绕政策目标与政策工具［5］、政策工具与治理主体［6］以及时间、空间和政策内容（含政策目标与政策工具）［2］等展开分析；三是城乡社区治理政策变迁研究，如城市社区电梯加装政策变迁中存在的问题［7］、政策文本的注意力配置［8］、政策演进趋势与规律［9］等。

综上可见，对于城乡社区治理政策的研究主要侧重城市社区和单项政策内容，涉及多个政策文本的研究，在样本选择时缺乏严谨性，无限扩大了研究范围；研究主题集中在理论、分析框架构建、政策目标、政策工具和政策变迁特征等，缺乏对背后的政策理性与价值选择的深度研究，尤其是对多个政策之间可能出现冲突应当如何解决等问题几乎没有涉及。对此，本文将着力探讨在国家和省级政策目标、理念、工具等方面所蕴含的价值选择与政策理性分别是什么、二者之间是冲突还是一致、二者之间的弹性空间是否能有效避免政策失灵等问题，从而更好地结合现实中的短板弱项，有针对性地解决城乡社区治理中的质量不高和有效性不足等问题。

二、样本选择与理论逻辑

（一）样本选择

从各级人民政府网站和相关部门网站的资料查阅结果来看，“社区治理”概念出现在各级政府工作报告、五年规划和专项政策文件中的最早时间可追溯到党的十八届三中全会以后，在此之前仅有社区管理的相关内容，且大都散见于社区建设和服务的相关文件中。由于城乡社区治理的政策文本较少，而且不同层级政府部门出台的政策文件具有不同特性，因此，本文的样本选择采取了以下标准：一是样本发布时间为2013—2022 年；二是样本主要为国家和省级政策文件，包括国家和省级“十四五”规划共32 份；国家和省级人民政府工作报告、民政部和省级民政厅的五年规划与专项规划等131 份，共计163 份；三是省级样本范围为国家划定的东、中、西等三大区域中各抽取三个省份，由于部分省份没有出台城乡社区治理的专项政策，因此研究样本以相应省份的政府工作报告为主线。本文按照“区域—时期—顺序”的原则对这些文本进行编号，形成研究所需的政策文本库。学界对政策文本的分析大多采用质性研究方法，本文同样运用了Nvivo20.0 软件进行内容分析，通过对我国城乡社区治理政策的宏观演进特征和东、中、西部地区共性与差异性的研究，以发现政策理性与价值选择之间的冲突或一致关系，为优化新时代的城乡社区治理政策提供参考。

（二）政策理性与价值选择的逻辑关系

理性是一种在给定的条件和约束的限度内适合于实现给定目标的行为方式［10］，行为主义学派将其分为无限理性和有限理性。前者强调标准预期效用最大化，即所有决策都能通过对外界事物和政策对象的期待计算得出最优的政策工具和实施路径，达到工具理性的形式合理性；后者强调条件预期效用最大化，即决策者根据经验、现实和人们的期待来判断可用的“满意”的政策工具和实施路径，并给予执行者相应的自由裁量空间以及时调整或出台配套的公共政策，满足价值理性的实质合理性。由此可以判定，政策理性是“连接偏好、信念与有意义的行动之间的概念黏合剂”［11］，帮助决策者在价值理性与工具理性之间自由转换，并促使每项政策的价值选择是符合政策理性的。城乡社区治理政策面临城市和农村两个场域、市民和村民两个主体、各省份实际情况的千差万别等，因此，政策的价值理性必须是优先项，要以人为本，选择合乎理性的方式将政策对象的期望与偏好纳入决策过程中，并以文本的形式呈现；在政策对象和执行者缺少对城乡社区治理规则的普遍认知和服从时，需要理性的算计行为来确保国家和省级政策的自由裁量空间，促使强制性规则内生化，赋予多元政策价值以功能性角色，以实现城乡社区治理政策的条件预期效用最大化。对此，本文中的价值理性通过政府目标反映，工具理性则通过政策工具和实施路径反映。

