《转基因棉花种子生产经营许可规定》解读

吴帅帅

（东南大学法学院，江苏 南京 211100）

由于棉花中含有丰富的棉纤维，能用来制作成各类衣服、布料等，且成品耐磨耐用、吸水性良好，因此由棉布制作而成的衣服深受广大消费者的青睐，导致棉纺织业对棉花的需求量极大。此外，棉花除了是重要的纤维作物之外，同时也是重要的油料作物，是高蛋白的粮食作物。总之棉花的用途很多，具有极高的经济价值。而且棉花易种植、产量大、生产成本较低，所以也是我国主要的经济作物，在各地被广泛种植栽培。但是在种植栽培棉花的过程中，棉花易受到病虫害的侵害，特别是棉铃虫，严重影响棉花的产量和质量，对此我国积极研发转基因棉花种子。转基因棉花具有极强的抗病虫害能力，尤其是抗棉铃虫的侵害，而且转基因棉花的纤维长度和弹性都比普通的棉花好。基于转基因棉花的优势，我国全面推广鼓励种植转基因棉花，提高棉花的产量，保障棉花的质量。为了更好地管理转基因棉花种植栽培事宜，我国制定了相关法律，进一步规范转基因棉花种子的生产经营[1-2]。

1 背景意义

棉花是我国主要的经济作物之一，已有两千多年种植历史。棉花种子是转基因种子研究最活跃也是应用最广泛的领域之一。目前转基因棉花品种比较多，但是由于部分转基因棉花品种未进行审定和商业化种植，在全国范围内没有广泛种植，存在一定程度对棉花生产、市场和生态环境安全带来影响与危害的风险。为了贯彻落实国家“放管服”的改革要求，推动深化种业改革，规范种业市场秩序，保障种子市场安全，农业农村部颁发了《转基因棉花种子生产经营许可规定》（下文简称为《规定》），切实加强转基因棉花种子的市场监管，明确种子生产经营者和种子经营主体责任，并且对违法行为予以严厉处罚，规范了转基因棉花种子的生产经营，为棉花种植产业创造良好的环境[3]。

2 申请条件

在《规定》中，明文规定了申请转基因棉花种子生产经营资格，规范了种子市场。种子生产经营者应当符合下列条件：一是要符合国家法律法规要求的种子管理规章制度，建立健全种子质量控制体系。二是要具备与所生产品种相适应的种子生产能力和生产条件，申请者要有种子生产、经营设施和场所等必要的种子生产加工装备。对此，在《规定》里还对生产和经营场所作出了具体要求，要求生产场所应当有良好的通风透气条件。三是拥有固定的生产场所和种子处理设备。转基因棉花种子是种植的关键因素之一，因此要重视种子的处理阶段，确保后续的棉花种植。四是有与种子品种培育规模相适应的种子加工设备等生产加工设施和种子质量检测等辅助设施。五是有依法取得种子生产经营许可后获得《种子生产经营许可证》等有效证照以及其他管理条件。种子生产经营单位需要从事转基因农作物种子生产经营活动前10 年或者在经营转基因作物种子时1 年以上从事转基因农作物种子生产经营活动不少于3 年。对于转基因农作物种子生产经营单位，需要通过相关主管部门进行年度审核时向农业农村部提出书面申请、经农业农村部考核合格的，方可申请办理种子生产经营许可证。另外，如果生产经营单位有在中国境内使用境外种子基地生产杂交棉花种子行为的话，需提供境外种子基地生产经营相关材料[4]。

3 种植要求

转基因作物作为人类利用的第三代技术，是对转基因生物进行遗传修饰的转基因生物产品。转基因棉花种子种植的棉花抗病虫害能力较强，能增加棉花的产量，对我国棉花产业有极大的贡献。目前，我国是转基因棉花商业化种植最为活跃的国家之一。

对于种植转基因棉花的许可要求，首先要考虑的是当地的气候条件，在一定程度上决定了一个种子生产企业商业化种植的时间成本。所以必须在棉花种植季的前三个月内完成种子的商业化种植，否则就不能生产经营转基因棉花种子。棉花种子生产经营许可批准机关可以要求棉花种子生产企业在全国范围内开展棉花种子生产经营活动，并向棉花生产企业颁发经营许可证。棉花生产企业在其所辖行政区域内进行棉花种子生产经营活动，应当按照农业农村部有关规定向省级农业行政主管部门申请棉花种子生产经营许可。转基因棉花种子在全国范围内进行种质资源挖掘与种质资源库备案，取得农业农村部颁发的棉花转基因种质资源登记证书。

同时，国家支持以科研单位为依托推广应用和产业化的各类农业科技成果及其相关知识产权。从事转基因作物技术研发、产业化研究、生物安全评价等活动的科研单位，应当具备相应科研条件。具备完成相应研究工作时间等条件要求的单位也可以申请棉花种植基地；其中从事棉花生产种植或者研究工作超过5 年但是尚不具备开展棉花种植或者研究工作条件的科研单位，应当向农业农村部申请育种基地资质[5]。

