从策略性合作到制度化合作：行业协会商会与政府关系新进展

周 俊（浙江工商大学英贤慈善学院，浙江杭州 310018）

一、问题提出

随着行业协会商会与行政机关脱钩改革（以下简称“脱钩改革”）的基本完成①2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求“理清政府、市场、社会关系，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界”。2019 年，脱钩改革在全国范围内全面推开。到2020 年年底，共有728 家全国性行业协会商会和67，491 家地方性行业协会商会按照“五分离、五规范”②的要求基本完成了脱钩改革，完成率分别为92%和96%（参见《民政部：行业协会商会与行政机关脱钩改革工作基本完成》，https://m.gov.cn/2021-02/23/content.130212814htm?source=sohu）。②“五分离、五规范”是指：机构分离，规范综合监管关系；职能分离，规范行政委托和职责分工关系；资产财务分离，规范财产关系；人员管理分离，规范用人关系；党建、外事等事项分离，规范管理关系。以及政府向协会商会转移职能与购买服务的推进［1］，越来越多的协会商会将争取政府项目作为重要的资源来源［2］，政府与协会商会之间的合作（以下简称“政会合作”）也更为常见。与之前许多行业协会商会借助组织身份、私人交情等非正式关系影响政府，从而获得合作机会的情况大不相同，脱钩改革后，协会商会都要经由合法合规程序争取政府项目；不仅如此，政会双方在合作过程中更加注重借助规则约束双方行为、提高合作成效。理解当前政会合作新现象，把握合作背后的行动逻辑，对于恰当认识新时代政会合作的特征、属性和走向，进而探讨政会关系的新进展，无疑具有重要意义。

既有研究对政会合作的讨论比较丰富，但基本上都是在“策略性合作”的视角下进行。研究者多认为，由于政府在政会互动中处于绝对优势和主导地位，所以那些借助业务主管单位身份、人情关系等非正式因素积极影响政府的行业协会商会，更容易获得合作机会，在这一过程中，制度为合作提供预期和规制的作用未得到充分发挥。此类研究在行业协会商会依附于政府的特殊情境下具有较强解释力，但忽略了制度环境变革对行业协会商会和政府行为的影响，对脱钩改革后的政会合作解释力不足。而脱钩改革后的政会合作越来越具有制度化合作特征，其突出体现是合作主要是建立在制度的基础上，并且制度化水平在合作过程中不断提升；制度化合作的形成与脱钩改革带来的资源关系变化以及政会双方对交易成本和组织合法性的考量密不可分。本文先基于文献研究建立政会制度化合作的理论分析框架，然后以A 市S 协会为案例对象，详细描述和分析制度化合作的过程和特征，深入探讨制度化合作的生成逻辑。

二、文献回顾：政会合作研究及其局限性

对政会合作的研究主要有两种进路：一种是在多元主义、法团主义等西方理论范式下讨论政会合作的整体情况、基本模式等理论性问题；另一种是基于不断发展变化的本土实践探索建立政会合作的中国式解释框架。

多元主义理论强调国家从社会中的退却、行业协会商会的自主性生长［3］以及政会之间的平等合作［4］。例如，对我国温州商会的研究多认为，体制外行业协会商会与政府的合作是多元主义的表征［5］。法团主义理论关注国家对行业协会商会的控制与二者之间的制度性联结［6］，认为协会商会是国家放松管制后的替代性控制工具［7］，部分协会商会以公法人身份存在，常被政府授权代表商界利益，在政府允许下参与政策过程，扮演“私益政府”角色［8］。有研究认为，法团主义并不适合解释我国的国家与社会关系［9］，但也有学者基于行业协会的研究提出，与行政机构改革相伴生的一批半官方性质的社团具有国家法团主义属性［10］。西方理论视角下的研究兴盛于世纪之交，近年来虽然也有所延续，但由于具有明显的西方中心主义倾向，并且更多关注宏观性问题，对多元复杂的中微观实践缺乏解释力，因而影响力日渐式微。

随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，政府不断进行自我革新，向社会组织转移职能和购买服务的步伐持续加大，政会合作也明显增多。研究者基于这种发展变化提出了“依附式合作”“调适性合作”“策略性合作”等本土概念，尝试对政会关系进行新的解释。