公共政策的价值是政府价值建构和公众价值偏好双向互动衍生而来，并随着国家战略和社会环境变化而变化，因此，是多元、动态和有偏好倾向的，其价值集合包括公平与正义、发展与效率、民主与秩序等。有关城乡社区治理最完整的政策文本始于2017年出台的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，在此之前均散见于有关城乡社区服务的政策文件、政府工作报告和部门政策中，致使这些政策的价值选择出现较大随机性，比如仅注重社区的稳定秩序、突显居民自治等。当治理上升到现代化高度以后，城乡社区治理也迈进了现代化的快车道，与之相关的制度、组织、结构、权力等治理体系相应地进行系统变革和集成融合，并全方位提升治理能力，各级政府的价值选择也随之转变。当然，在新的发展理念和战略导向下，城乡社区治理政策的价值转向并不意味着非A 即B 的单向选择，而是政策价值供给与政策对象需求、多元主体的价值建构和价值共识达成的妥协过程，在博弈中以组合价值的形式对社会价值进行权威性分配，在发展与效率追求中实现政策正义与政策理性。

格拉夫斯坦（Grafstein）认为，价值选择与偏好、信念属于同一概念框架，均没有独立的本性论意义，既是理性选择的工具之一［11］，也指引着政策理性的方向。城乡社区治理政策的历时性价值选择变迁表明，治理理念在兼顾平等正义、民主秩序的基础上，还要以发展和效率的价值取向为主，重新对治理权力的分配、运行和建设结构进行调整，使得该政策成为确定国家多元战略目标和获取政治支持的工具。由于价值取向的显性化，城乡社区治理政策广泛运用工具理性来平衡不同价值取向的逻辑关系，避免因理性预期偏差导致政策“失灵”。

（三）分析框架

公共政策分析通常借助政策工具开展，但是关于城乡社区治理的公共政策却因“治理”本身蕴含了“善治”的政策目标，暗含了治理的目的性与手段性，在使得政策工具成为研究公共政策的核心载体的同时，还需要结合不同时期的国家战略和地方特色考虑治理政策的历时性变迁特征与区域的空间特征。因此，为了全面把握城乡社区治理的政策理性与价值选择之间的逻辑关系，本文构建了时间、空间和政策内容在内的三维分析框架，如图1 所示。

图1 “时间—空间—政策内容”三维分析框架

从政策内容维度来看，政策目标和政策理念体现了城乡社区治理政策的目的性，政策工具和政策路径体现了城乡社区治理政策的手段性与方向性。目的和手段是基于政府和公众的价值偏好与国家战略的意图进行合意选择，但是随着社会环境的变化而不可避免地出现政策的“瞄准偏差”，使得城乡社区治理政策的社会发展诉求与国家治理的政治性诉求呈现“断点—均衡”现象，因而需要结合空间和时间两个维度才能对城乡社区治理的政策理性和价值选择的内在逻辑进行客观理解。从空间维度来看，不同省份的城乡社区治理环境、治理体系和治理能力呈现较大差异性，经常在遵从国家战略和地方实际中摇摆，导致政策不稳定，故而本文将从东、中、西等三大区域来探究城乡社区治理的政策理性与价值选择之间的关系。从时间维度来看，不同时期的社会底色也会导致城乡社区治理政策的目标、理念、工具和路径呈现一定的规律性与差异性，对此，本文将从“十二五”到“十四五”时期来考察政策理性与价值选择的关系。

三、研究实施与研究结果分析

（一）文本编码

由于本文选取国家和省级“十四五”规划、省级政府工作报告和相关部门专项政策文本两种类型共计163 份样本，因此，在使用Nvivo20.0 软件编码时采取了“树节点—子节点—参考点”和“参考点—子节点—树节点”两种方式相结合的编码结构。在参考点选择上，结合已有文献将其分为政策理念、政策目标和政策工具等，其主要内容如下：政策理念包含了新发展理念、集成治理和以人为本；政策目标涉及治理现代化、美好生活、乡村振兴；政策工具分为命令型工具、劝诫型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变革型工具。为保证编码结果的可信度与有效性，两名研究人员随机选取东、中、西等三大区域中未在政策文本库中的文件进行编码，使用软件“编码比较查询”功能进行一致性检验。结果显示，编码一致性百分比和编码覆盖率的Kappa 系数均保持在被认为具有高度一致性的0.6 以上，一致性百分比为91%。因此，本文的编码有效且可信度较高。

