部门整体支出绩效评价的实践探索——以N职业学院为例

文/蒋文燕（北京农业职业学院）

为进一步加快实施全面绩效管理的步伐，我国不断革新预算管理体系，出台绩效评价相关政策文件，支出绩效评价开始从项目支出绩效评价转变为部门整体支出绩效评价，“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念开始深入人心。但部门整体支出涉及内容更广、评价难度更大，一些单位具体实施中存在诸多问题，难以取得预期的评价效果。以N职业学院为例，其大部分自评项目评价等级为优秀，但实际上N职业学院绩效管理信息化程度低、评价指标科学性不足、配套管理制度不健全、缺少专业绩效管理人才、绩效评价结果利用不充分，绩效评价功能并未得到充分发挥，绩效评价结果的可比性不足。因此，N职业学院应积极针对部门整体支出绩效评价实施中的问题，采取相应有效措施，严格贯彻落实绩效管理政策。

一、部门整体支出绩效评价概念

部门整体支出绩效评价是以部门预算资金为对象，以部门所有支出所达到的产出和结果为主要内容，对单位支出活动进行考核评价[1]。近年来，为充分发挥财政资金保障作用，优化财政资金配置，提升国家整体治理能力，我国各级财政部门积极试点，推进了部门整体支出绩效评价工作，根据绩效评价需要下发了诸多文件[2]。如：京发〔2019〕12号文件、京财绩效〔2021〕613号文件，首批选取北京市民政局和北京市规划自然资源委作为试点单位，经过试点逐步建立部门整体绩效报告工作机制，相关政策文件不断完善。2022年，北京市财政局京财绩效〔2022〕669号文件要求各部门开展自评，做好整体支出绩效评价管理工作，并按要求制定《部门整体绩效评价报告》。显然，随着预算绩效管理的持续改革，单一的项目支出绩效评价模式已无法满足事业单位预算绩效管理需要，为更准确、全面地掌握部门整体绩效，绩效评价就要从项目支出绩效评价延伸到部门整体支出绩效评价。

二、现行部门整体支出绩效评价分析

2014年，为从立法层面对绩效评价作出规定，我国经过政府工作会议讨论，对《预算法》进行了修订，开启了预算绩效管理法制化进程[3]。但实际工作中，各事业单位预算绩效评价很长一段时间停留在项目支出层面，直到2018年印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），要求逐步开展部门整体支出绩效评价，预算绩效评价才开始真正进入全新阶段[4]。从各地区具体实施情况来看，北京市紧随政策印发了《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则（试行）》，明确了评价内容、评价对象、评价方法、评价指标，以及绩效报告机制，规范了绩效评价工作程序。但该《细则》仍存在诸多的局限性，明显借鉴了项目支出绩效评价的经验，侧重于考察部门支出的合规性、合法性，常常忽视支出的效益性、经济性。广东省为规范预算绩效，优化部门整体支出绩效评价体系，也印发了《广东省省级部门整体预算绩效评价暂行办法》，对一级、二级、三级指标都作出了规定，明确指出围绕支出资金的申请、使用、验收三个环节进行评价。该评价模式以4E理论为基础，注重经济性、效率性、效果性、公平性，但细化量化程度不足，导致绩效评价结果针对性不强。总结各省市部门整体支出绩效评价方式，主要分为三大类：其一以项目支出为主脉的绩效评价；其二以部门履行的社会责任为主脉的绩效评价；其三以部门职能结合项目为主脉的绩效评价[5]。显然，目前我国部门整体支出绩效评价机制尚不成熟，诸多方面亟待改革。

三、N职业学院部门整体支出绩效评价现状

（一）N职业学院部门整体支出绩效评价目的

N职业学院属于农业类高职院校，办学宗旨是服务“三农”，该院校共设36个内设机构，实有人数866人，其中在职人员838人，离休人员7人，其他人员21人，资产共计54370.50万元。N职业学院为提高财政资金利用效率，营造良好的办学环境，加快科研向生产力的转化，不断加强预算绩效管理改革，希望通过对部门整体支出活动进行综合评价发现存在的问题，寻求整改方向，从而促进学院预算资金分配的规范化、资源配置的合理化。在工作实践中，N学院对拟申请2022年预算的新增项目（共计19个）开展了事前绩效评估工作，进一步推动了绩效管理关口前移，不仅充分发挥了事前绩效评估在项目决策中的主导作用，全面提升了预算项目申报质量，还有效减少了无效资金投入，防止了“拍脑袋”决策。