依附式合作研究以早期的政会依附关系理论为前提。在质疑多元主义和法团主义的中国适用性的基础上，依附关系理论提出，中国特殊的政企关系不可避免地导致了行业协会商会对政府的依附，这使双方的合作呈现不对等特征［11］。在这一思路的影响下，有研究提出依附式合作概念，认为政府在向社会组织让渡制度空间、释放运作资源的同时，又以新的、更为精细化的方式回收控制权与再生产社会组织的依附性。在该研究所调查的案例中，所有的官办组织和88.9%的草根组织都被卷入以牺牲组织自主性为代价的“依附式合作”之中［12］。

调适性合作研究从政府与社会组织两个方面分析了党的十八大以来政会合作的特征，认为在适应国家治理现代化的要求下，政府为了发挥社会组织的积极作用而主动进行调适，而社会组织为获取行政资源，通常会采取多种策略性行动，双方的互动产生了具有调适性特征的政府与社会组织关系。该研究还以行业协会商会为例，对政会双方的调适行为进行了具体分析［13］。

策略性合作关注政会关系中的一种现象，即政府不但会指定合作对象并对其进行非正式的资源激励和承诺，而且对项目评估标准拥有“解释权”［12］；而行业协会商会等社会组织为了得到合作机会，不得不利用私人关系［14］、交情［15］、领袖魅力［16］和利益［17］等非正式因素影响政府选择。一项实证研究的结果表明，政府与社会组织的合作虽然受到制度约束，但非正式关系对其产生更为重要的影响，其中之前的合作情况、对政府的依赖程度是社会组织能否获得招投标项目的必要条件［18］。

从既有研究中可以看到，西方理论视角中的研究主要关注政会合作性质、合作模式等宏观性命题，对合作特征和影响因素等的具体讨论较少；本土化研究几乎都将合作看作政府或行业协会商会为实现自身目标而采取的策略性行为，属于“策略性合作”研究。这两种进路的研究都为理解政会合作提供了有益启示，但在解释脱钩改革后的政会合作上仍然存在不足：一是受政会脱钩改革和不断推进的政府治理改革的影响，政会关系已经发生根本性变化［19］，但既有研究没有关注到这种变化，未能及时回应现实，因而缺乏解释力；二是仅有个别研究论及制度对政会合作的原则性影响，对制度这一极为重要的影响合作的因素缺乏充分关注。

总之，近年来制度环境的改变使行业协会商会“策略性地”获取行政资源的可能性极大降低，相应的，制度在政会合作中的作用日渐凸显，因而迫切需要突破既有研究的局限性，基于制度对新情境中的政会合作作出新的解释。

三、分析框架：政会制度化合作的内涵与生成逻辑

结合既有研究与实践发展，笔者认为，近年来，包括脱钩改革在内的多项改革改变了政会关系，政会合作也随之从“策略性合作”走向“制度化合作”。与主要通过非正式因素影响合作的策略性合作相比较，制度化合作的突出特点是始终以制度为合作的基础，并且呈现持续制度化的特征；从生成逻辑看，制度化合作仍然以合作者之间的资源依赖为前提，同时包含了在新情境中对降低交易成本和提升组织合法性的追求。

（一）政会制度化合作的两个阶段

对制度、制度化等概念进行阐释是理解政会制度化合作的重要前提。道格拉斯·C.诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》 一书的开篇写道，“制度（institutions）乃是一个社会中的游戏规则。更严谨地说，制度是人为制定的限制，用以约束人类的互动行为”［20］。这一经典定义广被引用，在众多领域，制度都被理解为管理行为的规则，而规则就是对禁止、要求和允许某种特定行动的陈述［21］。制度化体现的则是从规则到行为等一系列社会范畴和现象实现规范化、常态化（或持续化）和通约化的过程［22］，通常包括制度本身的制度化和行为主体行为的制度化（制度内化）两个层面的内容，对组织间合作的研究更多关注前一个层面的内容。