（二）样本数据整理

从城乡社区治理政策内容在国家和省级“十四五”规划各参考点的统计结果来看，在国家“十四五”规划中注重各类政策理念的均衡分布，政策目标的关注点主要为治理现代化（20.16%）和美好生活（12.75%），政策工具为命令型（68.47%）一枝独大的格局；在省级“十四五”规划中，东部和中部省份对政策理念和政策目标的注意力配置基本均衡，而西部省份对集成治理和乡村振兴的关注较少①数据说明：表格中显示的乡村振兴参考点数的百分比在三大区域的东、中部省份中所占比重较高，主要原因在于各区域的参考点数较少，导致总的参考点数较低、点数所占百分偏高。本表格和其他表格中均有类似现象，由于点数较低、百分比较高，相对其他统计数据而言，不具有可比性，因此论文中凡涉及类似数据均不作分析。；在政策工具的运用上呈现较为明显的政策差异，东部省份注意激励型和系统变革型政策工具的使用，中部省份保持劝诫型、能力建设型和命令型等三类工具的均衡使用，西部省份与中部省份的政策工具类型基本相同，但顺序却刚好相反（见表1）。

表1 城乡社区治理政策内容参考点统计（国家和省级“十四五”规划）

综上可见，国家和省级“十四五”规划在政策理念、政策目标上的注意力配置基本一致，在政策工具上仅西部省份与国家保持一致，东部和中部省份具有更强的地方特色。

从省级城乡社区治理政策内容各参考点的统计结果来看，东部省份的政策理念从“集成治理—以人为本—新发展理念”的转变，政策目标从“美好生活—乡村振兴—美好生活”的转变，政策工具从“能力建设型—命令型—激励型”的转变；中部省份的政策理念从“以人为本—集成治理”的转变，政策目标从“十二五”“十三五”时期的均衡配置到目前突显“治理现代化”的转变，政策工具从“激励型—劝诫型—能力建设型”的转变；西部省份的政策理念从“十二五”“十三五”时期的“以人为本”向“十四五”时期的“新发展理念”转变，政策目标的重心长期保持在治理现代化和美好生活两个方面，政策工具始终以命令型为主，其他工具均衡配置（见表2）。显然，三大区域在不同时期出台的城乡社区治理政策在理念、目标和工具上有较大差异，东部省份在三个五年规划期间政策的理念、目标、工具等均在调整中，缺乏稳定性；中部和西部省份在政策的理念、目标、工具上仅保持阶段性稳定，从长期趋势来看，仍然处于不断调整中。

表2 三大区域省级城乡社区治理政策内容参考点统计（时间与空间层面）

（三）样本数据分析

1.城乡社区治理政策的价值选择及其冲突

公共政策直接反映各级政府的价值取向，承载着决策者和政策对象的期望，具有一定的抽象性。我国社会经济发展领域的公共政策经历了“公平—效率优先兼顾公平—效率与公平均衡”的转变，城乡社区治理政策的价值取向同样也经历了“民主与秩序—平等正义—发展效率”的转变。这种转变表明，公共政策的价值并不是单一的，是多元、动态的体系；不是非A 即B 的单向选择，而是既可以单向也可以多维组合，其核心在于确保公共政策的价值选择是符合价值理性或工具理性的，进而有效平衡公共利益与个体利益，实现国家的总体战略观。

从国家和省级“十四五”规划的统计结果来看，国家政策的价值取向基本保持了均衡状态，在保证国家新发展理念的指引下既关注城乡社区居民的民主参与、社区建设与服务，也强调治理体系和治理能力的集成融合效果，但地方政府的价值取向具有明显的倾向性，对集成治理（9.37%）在城乡社区治理中的根本性作用预期不足，尤其是西部省份。从三大区域出台的各类城乡社区治理政策统计结果来看，东部省份的价值选择从注重效率倾向的集成治理向注重公平正义的以人为本，再向各类价值选择的均衡分配转变，显然，东部省份率先注重了发展与效率的价值选择，再回归到民主秩序与公平正义，进而保证了治理政策在“十四五”时期的均衡性；中部省份在确保公平正义基础上向发展和效率的价值选择转变，但并未像东部省份那样成功推动各类价值选择在政策文本中的均衡配置；西部省份选择与东部省份不同的价值组合，长期注意公平正义、民主秩序的价值取向，最后殊途同归，实现了价值选择自由。

从表1 和表2 中关于政策理念的统计结果来看，国家和省级“十四五”规划以及三大区域政策文本的历时性价值选择重心有所不同，国家倾向平衡各类公共价值，地方政府倾向紧跟当下的国家战略，如近年来国家强调新发展理念，因此省级城乡社区治理的政策文本中分配了较多的注意力，在一定程度上偏离了社区治理的地方实际，出现了国家层面强调发展与效率的价值组合，而省级层面却选择了抽象的公共价值组合。二者之间的冲突与不一致性将使地方政府的价值选择出现不稳定性，政策理性也不可避免地失衡。