（二）N职业学院部门整体支出绩效评价的内容和方法

N职业学院部门整体支出绩效评价结合政策文件，将预算资金（包括上年结转结余资金）纳入评价范围，评价范围涵盖N职业学院本级36个内设机构。评价内容方面，从部门决策、管理和绩效三个方面着手，对绩效目标设定情况、资金收支情况、制度执行情况、绩效目标实现程度及效果等内容进行评价。评价指标设定方面，详细列出了党风党建、教育教学管理、师资队伍建设、学生培养、科技项目管理、招生就业等19项绩效指标。量化评估方面，共设4个等级，一级为优秀、二级为良好、三级为一般、四级为较差。采用的评价方法主要是：案卷研究、电话访谈、专家评议、问卷调查等。

（三）N职业学院部门整体支出绩效评价实施情况

为加快预算绩效管理体系建设，强化预算绩效管理工作开展力度，N职业学院成立了由院分管财务领导、财务处领导组成的预算管理绩效领导小组，明晰了责任主体，建立了协作机制，全面提升了绩效评价力度。N职业学院根据“先有项目立项，再申请财政资金”的要求，对部门项目支出实施了绩效评价，评价项目23个，占部门项目总数的100.00%，涉及金额3561.66万元，其中部门评价项目1个，单位自评项目22个，部门评价项目评级为良好，自评项目中21个优秀、1个良好。绩效评价过程中，N职业学院构建了一种全过程绩效管理的模式，事前有绩效评估报告；事中撰写半年工作总结，并根据各项目进度按预算绩效管理的要求开展绩效跟踪，监督预算执行的情况，填写《项目绩效跟踪汇总表》，撰写《财政支出半年绩效跟踪报告》；事后则开展绩效自评、部门整体支出绩效评价，最终形成全院部门整体绩效评价报告，并按要求将部门整体绩效管理情况报北京市财政局。

（四）N职业学院部门整体支出绩效评价实施中发现的问题

从N学院部门整体支出绩效评价情况来看，自评的评价等级为优秀，绩效管理取得了良好效果，有效提升了学院总结经验、发现问题、改进工作的能力，整体预算绩效水平有明显提升。但N职业学院部门整体支出绩效评价在一些方面仍需进一步完善，归纳如下：

一是绩效管理信息化程度低。21世纪是信息时代，大数据技术广泛应用，网络经济的影响力越来越大，学院很多经济业务都已在线办理，财务信息化是主流趋势，绩效管理也将全面走向信息化。然而，N职业学院教育信息化建设刚刚起步，绩效管理信息化尚未受到应有重视，绩效评价方式方法仍较为落后，跟不上学院发展的步伐，绩效评价效率较低。

二是绩效评价指标不科学。绩效评价指标设置是否科学、合理，直接决定绩效评价结果的客观性、科学性、权威性。然而，N学院绩效指标的设置不够量化，考核重点不突出，可考性不足。例如，社会效益指标设置有“进行创业示范展示和社会服务，常年服务于教授科研、‘三农’工作”。显然，该指标设置不够明确，表述较为模糊，无具体效益考核内容，非常不利于评价指标的执行和后期评价。而且一些指标设置过于烦琐，导致项目支出绩效目标申报表填报质量不高，经常发生指标归口错误、多项指标未分条填写的情况。例如：社会效益指标设置为“成为校企合作产学研基地和技术应用中心，为北京及全国工程建设产业发展提供服务，承担社会责任，为企业、社会提供培训并加快学院专业建设步伐、提高人才培养质量。基地建成后，计划每年为企业开展员工培训不少于100人次，同时为社会潜在学院提供1+X证书考取培训”，该设置指标不够精练，考核重点不突出。

三是配套管理制度不健全。虽然N职业学院一直在提倡预算绩效管理，却没有结合部门整体支出绩效评价的需要制定配套管理制度，存在“走一步看一步”的现象。配套管理制度缺失会导致绩效评价过程不规范，经常出现无据可依的情况，无法为相关责任的确定提供客观依据，难以真正揭示学院预算管理、财务支出、成本控制的缺陷。通过对N职业学院的调查发现，由于相关管理制度不健全，导致N职业学院对外投资不规范，易面临资产流失风险。

四是缺少专业绩效管理人才。N职业学院设置了37个部门预算员且多是兼职人员，知识结构相对单一，对绩效管理了解不深，更缺少相关工作经验，自评表填写存在诸多问题。而且N职业学院缺少真正主管部门整体支出绩效评价的专业人才，现有人员多为普通财务人员调任、兼任，难以真正落实绩效管理工作任务。