基于对制度和制度化的理解，可以将制度化合作划分为“基于制度建立合作”和“提升合作的制度化水平”两个阶段。前一阶段主要包括合作者形成对共同规则的认同以及合作机制的初步生成；后一阶段主要体现为合作机制的进一步发展，如建立新制度、形成组织间内嵌、建立新的行动系统等［23］。无论是哪个阶段的合作，基于制度的基本特征，政会制度化合作都具有公平性、契约性和稳定性等特征。合作的公平性主要体现为在合作对象的选取中遵循公平原则，合作能否达成取决于主体在资源上的互补性，而非与政府的亲密程度和组织身份等非正式因素［24］；合作的契约性主要体现为合作者基于契约订立合作原则和内容，并且共同推进规则升级以规定和约束更广泛的合作行为［25-26］；合作的稳定性主要体现为合作既基于信任，又能加深信任，且不断加深的信任使合作者更有可能维持和拓展合作，从而形成稳定的合作体系，这也是制度化合作一般会经过两个发展阶段的关键原因。

（二）政会制度化合作的生成逻辑

制度化合作是一个从最初的基于制度的合作到合作的制度化水平不断提升的动态发展过程，理解它的形成逻辑首先需要把握制度化合作产生的初始条件，然后在此基础上理解合作的制度化水平不断提升的原因。

资源依赖是组织合作的重要前提，政会合作也不例外。政府是行业管理者，在行业经济发展、行业市场秩序建设等方面需要借助行业协会商会所拥有的会员资源和专业优势，而承接政府购买服务项目是协会商会获取服务性收入和增强行政合法性的重要途径。脱钩改革后，行业协会商会与政府形成了共治关系［27］，相互之间的资源依赖性更加突出：一方面，政府无法再将行业专业性、技术性等职能直接委托给协会商会，但履行相关职能的需求仍然存在；另一方面，行业协会商会在不再依附于政府的情况下需要自谋生路，而其行业性组织的身份和功能决定了它们可以将协助政府开展行业治理作为组织发展的途径之一，因而部分协会商会积极争取与政府合作的机会，甚至有少数协会商会将获取政府项目作为组织经费来源最重要的渠道。

如果说资源依赖理论解释了脱钩改革后政府与行业协会商会进一步加强合作的必要性，那么，交易成本理论和组织合法性理论则能够说明为何制度化合作是比策略性合作更优的选择。

交易成本理论认为，交易费用的存在必然会导致制度的产生［28］。罗纳德·哈里·科斯提出，通过形成一个组织，并允许某个权威支配资源，就能节约某些市场的运行成本［29］。除了形成组织以外，其他形式的制度同样是降低交易成本的方式。制度的意义主要在于，它具有公共信息的作用［30］，能够使各种非正式的合作规则在时空上的差异得到排除，从而使合作者在较长时间内可以遵循一种共同的规则，而大家共同遵循相同规则的结果便是减少信息收集量，降低信息成本，并且使合作有良好的预期性，从而降低合作者的防御成本。脱钩改革后，政会合作不再主要发生在具有挂靠关系的政府与行业协会商会之间，无论是在合作对象，还是合作内容和方式上，政府和协会商会都有更加广泛的选择，而选择的增多意味着更高的信息成本和谈判成本，这使合作者不得不更多地考虑交易成本问题，换言之，合作者在这种情况下对制度的需要会明显上升。

组织合法性理论为理解政会制度化合作提供了另一重要视角。脱钩改革的主要原因是政会关系的边界存在模糊性，这导致在相当长时间内，行业协会商会没有获得为社会所认可的合法身份，政府也因此受到诟病。脱钩改革必然要求政府和协会商会重新建构合法性。组织合法性理论对合法性的构成有不同的划分，其中共识度最高的是W.理查德·斯科特提出的规制合法性、规范合法性和认知合法性这一“三分法”。规制合法性是指合乎法律和规则，规范合法性强调组织的道德责任，认知合法性是指“被人们所理解和认可”［31］。对政府和行业协会商会而言，三种类型的合法性都不可或缺，具体体现为政会双方都需要根据正式制度和非正式制度开展合作，并且使合作为社会所理解和认可，这无疑需要超越策略性合作，摒弃非正式因素对合作的影响。

资源依赖、减少交易成本和建立组织合法性的需要，可以解释为何政会双方在脱钩改革后逐渐从策略性合作走向制度化合作。那么，在制度化合作产生后，合作的制度化水平为何会不断提升？从理论推导来看，合作者并不一定会持续提升制度化水平，完全有可能一直维持原有的合作状况，甚至可能会出现制度倒退。研究认为，只有当合作者结成了伙伴关系，并且存在更多的共同利益时，合作才具有可持续性，并且会在制度上实现拓展和深化［23］，而这样做的目标同样是为了减少外部环境威胁，增加资源联结度，同时更为有效地节省交易成本以及更加全面地建立组织合法性，与制度化合作形成的深层逻辑具有一致性。