2.城乡社区治理的政策理性及其冲突

无论是国家和省级“十四五”规划还是历时性的政策文本，所描述的政策的理念、目标、工具和路径等都属于公共政策的理性预期，这是一种理想状态，因为地方决策者无法准确预测国家战略的动态性，也难以准确把握政策对象期望值的变化，使得“政策打架”不仅表现为作为社会治理主体的不同政府部门之间的“打架”，还表现为新旧政策、上下级政策之间的“打架”［12］。虽然出台配套公共政策可以及时调整这种误差，使期望值与实现值一致，但政策理性失衡现象不可避免。因此，城乡社区治理采用“胡萝卜（激励型工具）+大棒（命令型工具）”的举措把政策目标始终放在居民对美好生活的追求上，通过政策的工具理性实现价值理性。从政策目标的三个维度来看，均在阐明城乡社区治理政策是为了实现社会公平正义、改善居民生存质量，重点体现为政策的价值理性，但大多把乡村振兴排除在外，国家“十四五”规划的占比仅为3.95%，省级“十四五”规划的占比也只有6.81%（见表1）。究其原因，一方面，在国家层面城乡社区治理政策的多元目标中，农村仅为其中一个场域，注意力配置不能占比过大；另一方面，省级政府在制定城乡社区治理“十四五”规划时，更多地考虑当地的短板弱项，忽略了治理有效是乡村振兴的基本要求。从省级政策的历时性变迁过程来看，东部和西部省份的重心虽然一直在美好生活目标上，但治理现代化目标是政策目标组合中的重要组成内容；中部省份的重心随着国家政策目标的变化而变化，其中，治理现代化和乡村振兴始终是最为重要的两大目标。

从政策工具的五个维度来看，均在阐明城乡社区治理政策通过技术手段为其有效实施提供一种精确的计算模型，从而合理分配治理的权力结构、优化治理权力的运行结构、稳定治理权力的建设结构等。因此，从表1 中可以看出，国家层面的政策突显命令型工具（68.47%）在城乡社区治理中的作用，地方政府保持了相同的工具理性，甚至扩大了命令型政策工具（79.18%）的注意力配置，但三大区域呈现较大的差异性，比如在省级“十四五”规划中，东部省份注重激励型工具（81.48%）的使用；中部省份将注意力配置集中在劝诫型（29.39%）和能力建设型（29.13%）工具上，激励型工具使用率非常低，仅为7.41%；西部省份与国家的政策工具一致，强调命令型工具（44.34%）的使用。从历时性变迁视角来看，一是东部省份最常用和所占比例最高的仍然是激励型政策工具，占比达到53.33%，这可能与“十四五”规划文本的占比较高有关；上升最多的是劝诫型工具，从“十二五”期间的12.15%上升到“十四五”时期的49.98%；下降最多的是系统变革型工具，“十二五”时期高达33.33%，“十四五”时期却没有涉及相关的表述。二是中部省份的政策工具处于动态调整中，如“十二五”期间激励型工具占比为43.33%，“十三五”期间劝诫型工具占比为45.45%，“十四五”期间能力建设型工具占比为50.00%。三是西部省份的命令型工具占比呈上升趋势，从“十二五”期间的35.47%上升到目前的45.24%，但能力建设型工具占比却从“十二五”期间的42.85%下降到目前的28.57%（见表2）。

综上可见，政策工具的灵活运用是确保政策目标实现的关键，东部和西部省份采用不同的政策工具却能殊途同归，实现城乡社区居民的美好生活目标，通过政策的工具理性实现价值理性；中部省份政策的理念、目标和工具虽有一定的规律性，但大多呈现为动态不确定性，可能正是因为其没有厘清城乡社区治理政策的工具理性与价值理性的关系，导致其治理现代化的整体水平较低、全国性的创新性获奖名单较少。

