行政事业单位预算管理存在问题及优化对策分析

文/郭昌瑾（新疆生产建设兵团第六师奇台农场国库支付中心）

预算管理对行政事业单位的运行有着重要作用，需要各部门、单位共同参与。

通过预算管理工作，可以将单位发展目标在各个部门及人员岗位实现细化与落实，便于对部门内工作开展提供指导和规范，最终实现发展目标的有效完成。

预算管理工作涉及的内容有很多，包括编制、可行性分析、执行、监督和评估等，而想要促进预算管理水平的有效提升，就需要对上述内容环节全面关注。通过分析行政事业单位现阶段预算管理工作开展情况，发现其预算管理还存在诸多的问题，然后结合实情提出了相应的解决策略，这对行政事业单位的持续稳定发展有着重要价值。

一、行政事业单位预算管理的特点

行政事业单位的性质具有一定特殊性，一般是以增加社会福利、提供社会服务为直接目的的组织单位，其工作成果一般不表现为可以估量的货币形态。

行政事业单位一般通过国家拨款，其预算主要是结合公共事业的发展计划以及公共事务工作任务而编制，并要求严格遵循所批准的年度财务收支计划实施，为单位实现任务目标提供经费保障，预算管理全过程是通过预算的编制、审核、执行、监督与评价，最终达到有效控制单位各项资金运动的目的[1]。

二、行政事业单位预算管理的作用分析

预算管理是行政事业单位运营管理的关键环节，其体现出一种现代化的管理理念，对单位自身效益和社会效益的提升都具有重要的作用。

（一）有助于社会资源配置

行政事业单位由于组织上的特殊性，其财政资源具有独特的运作方式。行政事业单位财政来源基本为国家财政调拨，而国家财政收入很大部分是来源于公民纳税，行政事业单位的财政支出利用市场的二次分配，经过优化配置再用于公民。因此，行政事业单位做好预算管理，有助于单位对自身财政支出的合理分配和使用，完善社会资源配置，推动社会分配均衡，通过实现资金的合理使用，达到其资金利用率的提升。

（二）确保社会稳定发展

行政事业单位预算管理是政府和社会关注的焦点，其各项经营活动都和民众利益紧密关联，因此，其预算资金情况受到人们的广泛关注。

通过预算管理的有效开展，能够便于领导层对单位内部的资金使用情况及时掌握，进而对资金使用实现合理调整，促进资金能够真正使用到有价值的地方，切实达到公共服务水平的提升以及民生改善的目的，利于社会稳定。

（三）提升行政事业单位财政管理的水平

预算资金为行政事业单位工作开展及职能发挥提供物质保障，通过预算管理合理开展，能够很好地保障行政事业单位基本经费的有效使用，基本满足本单位实际办公需要，保障行政事业单位的基本运营、有序良性运转[2]。做好项目经费预算资金管理，同时做好项目库的储备管理，可以使行政事业单位集中资金，在精细化预算管理模式下，受到制度规范的约束，资金利用会更加合理、高效，管理部门及其人员依据相关规范要求开展工作，能够更好保证预算资金合理运用，使它们用于最需要的地方。

（四）有利于单位自身绩效考评和监督

若以预算管理的基本数据为基础，将预算职能与单位的业务活动全过程相连，形成以资金管控为核心的预算执行体系，将更好地提高单位工作效率，良好的预算管理能够对单位的各项收入支出实施规范化管理，提升单位的服务能力，同时，良好的预算管理能够使资金配置更加合理，优化结构，使资金优先保障民生、保障重点。在完善社会责任的前提下，行政事业单位完善自身预算管理，在一定程度上能够提高社会服务效率和服务水平，亦可最大限度地减少不必要的公共开支。

三、行政事业单位预算管理存在的问题分析

（一）预算编制不规范，编制质量有待提升

1.预算管理意识薄弱

传统管理观念对单位影响深远，一些行政事业单位并没有认识到预算管理工作的内涵，缺乏“先有预算，后有支出，没有预算，不得支出”的管理观念，导致各部门、单位出现预算外开支时打报告申请农场领导拨款现象，造成此类现象发生的主要原因是单位领导对于预算管理工作缺乏认识，预算管理意识薄弱。