基于以上分析，本文建立了如图1 所示的分析框架。该分析框架的基本思路是：脱钩改革、政府治理等相关改革使行业协会商会和政府所处的制度环境发生了显著变化，改变了二者的关系属性和行动逻辑，在对资源关系、交易成本、合法性等因素的综合考虑下，双方都倾向建立制度化的合作关系；制度化合作通常包括“基于制度形成合作”和“持续提升制度化水平”两个发展阶段，整体上具有公平性、契约性和稳定性等三个特征。

图1 本文的分析框架

四、案例呈现：S协会与政府的制度化合作

（一）案例选择与数据收集

A 市S 协会成立于2006 年，主要从事洁净室内空气、洁净生产环境和公共场所空气净化的研发、生产和检测等工作，拥有会员企业503 家，会员覆盖率超过90%。S 协会是一家没有官方背景的民间协会，在脱钩改革中不需开展“五分离”工作，但“五规范”政策对其仍然具有适用性，其中的“规范行政委托和职责分工关系”政策直接影响协会与政府的合作。S协会曾被评为A 市5A 级社会组织，长期与政府在多方面开展合作，但在脱钩改革前主要是通过非正式关系与政府互动，脱钩改革后则积极参与政府项目的公开竞争，并且多次获得立项。S 协会在政会合作方面有较强的典型性，以它为案例可以比较全面地刻画政会制度化合作的形成和发展过程，从而揭示制度化合作的生成逻辑。

为获取S 协会系统而详尽的资料，研究团队派人员从2021 年10 月开始对S 协会进行参与式观察，一直持续至今。围绕协会与政府关系、政会合作等内容，除了参与日常工作和在此过程中进行观察学习以外，研究人员多次对秘书长、副秘书长、部门主任等协会主要负责人和协会项目的政府方面联系人进行深度访谈，获得了丰富的一手资料。此外，还广泛收集与协会相关的媒体报道、研究文献等二手资料，并对各种来源的资料进行交叉比对，以确保研究资料的真实性和可靠性。

（二）S 协会制度化合作的进程与阶段性特征

脱钩改革后，S 协会与政府有多个合作项目，本文以协会与政府合作开展产品质量安全风险监测工作为例讨论制度化合作的进程和特征。该项合作始于2020 年9 月，合作周期为1 年，之后双方又两次续签合同。根据制度化合作的阶段特征，可以将该项合作划分为基于制度建立合作和提升合作的制度化水平两个阶段，制度化合作的特征在不同阶段所体现的内容也有所不同。

1.基于制度建立合作关系

为充分发挥社会力量的共治作用，推进产品质量安全治理现代化，A 市市场监督管理局于2020年启动了产品质量安全风险信息监测站的试点工作。这一工作遵循公平性和竞争性原则，先由各单位基于自身情况提交申报书，再由下属评估中心进行评估，从中挑选出符合条件的试点单位。监测试点的筛选综合考虑申报单位的多方面因素，除了行业特征、组织声誉、组织发展等基本情况以外，还包括申报单位履行监测站工作的资源和专业技术能力。最终，首批十家试点单位被列入公示名单，包括7 家行业协会、2 家研究机构和1 家企业市场，S 协会名列其中。随后，市场监督管理局在征求试点单位意见的基础上形成和发布了《A 市市场监督管理局关于开展产品质量安全风险信息监测站试点工作的通知》（A 市监产质〔2020〕328 号）（以下简称《通知》），明确规定了风险信息监测站的工作目标、工作内容和工作要求。此外，市场监督管理局还召开座谈会与试点单位协商具体的合作内容和方式、资金拨付等问题，并在此基础上签订合作合同。

从合作的形成过程中可以看到，S 协会是根据政府的项目要求进行资格匹配，并参与竞争性申报，不再为获得项目而进行非正式的努力。不仅如此，政府与包括S 协会在内的所有合作单位进行协商达成合作的基本规则，并通过政策和合同的形式加以明确。这一过程具有明显的制度化合作初始阶段的特征，即将共同认识和规则作为合作的基础，体现了制度化合作应有的公平性和契约性。