城乡社区治理的政策理性重点在于反映居民诉求、保障政策供需均衡和治理要素的匹配。前者体现的是价值理性，即政策制定和实施的目的是为了谁、党和政府的执政行为要依靠谁等问题；就政策工具而言，有的温和、理性，有的强势、不均衡，但都为了实现城乡社区居民的美好生活目标。虽然东部和西部省份城乡社区治理政策的价值理性与工具理性的重点不同，但其政策方向和价值却是明确的，因而政策也是理性的，并保持了较高的一致性。从中部省份的历时性政策变迁过程来看，城乡社区治理政策的价值理性与工具理性之间存在明显冲突，具体表现为政策理念与政策工具和政策路径、传统的思维定式与新发展理念和治理现代化目标之间的不一致与冲突。

3.城乡社区治理的政策理性与价值选择：一致还是冲突

国家和省级“十四五”规划等文件均强调城乡社区治理的重心下移、放权赋能、治理和服务体系建设、治理水平明显提高等任务和要求，其中“明显提高”蕴含的价值选择是基层治理的效率，价值理性是治理的质量与有效性，“重心下移、放权赋能、体系建设”体现的是治理的方式和手段，蕴含的是城乡社区治理政策的工具理性。由此看来，决策者想要通过理性的决策模型来制定最优的政策文本，确保政策执行无偏差，这一点从东部省份“十四五”规划和历时性政策文本中的价值选择（发展与效率）和政策理性（工具理性）与国家“十四五”规划高度一致上得到印证。事实上，政策导向也决定了价值的选择。自从国家提出了治理现代化“三步走”目标以后，城乡社区治理也提出了“两步走”目标，即2020 年基本形成多元治理体系、治理体制更加完善、治理能力显著提升，再过5—10 年形成更加成熟的治理体制，为推进国家治理现代化奠定坚实基础，这就要求城乡社区治理迈进快车道。由于我国城乡社区治理基础较为薄弱，因而选择命令型工具作为提升城乡社区治理效能的关键方式，该工具的最大特点就是资源整合性强、治理效能高，可以促使各级政府的政策价值倾向选择发展与效率。正如门罗（Monroe）所讲，“当一些重要的意见对一些议题发生改变时，政策往往也在相同的方向发生改革，没有意见波动时，一致性往往能够达到90%”［13］。显然，作为中短期的战略性规划，省级政府应当与国家的政策理性和价值选择保持一致。

如前文所述，纵向与横向层级政府间有公共政策的价值选择冲突和政策理性冲突，必然带来政策理性与价值选择之间的张力。比如，国家政策建立在“为大多数人谋福利”的原则上，价值选择倾向组合式（发展与效率、民主与秩序等并重），但省级政策将根据其他经济社会政策与本地实际情况进行适当调整。城乡社区治理政策在快速现代化理念指引下，发展与效率的价值取向在低层级的政策文本中体现得尤为明显。作为公共政策执行者的基层政府在城乡社区治理的实际过程中表现出“强公共性”和“强自主性”，居民因“现代化与我无关”而呈现治理“弱公共性”和“弱自主性”，二者之间的冲突随着政策理性失衡而越来越尖锐。以中部省份为例，城乡社区治理政策的价值选择与国家保持了高度一致，但政策理性却呈现较大差异。为了保证乡村振兴目标实现，中部省份的政策表现为运用较强价值理性来推动治理体系的集成改革。显然，用一种主观的合理性和激励举措推动复杂社会系统的体制改革是不现实的。因为城乡社区治理体制改革必然涉及制度、机制、组织、结构、权力等，需要设计一套完整和科学的技术路线图来匹配复杂多样的现实环境，并将内隐于政策对象期望中的价值理性以文本的方式用工具理性表征出来。这也间接地表明，文本统计显示出政策目标和政策工具的不稳定性特征为中部省份城乡社区治理政策的价值选择与政策理性冲突带来直接后果。

那么，城乡社区治理的政策理性与价值选择到底是一致还是冲突呢？科层制理论较好地诠释了中央和地方政策理性与价值选择的一致性，省级政府间也具有较强的一致性，只是具体的政策路径有所差异；委托—代理理论能部分地解释中央与地方政府间、政府与城乡社区居民间的价值选择与政策理性冲突的必然性。尽管不同时期的城乡社区治理政策有不同的价值观占据主导地位，这些价值观和同一时期的价值组合与政策理性之间却始终存在一定的张力，各级政府为平衡双方的紧张关系，不断调整即将出台的周期性政策或者配套相关政策，促使价值选择与政策理性的平衡，实现政治价值与社会价值的统一。基于该逻辑，城乡社区治理政策的价值选择与政策理性虽然有冲突，但可以通过多种途径的调整使其趋于一致。