2.预算编制方法不科学

行政事业单位的预算管理中，往往没有针对预算编制设定统一和规范的标准，且预算编制环节也常常存在不规范和不合理的情况，如编制随意、缺乏科学依据等，进而导致预算编制和实际工作情况的不匹配，对后续预算执行的监督也会产生不利影响[3]。针对预算编制工作实施情况分析，目前“零基预算”的编制方法并未在工作中引入，主要还是使用传统的“上年基数加本年调整”形式，并过于依赖自身经验及主观认知，如果基于往年情况进行预算编制，势必导致信息存在不对称性，使行政事业单位的各个职能部门在编制本部门的预算时，难以作出准确的估算，导致编制结果与实际情况相差甚远，预算数据不准确也不严谨，使得预算管理失去了应有的效果。

3.预算编制时间有限

预算编制时间一般是以自然年度为一个周期，每年的10月，财政部门会召开下一年度的预算布置会，就本年度预算执行情况进行总结，对下一年度的预算编报工作提出总体要求，因为预算编制整体时间不足，单位也没有采取有效措施让各部门及其人员参与其中，缺乏前期的调研工作以及可行性分析，只是通过增量预算处理手段获取预算的结果，这也使编制预算的结果和单位实情存在脱离现象，进而后续工作需要继续调整，并对预算进行追加，这也对预算执行工作的准确率以及约束力产生制约，影响了预算管理的严谨性和权威性。

4.预算编制人员的专业性不够

各部门、单位的预算编制依靠财务人员或报账人员，财务人员的预算编制工作往往都靠人员口头指导，按照以往的习惯，沿用传统的方法，人员配备不充分也不专业，预算编制方法不科学。很少有专业的预算理论、预算知识的学习，面对现代预算管理的科学化、规范化、精细化要求，还有很大的差距。

（二）预算执行不严谨，执行过程随意

1.预算执行缺乏完善的绩效考评机制

预算执行是预算管理工作中的关键环节，其直接关系到预算编制方案能否按照要求实现落实，为确保预算执行工作的有效开展，预算执行绩效考评机制至关重要。但现阶段单位普遍存在绩效考评机制不健全情况，单位考核指标缺乏全面性、科学性和针对性，单一和局限性的考核指标面对不同的工作内容往往缺乏适应性，并不能够真实反映预算执行工作。另外，单位也没有结合预算执行的实践结果构建完善的考核机制，如缺乏责任落实机制、激励机制、奖惩机制等，导致绩效评价的结果并不能对后续工作的开展和优化产生帮助，从而影响了预算管理工作效用的有效发挥。

2.预算执行进度缺乏约束机制

由于奇台农场未实行预算执行进度责任追究机制，相应的预算执行进度就会缺乏应有的约束力，年底突击用钱问题严重，从编制人员到管理层普遍认为做好预算编制工作的目的是从财政把钱要到手，期间正常运营时未及时关注执行进度，接近年末才突击支付款项，导致年底追加预算指标。

3.基建项目资金执行缓慢

基建工程因涉及面广，资金占用量大，占预算总额比值高，因此，基建资金使用进度慢，从而导致总预算执行进度缓慢。因受主客观因素影响，如不可预估因素、施工突发问题等，使基建工程停工或进展缓慢，从而导致资金执行进度滞于预期。

（三）预算监督不健全，资金使用效益不高

1.预算监督机制不健全

当前，农场尚未形成一套完整有效系统的预算监督机制，正是因为此种情况的存在，导致预算编制呈现出形式化的情况，进而影响预算执行工作的开展和落实，这种情况势必会对财政资金安全性产生不利影响，造成财政资金浪费，影响了财政资金的使用效益。

2.预算内部监督不到位

农场行政事业单位内部没有专门设立预算监督机制，对预算管理进行全过程、全方位的监管。部分专项检查没有针对性，缺乏系统动态和连续的监管，使得监管效果不高。

3.预算外部监督不到位

由于行政事业单位职能属性特殊，需要接受各方的监督和考评，以确保其预算管理公开公平，实际上，目前行政事业单位的预算管理缺乏来自第三方的绩效评价和外部力量监督，预算执行不到位，不公开，导致财政资金的公共性和安全性得不到保障。