2.提高合作的制度化水平

机制建设与完善是合作的制度化水平提升的重要体现。通常，受有限理性的影响，合同具有不完全契约特征，更多细节性的问题需要在合作过程中进一步商定。S 协会与政府在风险信息监测中的合作就呈现这种特征，双方签订合作合同之后，就如何具体开展合作进行了多次商议，并且逐步建立了一些具体的合作机制。

一是明确职责，建立分工机制。根据政会双方的协定，除了按《通知》要求向市场监督管理局报送风险信息以外，S 协会还需要定期进行质量安全形势分析并形成文本资料，开展产品质量技术帮扶宣传贯彻工作，组织专家对相关企业进行帮扶；市场监督管理局主要负责指导监测站的日常工作，汇总、分析监测站报送的风险信息，并进行形势分析和风险处置。

二是加强交流，建立沟通机制。政会双方都充分认识到有效沟通的重要性，建立了季度座谈会、产品质量安全形势分析会等会议制度，以加强沟通，及时反馈和解决问题。

三是重视成效，建立评估机制。市场监督管理局结合S 协会的建议，制定了详细的合作项目评价指标体系、明确的评分规则和具体的评估工作安排。评估的制度化极大地降低了评估工作的随意性，对于客观评价项目成效和维系稳定的合作关系具有重要意义。

由上可见，提升合作的制度化水平实际上就是进一步建章立制，使合作双方能够有规可依、依规办事，尽可能减少矛盾和冲突，保证合作效率，这既是制度化合作契约性的体现，也使制度化合作在制度与信任的良性循环中实现稳定性。

五、生成逻辑：S协会和政府制度化合作的动因

S 协会与政府的制度化合作既是宏观制度环境变革的产物，又是政会双方调适自身行为的结果。就前者而言，作为国家治理现代化一项重要内容的脱钩改革，对政府与行业协会商会的角色和功能作出了新定位，同时，适应政府治理变革的诸如政府职能转移和购买服务等政策，有力地促进了政会合作。就后者而言，合作仍然以资源依赖为前提，遵循减少交易成本和提升组织合法性的基本逻辑。这些在S 协会与政府的合作中都有鲜明的体现。

（一）市场化发展下的资源依赖加深

制度化合作中的资源依赖不但体现为基于资源依赖形成合作，而且体现为合作过程中资源依赖的加深，这也是制度化合作通常具有稳定性或可持续性的一个重要原因。此外，在市场化趋向下，政会之间的资源依赖关系有所增强。这一方面是因为市场导向要求政府将更多的职能转移给行业协会商会，更多地通过购买服务的方式与协会商会合作；另一方面，是因为面向市场求生存的协会商会对政府资源有更多需求。

在案例中，从政府方面看，A 市市场监督管理局在行业治理方面向来与行业协会商会存在资源依赖关系。在市场化变革中，当市场监督管理局想要开展产品质量风险安全监测工作而自身又缺乏专业性力量时，便对相关行业协会商会提出新的资源需求。从行业协会商会方面看，S 协会一向积极建设政会关系，既将承接政府项目作为经费来源的重要渠道，也将与政府的合作视作争取各界认可的关键途径，对政府存在明确的资源需求。脱钩改革后，S 协会面临日益增强的同业竞争，为了增强竞争力，对政府项目抱有更多期待。S 协会时刻关注和积极参与A 市政府招募和发包的所有相关项目。收到行业风险信息监测点的招募信息后，S 协会立即召开会议讨论参与这一工作的必要性和可能性，在达成共识后迅速组织申报。

在合作形成之后，双方的资源依赖程度并没有因既有的资源需求得到了满足而降低；相反，在不断发现对方新资源的基础上，双方的资源依赖性在持续加深。S 协会被列入第一批监测试点单位之后，便与A 市市场监督管理局开展了密切互动。政府在发挥内部专家作用积极开展项目督导的同时，充分尊重S 协会意见，在协商的基础上共同完善合作机制，这既使协会得以深入行业开展信息监测工作，又使协会看到了参与行业治理的广阔空间。与此同时，协会定期上报风险信息，与市场监督管理局合作分析研判，为政府决策提供了有力支撑，这也使政府进一步了解到协会的专业性和资源能力。如此，彼此的价值也在互动中得到体现，双方的共生关系更加紧密。第一期试点结束后，市场监督管理局又与S 协会签订了两期新合同，便是彼此不断加深的依赖关系的最好证明。