四、研究结论与对策建议

（一）研究结论

城乡社区治理政策因为决策者的价值偏好而呈现不同的价值选择，又因为政策理性而调和，特别是不同层级和区域的城乡社区治理政策因为工具理性而调整价值偏好，使得最终的价值选择更贴近上级政府的价值偏好或更加符合当地社区治理的实际。由此可见，政策理性与价值选择之间存在弹性空间。政策理性反映的是决策者的预期假设，价值选择是确立和实现公共价值的过程。政策一旦生成并执行，会因为预期与实际存在的误差，极有可能使公共价值偏离本意；若坚定公共价值选择不变，政策的价值理性就能得以保留，但如果工具理性流于形式，最初的价值选择也就基本失去意义。就像中部省份一样，确立了公平正义、民主与秩序的价值组合，但激励型政策工具并没有实现居民的美好生活目标，于是，重新选择了发展与效率的价值组合，期望通过系统变革型工具实现治理现代化，但同样没有取得显著成效。“十四五”期间的价值选择没有变化，但政策工具变了，具体的成效还有待考证。这表明，城乡社区治理政策的公共价值与政策理性之间存在弹性空间，只不过需要五年甚至更长的阶段性政策调整来解决冲突，促使政策理性与价值选择达成一致。同时，城乡社区治理的政策理性存在瞄准偏差。从国家和省级“十四五”规划来看，国家强调多种价值的均衡配置，但省级规划却突显社区治理的平等正义、民主与秩序价值，忽略发展与效率价值。在三大区域城乡社区治理政策的历时性变迁中，重视与国家战略目标的匹配和政策理性的赋予，却忽略当地居民的个体利益，社会价值未能有效纳入公共价值。显然，城乡社区治理政策中的政治性诉求取代或至少干预了社会发展诉求，甚至纯粹基于工具计算的政策蓝图过于刚性，缺乏操作性，进而导致了政策的瞄准偏差。换言之，这样的政策是失效的或失灵的。另外，城乡社区治理政策的价值理性冲突是政策理性与价值选择冲突的重要原因。如前所述，城乡社区治理政策的价值理性主要反映在政策目标上，但国家“十四五”规划和其他相关的政策目标基本体现为多元目标的均衡配置，导致地方政府基于国家战略的遵从、政策风险降低、因地制宜创新等原因制定了区别于国家的多元政策目标，在遵从和创新中难以保持价值选择和政策理性与国家高度一致性。

（二）对策建议

城乡社区治理政策的文本统计结果显示，相同的政策存在价值选择、政策理性以及二者之间的一致性和冲突性问题，不同层级和地方的政策同样存在上述现象，因此，需要辩证地看待政策理性与价值选择冲突问题。一方面，二者的冲突有助于促使决策者尽快调整或配套相关政策，淡化工具理性，用合乎道德的价值规范来解决冲突问题；另一方面，二者的冲突有助于改进决策者的价值偏好与偏好组合，更多地关注公共意志，合理分配价值理性与工具理性在整个政策文本中的占比，促使政策理性与价值偏好一致。虽然国家和省级“十四五”规划在政策理性与价值选择上具有较高的一致性，但省级政策仍然存在一定的冲突和不平衡问题，因此需要发挥专家智库对价值结构的纠偏功能，通过突显治理政策的主导目标和技术赋权等形式来分类分层调节政策理性与价值选择之间的张力。

1.以“智库之智”赋能纠偏，促进城乡社区治理政策的价值选择更为合理

随着国家治理现代化的深入推进，越来越多的专家智库参与到重大议题的前期调查研究、决策过程、听证评估等环节，推动了公共政策的科学化、民主化与法治化。本文所研究的城乡社区治理政策大多属于重大议题（政府工作报告除外），如果也广泛发挥了专家智库的智慧，那为什么还会出现政策理性与价值选择冲突呢？表2 的统计结果显示，在省级政府选择了以发展与效率为主导的价值组合时，其价值理性要体现现代化、高质量等价值要素，工具理性要强调计算后的速度，体现为“大棒+胡萝卜”式的“命令型+激励型”政策工具的组合，但三大区域城乡社区治理政策的价值理性与工具理性并不完全匹配、政策理性与价值选择也不完全匹配，最后导致部分省份的政策文件不稳定。这间接地表明，决策者在权威性地分配城乡社区治理资源、考虑大多数群体共同的长期利益时，忽略了少数群体的短期利益，不得不面临价值选择冲突。因此，除了要求决策者恪守职业伦理以外，还需要各级政府继续提升智库的智力支持作用，使其全面了解和客观评估执政党意图与公共意志，帮助决策者在政策制定中平衡价值冲突、达成价值共识，选择价值主体共同认可的价值结构，实现政策理性预期，避免历时性政策文本在公平与正义、民主与秩序、发展与效率等价值组合中摇摆所带来的政策目标和政策工具的不确定性，进而影响城乡社区治理政策的执行质量与有效性。

