河湖“清四乱”规范化常态化工作实践与思考——以佳木斯市为例

王 俊，李铁男，郭微微，杨阿龙，孟昊杰，郝旭东

(1.黑龙江省水利科学研究院，哈尔滨 150080；2.黑龙江省龙研水利规划设计有限责任公司，哈尔滨 150080；3.黑龙江大学 水利电力学院，哈尔滨 150080)

1 项目背景

1.1 概 况

佳木斯市拥有“三大江”水系，共有河湖库384条(座、个)，其中省级河流6条。2018年，开展河湖“清四乱”专项行动以来，发现河湖问题2 000余个，占全省问题总数的10%，呈现“战线长、范围广”的特点，河道管理范围内建设房屋、乱堆垃圾、围堤开荒种地、种植高秆作物、河道采砂堆砂行为不规范、未批先建等问题较多。通过一系列“清四乱”专项整治行动，经过5年清理整治，实现侵占河湖问题逐年递减、重大问题零增长，一大批妨碍河道行洪问题得到彻底解决[1]。

1.2 项目难点分析

1)整改完成问题反弹时有发生。“乱堆”、“乱占”、“乱采”问题由于随机性和不确定性，且隐蔽性高，特别容易出现前面刚整改完、后边又堆又占的情况。尤其是在河道内乱堆生活垃圾，随时随地都有可能发生。受利益驱使，一些人在河道偏远地方偷采盗采砂石资源，随采随走，隐蔽性强、随机性强，屡禁不止。由于大江大河河漫滩地的发育，在河道管理范围内围堤开荒种地，严重阻碍河道行洪；村民为保证田地不受洪水影响，前脚刚清理的围堤又重新堆起来。

2) 农村河湖清理整治任务繁重。佳木斯市水系发达，农村河湖众多，村民习惯性在河道内堆放生活垃圾、秸秆、禽畜粪便等“乱堆”问题，河道内围栏或散养牛羊等畜禽“乱占”问题时有发生，河湖管护及环境清理整治任务任重道远。县、乡、村级河长日常巡查、监管与现代化智能科技手段还不能相融合，河道保洁员、巡河员、河湖管护员等基层管护队伍经费都无法保证，与当前及今后纵深推进“清四乱”任务不匹配，是河湖“清四乱”的重点和难点，是困扰打通河湖管护“最后一公里”的瓶颈。

2 经验与做法

2.1 坚持高位推动，层层压实责任

按照省总河湖长部署安排，多次召开市总河湖长会议，号召市、县各级河湖长集中整治河湖突出问题。2018年以来，连续5年开展河湖“清四乱”一系列专项行动，在任总指挥的市河湖长制作战指挥部统筹领导下，各市、县积极组建指挥机构，强化组织保障，层层压实责任，实行挂图作战、专班推进河湖“清四乱”[2]。仅2019年度，佳木斯市完成挂图作战清单1 229项具体任务，召开4次河湖长办主任推进会议。

将河湖长制考核工作列入佳木斯市下辖市、县经济责任目标考核重要内容，将“四乱”清理整治工作列入河湖长制考核[3]，全面开展对市(县)级河湖长办、市(县)责任部门和市(县)级河湖长年度考核工作，落实各级河湖长履职尽责。

2.2 强化法治保障，提升整治成效

联合市直水务、公安、检察等执法监管部门，建立执法协同联动机制，坚持问题导向、高位推动、部门联动，形成联合执法专项行动的强大合力，进一步完善水务、公安、检察等多部门联动协同机制，以点带面，推动河湖日常管护工作有序开展，形成严格执法与公正司法的良性互动，维护河湖健康生态。

坚持目标导向、把握重点、扭住关键，强力推进联合执法专项行动落地见效，对侵占河湖的违法违规行为进行全面清理整治[4]。市河长办联合公安、检察等部门，联合开展河湖“清四乱”和松花江私设围堤清理整治工作。市检察院开展公益诉讼立案调查涉河湖领域公益诉讼线索122件，制发行政诉前检察建议89件，行政机关回复整改率100%。市公安机关侦破涉河违法案件70件。

2.3 全面系统排查，严格清单管理

为全面准确掌握“四乱”问题，佳木斯市深入开展自查自纠，实行清单化管理。全面开展基层河湖长实地排查、巡河员日常巡河检查、社会力量监督举报等手段，建立问题台账，明确问题位置、内容、类型、责任河湖长、整改进度等内容。创新出台4项制度和2项管理办法，完善河湖长日常巡河时间规划、巡河日志记录内容和流程等，规范巡河员和各级河湖长巡河检查发现问题、处理、督办及整改反馈等。坚决做到河湖一点一点排查，问题一个一个整改。