（二）借助制度降低合作成本

无论是对政府还是对行业协会商会而言，策略性合作都对应着高的合作成本。S 协会在脱钩改革之前与政府也有合作。协会成立后不久，便向相关部门倡导实施“空气净化工程专业承包企业资质”，但遭遇了推诿，后经几位政协委员提交议案和牵线搭桥，获得市长批示后，协会的这一诉求才受到重视。经过四年多的努力，直到2010 年，协会才开始协助市建筑业管理办公室编制相关标准，并在其后被委托试行代办资质认证工作，到2014 年，才最终被正式委托开展资质认证工作。

从政府方面来看，这种来自非正式关系的影响对其工作的消耗非常大。相关部门需要回应来自协会、政协等不同渠道的相同诉求。在接到市长批示后，还组织了S 协会、行业企业进行专门论证。因为没有明确的合作标准，后续又要考察S 协会的资质，以确定其是否合适承接相关工作。从S 协会试行资质认证工作到被正式委托，前后将近四年时间，政府在这一工作上的投入不可以说不大。

2015 年脱钩改革启动后，A 市根据中央精神全面规范政会关系，取消所有对协会商会的直接委托和补贴，凡是有必要与协会商会合作的，除了特殊情况以外，都以购买服务的方式进行。在访谈中，协会秘书长讲道：

“这一变革使我们如释重负。我们是民间协会，政府没有项目直接给我们，都要靠我们去争取，这其中是非常困难的，耗费许多精力，成本非常大，甚至影响我们将精力放在服务会员上。脱钩改革后，政府一般都会公开发布合作的需求信息，有时也有会直接将信息发到协会来，这省了好多事情。”（2021092 3SM①访谈编码的格式为：访谈时间+访谈人。）

安全风险信息监测是一项全市性工作，具有一定的规模性，再加上政策约束，选择合作对象最节省成本的方式是公开发布信息，明确资格条件，让有资格的主体参与竞争，再由专业机构进行评审，而非自己耗时耗力地去物色合作对象。市场监督管理局最终正是按这一程序开展工作，不仅如此，为了节约订约成本，还召集入围的合作者共同商议确定合作契约的内容和项目经费的拨付方式，以使契约更加完整。

交易成本不仅包括信息成本、订约成本，还包括履约成本。制度化合作的一大特点是制度可以在合作过程中得以持续发展。在S 协会与政府合作开展风险信息监测的过程中，双方为更好地实现合作目标和提升合作效率，在协商的基础上建立了分工、沟通、评估等多项机制并将其制度化，这些同样是政会双方增强管理的确定性和可预期性、减少交易成本的产物。

（三）遵循制度提升组织合法性

在国家治理现代化进程中，脱钩改革不仅要实现行业协会商会与行政机关的“五分离”，还要在分离的基础上实现双方关系的“五规范”。所谓规范，是指在某种程度上可以充当模式或标准的东西，可以用来指导人们的思想或行动［32］。这意味着，脱钩改革后的政会关系首先需要以制度为前提。在政会合作上，2015 年财政部印发了《关于做好行业协会商会承接政府购买服务有关问题的通知（试行）》，提出要优先向脱钩的行业协会商会购买服务，2020 年财政部又颁布了《政府购买服务管理办法》，这既为政会合作提供了基本政策依据，也为双方的行为提供了规范性要求。不仅如此，进入数字时代以来，社会监督的作用日渐凸显，这也促使政府和行业协会商会不断提高法治意识，加强对合法性的管理。

在对S 协会风险信息监测工作的政府方联络人员的访谈中，“合规”和“公信力”两个概念被提到。

“我们肯定要按规定办事，‘合规’比什么都重要，政府也希望有公信力，‘合规’才会有公信力。”（20211119SXZ）

风险信息监测站的招募信息向全社会发布，由第三方机构进行专业评估，公示试点名单，这一系列做法保证了试点工作的公平性，有效地维护了政府的合法性。

S 协会对组织合法性同样有持续性需求。不是通过非正式关系获取合作机会，而是在公开公平的竞争中取胜，对于提升行业协会商会的合法性无疑有极大的帮助。因为竞争性的胜利不但符合政策规定，而且是一种社会规范，能够赢得社会认可。正如S 协会的秘书长所言：