五是绩效评价结果利用不充分。只有加强对绩效评价结果的分析与利用才能找到问题成因，提出适当的问题解决方案，逐步提高学院预算管理的效能，为学院经费支出控制提供依据。然而，N职业学院在绩效评价过后未根据评价结果调整预算管理体制，未对相关责任人作出奖惩，绩效评价结果很多时候只是下一年度预算调整的参考，评价结果却没有得到利用。

四、N职业学院部门整体支出绩效评价优化建议

（一）提高绩效管理信息化程度

为消除各机构间的信息差，严控“三公”经费，提升绩效自评结果的整理与分析能力，N职业学院应积极加强信息化建设，提高绩效管理信息化程度，为加速全面落实预算绩效管理进程提供强有力支持。N职业学院可基于业财融合，搭建“预算+绩效”一体化系统，支出项目绩效目标全程线上申报、线上审核，利用信息技术实现绩效管理关口前移，使预算审核从经验式审核向科学精准审核转变，构建精准绩效管理模式，以此实现预算和绩效业务“流程”有机融合、“数据”汇聚联通、“结果”集成应用，助推预算和绩效深度融合。

（二）优化绩效评价指标设置

若绩效评价指标适用性不强，自然无法得出准确的绩效评价结果，甚至会对学院的预算资金配置优化造成一定的误导。N职业学院应参照《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》（京财预〔2012〕272号)，针对历年项目实施情况，不断加强共性指标收集，同时针对延续性项目不断优化绩效指标，进一步提高指标适用性、针对性，突出教育改革与教学管理、招生就业、人才队伍建设及管理、推动乡村振兴等重点工作成果及效果。绩效评价指标体系具体搭建与设计时，要紧贴校园建设与战略发展的需要，围绕年度部门重点工作，深入分析指标执行的影响因素，为不同评价内容设置不同指标，并为每一项指标设置不同分值，尽可能做到量化细化，提升指标可考核性。

（三）健全配套管理制度

完善配套管理制度，明确评价思路、责任主体、具体工作内容和进度安排等事项，规范绩效目标申报表填报形式，才能提高绩效管理水平，减少绩效管理缺陷，确保绩效理念及相关要求落实到项目负责人。N职业学院应遵循“部门总体层面—处室（系部）层面—项目层面”分层次评价思路，按“谁申请预算、谁设定目标”的原则优化绩效评价制度，健全《财务审批和报销管理办法》，对支出绩效目标申报表填报作出较为明细的规定。此外，还要通过制度明确绩效评价的决策主体、责任主体、执行主体，对预期产出、预期效果、预期成本作出相应规定，建立节约型校园。

（四）积极组织人才培训活动

为解决缺少专业绩效管理人才的问题，N职业学院应加强绩效目标编报的指导和培训工作，多层次组织绩效目标相关专题的培训学习，确保绩效理念及相关要求落实到项目负责人。一方面，要对全院37个部门预算员开展培训，确保所有预算员都能按要求填写自评表及申报表，从而给汇总学院整体数据提供基础。另一方面，应实施“人才强校”战略，积极引进第三方中介机构进行指导、培训，通过专业培训帮助相关人员考取绩效评价师CPEP岗位能力证书，建设专业绩效管理队伍。在实际培训中，为降低压缩培训成本，提高培训的灵活性，可采用在线直播、网络微课的方式进行培训，例如，建设云教室、云学堂等。

（五）加强对绩效评价结果的利用

实施部门整体支出绩效评价的目的就是为了找出问题、整改问题，全面提升预算资金的利用效率，并据此完善预算绩效管理制度和改进预算绩效管理工作，同时对预算执行率偏低、绩效目标偏离较大、自评结果较差的项目，认真制定落实整改措施。因此，N职业学院要加强对绩效评价结果的利用，组织专家对评价结果进行全方位的分析，查明问题发生的原因，将评价结果作为学院编制下一年度预算的重要参考依据，确保项目如期完成。另外，要严格执行《“三重一大”决策制度》，根据绩效评价的结果对相关责任人采取奖惩措施，通过必要的奖惩加强学院各机构对绩效评价的重视。

五、结论

教育教学质量与学院财政支出管理有直接关系，预算资金配置不合理，无法保障学院重点支出，势必影响教学实践活动的开展，实施支出绩效评价，提高资金利用率有一定必要性。因此，为落实支出责任，提高资金使用效益，创造良好办学环境，N职业学院应进一步加强支出绩效管理，优化绩效评价指标设置，加强对绩效评价结果的利用，通过对绩效评价的分析，逐步减少财政资金管理的漏洞。