2.4 强化宣传引导，营造浓厚氛围

佳木斯市委宣传部、团市委等部门组织多视角、全方位的宣传，河湖长制宣传工作深入人心，全民参与氛围浓厚。电视台、日报对佳木斯市开展的河湖“清四乱”系列专项行动跟踪报道。发动全市中小学开展河湖长制“八个一”进校园活动，设立民间河湖长管河护河，参与巡河监督，推进水脉与文脉有机融合，大力发展民间河长，让河湖长制工作融入人民群众日常生活。

3 实施效果

3.1 行洪安全通畅

多年阻碍河道行洪的“四乱”顽疾得以清除[1]，特别是对松花江、黑龙江等6条省级河流沿岸重点问题实施清除。河道行洪能力得到了极大的提升，被侵占的水域、河漫滩逐步还河还湖还库，河道更加通畅，河流、湖泊、水库蓄滞洪空间逐步扩大，2019年汛期，松花江发生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.7m；2021年汛期，黑龙江发生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.75m，均未发生人身安全和个人财产损失，河湖库防灾减灾能力大幅提高。

3.2 改善河湖面貌

截至2022年9月底，佳木斯市河湖“清四乱”专项行动累计清理整治“四乱”问题2 000余件，拆除违建51×104m2，清除河道内垃圾35×104t以上，清除非法围堤约145km，打击非法采砂船只40余艘。通过集中清理整治，河道更加畅通无阻、河水更加清澈见底、河岸带更加翠绿优美、沿河风景更加怡人，河湖面貌焕然一新，美丽河湖、幸福河湖景象初步显现。

3.3 提升水环境质量

2021年，扣除自然本底影响，根据佳木斯市人民政府公布的地表水质情况，佳木斯市水质优良比例达61%，监测区域各点位水生态状况较好，各点位水生态综合评价全部处于“良好”、“中等”等级，物种多样性较高、群落结构稳定，河湖水环境质量呈现向好态势。粮食总产达到110×108kg以上，优质水资源保障粮食安全。

3.4 恢复水生态空间

佳木斯市实施河湖“清四乱”专项行动的同时，积极推进河湖生态修复工程，清理整治河湖岸线管控空间，斥资2.5亿元，开展滩地生态修复、退耕还草、废弃砂场生态修复、耕地退耕还湿、堤防防浪林建设、调整农作物种植结构、黑臭水体治理、沿江景观带建设等18项重点生态修复工程，因地制宜建设景观绿地，构建滨江亲水平台，打造东北三省唯一一条入选全国第一批的国家级示范河湖，通过国家验收，获得国务院资金奖励激励。

4 对策建议

4.1 强化依法依规管理保护

1)加快佳木斯市《河道管理条例》修订研究和《河湖保护治理条例》立法研究，聚焦佳木斯市热点难题，对治理修复规划编制、河湖保护和监管制度、法律责任等予以规范[5]。进一步完善河湖防洪规划、岸线保护利用规划、河道采砂规划及采砂许可、排污许可、取水许可、河湖长履职尽责、河湖保洁、河湖长制考核等相关制度，明确河道管理范围内禁止性和限制性的行为和活动，解决基层管护人员河湖问题界定不清晰、履职尽责意识不到位、工作盲目被动的问题，为河湖空间管控提供法律依据。

2)各级河湖长办、检察院、公安局等相关部门加强对涉河建设项目许可、建设等环节的联合监督和执法，严厉查处违法侵占河湖岸线空间的行为和活动，对违法违规的行为活动主体要依法依规进行处罚和追责，为全面推行河湖长制和加强河湖环境管护提供坚实的法律保障。

4.2 进一步强化河湖监管

1)加强河湖长履职尽责监督检查，开展常态化规范化监督检查，督促各级河湖长日常巡查检查，切实履行河湖管护责任。加强涉河湖建设项目审批、审查，全程跟踪监管，严厉查处批建不符、弄虚作假等问题。

2)完善河湖“清四乱”工作问责机制，对重大问题隐瞒不报、拖延不改、虚假整改的责任主体进行追责问责，将追责问责结果列入河湖长制年度考核体系。对反弹问题、被上级督查暗访发现、被新闻媒体曝光及群众监督举报的“四乱”问题列入河湖长制年度考核体系。将年度考核结果通报市(县)级河湖长办、市(县)责任部门和市(县)级河湖长，并抄送佳木斯市纪委监委、市委组织部、市委深改委。

4.3 加强农村河湖治理能力建设

1)加快河湖“两规两划”工作向农村河湖延伸，开展农村河湖水域空间管控行动，严厉打击违法违规侵占河湖水域空间行为，逐步退还被侵占的农村河湖水域空间。

2)通过购买第三方服务、设置公益岗位和群众监督等方式，建立河湖长、河湖管理单位、第三方机构和人民群众相结合的河湖巡查管护体系，加大对农村河湖岸线、小微水体的维护和保洁的日常管理力度，降低河湖“四乱”问题反弹风险。

3)建立健全覆盖规模以上河湖的信息化平台建设，在水量监测、水质检测、岸线监控等方面，有效提升农村河湖管护效率和水平。