“我们之前向政府争取项目，会员和行业企业也会认为我们很能干，但那不是认可我们的专业性。现在我们凭专业优势去公开竞争项目，在他们心目中的地位就不一样了。而且，这种公开性的参与也能让社会了解我们，这对形成社会影响力也非常重要。”（20210923SM）

综上，S 协会与政府合作开展风险信息监测的案例表明，脱钩改革带来制度环境的极大改变，在新环境中基于资源需求、减少交易成本和提升组织合法性的多重考虑，政会双方都倾向于进行行为调适，基于制度建立合作关系，并且注重对合作制度化水平的提升。同时，案例也表明，S 协会与政府的合作目前处于制度化合作第二个阶段的中等水平，即双方在建立新制度方面颇有成效，但尚未进入形成组织间内嵌机制和建立新的行动系统阶段，换言之，案例中合作的制度化水平仍然有提升空间。

六、结论与讨论

在国家治理现代化大背景中，政府治理改革要求政府以更加规范的方式积极与行业协会商会等社会力量共治，而脱钩改革后的协会商会面临市场化竞争，需要以更加符合市场要求的方式与政府合作。本文基于文献研究和案例分析发现，受宏观制度环境变化的影响，在资源依赖、节省交易成本和提升组织合法性等三重逻辑的推动下，政会合作日益呈现明显的制度化特征，即：政会双方主要基于制度建立合作关系，并且在合作过程中持续进行制度改进；政会制度化合作在两个阶段不同程度地体现了公平性、契约性和稳定性等特征。

本文的理论意义主要在于揭示了新时代政会合作的新特征，与既有策略性合作研究形成了对话。既有研究多以脱钩改革前的政会合作为分析对象，主要关注行业协会商会为争取合作机会而采取的策略性行为，既忽视了制度这一重要因素在政会合作中的作用，也无力解释政会合作实践的新进展。本研究尝试超越政府主导、行业协会商会具有依附性的固化思维，引入制度化合作概念，对脱钩改革后的政会合作进行了更有针对性的解释，分析了“五分离”状态和平等关系下合作的制度化特征，探讨了制度化合作生成的多重逻辑，论证了超越策略性合作的必要性和可能性。

此外，本文在微观实证层面为理解政会合作增添了理论资源。既有对政会合作的研究，即使是努力建立本土化理论的案例研究，大多是在宏观和中观层面讨论合作的关系属性和特征［33］。与这些研究不同，本文尝试对政会制度化合作进行细节刻画，通过对制度化合作进行两个阶段的分解和三大特征的提炼，使这一概念更易于被观察和测度，也为后续研究提供了一个可参照和可讨论的概念框架，有助于推动研究的细化与深入。

从实践层面看，本研究揭示了脱钩改革对政会合作的积极而深远的影响以及推进政会制度化合作在当前的可行性。脱钩改革对建立规范的政会关系提出了要求，这是政会合作发生转型的根本诱因。在这一前提下，政会双方得以在对资源依赖、交易成本和组织合法性等因素的考虑下调整合作方式，走上制度化合作道路。这表明，即使在非正式因素仍然发挥一定作用的当代社会中，当制度完备且约束有力时，政会双方同样可以基于市场机制（资源依赖、交易成本）和社会机制（组织合法性）达成制度化合作。这也意味着，要从整体上推进政会制度化合作，需要以制度优化为第一要义，换言之，良好的制度环境和清晰明确的政策要求，是政会制度化合作形成和发展的重要前提。

最后要指出的是，本文提出的制度化合作概念，主要用于解释脱钩改革后政会合作的普遍性变化，这不等于说在改革前不存在制度化合作，只是如既有研究所揭示的，过去的合作呈现突出的“策略性”特征，受此影响，合作的制度化特征总体上不够凸显；这也不等于说脱钩改革后，非正式因素不再在政会合作中发挥作用，事实上，它们在一定范围内仍然存在，只是作用已经十分有限了。至于非正式因素与制度在政会合作中处于何种关系状态，二者具体如何相互作用，则是十分有趣且需要另行研究的问题。另外，本文以A 市S 协会为案例对分析框架进行实证验证存在一定的局限性，因为A 市的政会关系改革进程相对较快、力度较大，而S 协会又是一个典型性案例，所以S 协会与政府合作中的特征可能在许多协会商会中还没有形成，因而不能将本研究的结论一概而论地用于解释所有的政会合作现象。