四、行政事业单位预算管理的优化策略

（一）改进预算编制方法，提升预算编制质量

1.强化预算管理意识

行政事业单位要改变传统预算管理的旧观念，学习现代公共预算理论知识，树立“先有预算，后有支出，没有预算，不得支出”的预算管理理念，强化预算管理的意识。

一方面，单位领导要发挥表率作用，带头学习预算法等法规知识，强化自身法治观念，并加强对预算管理工作内涵的认知；另一方面，要调动各个部门的工作积极性，对各职能部门间的关联深化认知，发挥单位内部力量，从而推动预算管理工作的有效开展。

2.推行单位“零基预算”

积极改进预算编制方法，实行零基预算代替传统的基数调整，预算编制方法结合当年财力状况，摸清家底，对本单位可使用的资源进行清理和计算，重新测算出当年度本单位所有的收入和需要支出的预算，提高预算编制的科学性、完整性和准确性。

3.安排充足预算编制时间

在预算编制工作开展初始，不仅要对本单位的实际情况进行充分考虑，还要对整个行业的情况进行分析汇总，不仅要考虑到当年的预算情况，还要对过去和未来的预算情况进行分析、整理，整个阶段需要进行大量的调研论证以及分析，一般而言，时间周期较长，需要安排充足的预算编制时间。

4.提高预算编制人员的专业性

建设优秀人才队伍，优化资源配置，要强化财务预算管理人才建设，提升财务人员的专业技能。为此，单位管理人员要针对财务人员定期开展专业知识教育和技能培训活动，促进他们专业素质和综合素养全面提升，同时财务人员也要具有自我提升认知，自主和自觉投入到学习中，实现自身素养的持续提升。

（二）强化预算执行过程，做好预算规范执行

1.完善预算绩效考评机制

健全预算执行考核机制是确保预算管理高效性和规范性的基础，行政事业单位预算执行期间和结束后，实行动态考核和综合考核相结合的考核机制，把预算执行时间编入预算，明确规范执行的时间，确保预算实现精细化和具体化。

通过执行时间的明确，不仅能够实现预算刚性的维护，还能够强化预算科学性，及时发现问题并及时解决，维护预算的权威性和严肃性，并形成绩效报告期，为预算编制和执行提供指导和参考作用[4]。

2.强化预算执行进度机制

预算执行是预算管理工作的关键环节，预算编制完成后，预算执行起初，行政事业单位就要将预算任务进行层层细致的分解，按照“谁支出、谁负责”的原则落实到各个部门、各个岗位和各个人员，按应有计划使用财政资金，主动实施项目资金执行跟踪监控措施，从制度上遏止年末突击花钱问题，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回财政统筹安排，增强预算执行的严肃性、约束性和权威性。

3.保障基建项目资金使用

涉及基建工程，财务部门应与基建部门做好沟通，对于符合资金支付的款项，应第一时间予以保障，确保预算执行的准确性。

（三）强化预算监督力度，提高资金使用效益

1.健全预算监督机制

预算监督是预算管理目标实现的保障，行政事业单位要对预算管理的监督机制进行完善，监督的内容要包括预算管理的各个环节，并确保能够有效地落实到实际工作当中去，将实时监督工作管理行为的约束作用发挥出来，充分保障财政资金的安全性和可靠性，提高财政资金的使用效益。

2.加强预算内部监督

内部监督是单位内部专门设立的监督机构，具有针对性、全过程、全方位的专门对预算管理情况进行系统动态和连续的检查和监管，在单位内部出现预算管理问题时，及时出面指导和干预，确保资金的合法合规使用。

3.加强预算外部监督

农场应引入第三方外部监督力量，对单位的预算管理全过程进行专业化审计监督，公平公正地监督单位的预算管理情况，同时对农场的预算管理情况进行监督和披露，以全面的监督机制倒逼农场加强预算管理工作。

五、结论

综上所述，行政事业单位预算管理是一项系统工程，但在现阶段的工作实践中仍然问题频发，涉及预算编制、预算执行和预算监督等各个环节，这些问题的出现对预算管理工作的开展和单位发展具有不利影响。因此，单位需要正确认识到预算管理的重要性，结合自身工作现状，积极查找和解决问题，从而实现预算管理工作的效率与质量提升，保障国家政策落实，提升公共服务水平。