2.突显主导目标，实现城乡社区治理政策理性的平衡性

正如管理学大师彼得·德鲁克所说的那样，政府机构是独此一家、别无分店，公众非光顾不可［14］，这就使得决策者有时显得任性一些，赋予公共政策多个目标，这些目标既有战略性和策略性的，也有具体的方案和任务。在城乡社区治理政策中既有战略性和愿景性目标，也有操作性目标，如治理现代化、美好生活和乡村振兴等，其中定然有一个目标是当下最为紧迫和必须实现的。从国家战略和“十四五”规划来看，治理现代化是当下最为重要的战略性目标，毕竟城乡社区治理要在2030 年前基本形成现代化格局，一定会为国家治理现代化奠定坚实基础。显然，城乡社区治理政策作为一个专项政策，其目标必须与国家治理现代化的战略目标保持高度一致，政策的工具理性与价值理性相匹配，否则就会出现政策的瞄准性偏差，导致公共政策失衡，但省级政府无论是“十四五”规划还是历时政策文本均把治理现代化和其他几个政策目标置于同等重要地位，现代化的主导性地位不突出，相关政策工具和实施路径未充分重视效率的重要性。因此，在突显治理现代化目标的基础上，要平衡个体利益与公共意志，确保城乡社区治理政策价值在选择发展与效率组合时有与之匹配的政策理性；要平衡城乡社区居民的治理诉求与国家的政治性诉求，减少后者对前者的干预或取代；要建立动态调整的计算模型，使政策理性能够精确瞄准复杂多样的治理环境，进而实现主导性治理目标，同时也推动其他政府治理愿景的部分实现。

3.运用技术赋权，分类分层调节政策理性与价值选择之间的张力

随着智能化时代的到来和大数据技术的蓬勃发展，数据治理引发学界的大量关注和实践界的广泛运用，但国家和省级“十四五”规划中与数字治理、流程再造、放权赋能、创新驱动等有关的表述少之又少；在历时性省级政策文本中，东部省份关于数字治理的表述在所有参考点中排第三位，维持在10%左右，中部和西部省份对数字治理的重视程度有所提升，从参考点的第四位上升到目前的第三、第二位，但频率也控制在15%以内。显然，数字技术的优势在城乡社区治理中并未受到重视，通过政策性的技术赋权调动城乡社区居民参与治理的积极性、形塑社区公共精神和共同体意识、实现居民美好生活目标与城乡社区治理现代化目标将难以实现。因此，需要通过新兴的数字技术为城乡社区治理的多元主体赋能，尤其要在公共政策中分类分层调整治理权力的分配结构、运行结构和建设结构，确保地方政府既能遵从国家政策的价值选择又能保持自己独有的政策理性，既能遵从国家宏观政策的核心要义又能维护城乡社区治理政策作为专项政策的特殊价值选择，既要赋予决策者的价值选择权又要赋予个人和组织完整的城乡社区治理权。通过政策导向改变传统社区治理路径，保证政策理性与价值选择之间有一个独立的公共空间，释放或缓解二者间的冲突及其可能的负外部性，避免城乡社区治理“政策失灵”。

公共政策的价值选择问题是公共行政学科持续争论的一个话题。城乡社区治理政策的价值选择涉及决策者和公众价值共识的建构与达成以及理论价值与实践价值鸿沟的消除，无论是“十四五”规划还是历时性省级政策中的工具与路径，核心都在于如何缓解和清除价值冲突及其与政策理性之间的张力。不同层级和省份的政策理性与价值选择在历时性和共时性两个维度上都有一定的变化，这说明政策理性与价值选择随着国家战略和地区发展方向进行调整的必然性，便于在冲突和博弈中走向妥协和一致，进而解决城乡社区治理中的短板弱项，提升治理质量和有效性，实现国家治理现代化的总体战略目标。