4 加强监管

4.1 加大执法力度，对非法试验进行查处

在我国，由于转基因技术的推广应用，目前在种子生产、经营和加工过程中，已没有生产、经营转基因种子的企业和个体经营业主，没有开展相应的试验活动和销售渠道。在一些地区和某些领域，出现了非法开展棉花试管等非法试验活动，不仅扰乱了农业的管理秩序，而且危害了国家作物产业安全。由于非法从事育种和经营活动是没有许可和授权的，其行为和后果非常严重。因此在《规定》中提出没有经过国家认可的育种单位或个人，不得自行研发或引进转基因棉花种子，不得进行试验育种等活动。

为了更好地维护良好的种子市场秩序，维护农民利益，国家应该加大执法力度对非法试验行为进行查处。农业行政主管部门应根据相关法律法规对非法从事玉米研发和试验行为进行查处[6]。

4.2 加强转基因棉花种子的监管

随着我国农业现代化进程加快和农作物规模化生产不断推进，转基因作物作为一种全新的技术进入了农业领域。一直以来，我国对植物新品种的保护力度也相对比较大，因为这是对知识产权的保护，也是关系到农业领域可持续发展的重要因素之一。

虽然我国已有多部法律法规从不同侧面都规定了种子管理的各项法律法规，但是，由于我国实行种子生产经营者“持照经营”等市场经营模式，没有对转基因种子生产和经营进行统一的规定，转基因种子监管存在着法规空白。因此加强对转基因棉花种子生产和商业活动的监督检查，依法打击违法生产、经营行为成为迫切需要解决的问题。而《规定》的出台，规范了转基因棉花种子的名称、标识以及生产经营转基因棉花种子的条件等，这有利于加强对转基因棉花种子的监管，保护棉花新品种，维护种子市场秩序，扩大我国棉花的产量[7-8]。

4.3 健全信息沟通机制，强化技术支持

为保证对转基因棉花种子生产经营许可及品种审定实行监管，应建立转基因棉花种子生产经营信息通报机制。一方面要及时向社会公布有关监管信息和产品目录，加强信息沟通。另一方面建立重大事件信息报送制度，并及时向国务院农业行政主管部门报送重大事件信息，及时向社会公布农业相关信息及产品目录，方便公众和企业了解政策信息和产品信息。要健全转基因棉花种子技术研发机构及人员的信息库，积极开展转基因技术研发工作和成果推广应用工作。要在农业技术推广机构及人员培训方面给予必要支持，确保国家有计划、有组织地开展转基因棉花试种相关研究及产品研发。同时，要加大科技对农业领域发展工作的支持力度，积极引导科研人员参与到新成果开发中，使广大农民受益[9-10]。

4.4 规范转基因棉花种植，推进农业绿色发展

在育种和栽培过程中采用转基因技术手段，可有效控制转基因作物在自然环境中的产量波动。如进行转基因棉花植株矮化育种，可有效控制棉花植株高矮不良性状；利用转基因技术进行籽棉蛋白原料生产的转基因棉籽油，可有效提高棉籽油产量；利用转基因技术对转基因棉花籽棉加工蛋白粉时产生的棉酚采用物理方法处理加工完成后可提高棉花色素及其他下游产品的产量。对转基因棉花种植、收获等各环节实行严格管理，定期对转基因棉花种子进行安全性评价和监测，规范转基因棉花种植，推进农业绿色发展[11-12]。

根据《规定》生产经营转基因棉花种子应当符合以下4 种情形：一是转基因棉花种子产品的性状要符合相关的规定，要确保种子的安全。不仅需要具有农业转基因生物安全证书，而且种子的生产加工技术要成熟，确保质量稳定，有完整的销售记录、产品标签或标识。二是品种授权。种子主管部门根据品种授权或者批准种植该品种、推广该品种或对其他该品种适宜种植区域、规模等情况作出决定后，准予开展相关试验和生产应用推广。三是加工方式与标准。种子主管部门应当对其生产加工方式与标准是否符合规定进行核查并作出决定，经核查认为适合采用机械化加工工艺、标准符合规定的，应当准予实现生产种植功能；认为不适宜采用机械化加工工艺而难以实现生产种植功能的，应当予以解除承包合同、终止土地流转或者转移所有权等处理后再行种植生产服务使用经营活动。四是标签标识不规范，严重影响产品质量和正常销售管理程序等情况，必须依法进行处理并限期改正。经处理仍无法改善或者造成严重不良影响等情形，应当依法终止种子生产经营活动并且依法处理并限期改正[13]。

4.5 建立与农业执法机构的沟通协调机制

依据《规定》具体要求，实施监管的主体应做好以下几方面。一是实施监管的主体必须依法取得种子生产经营许可证。二是明确了种业主管部门和监督检查机构的职责，将监管责任层层分解给了有关单位。三是要求行政监督部门、种子主管部门、监督检查机构要建立协同工作机制，及时通报检查情况。四是规定了种业主管部门应当在15 个工作日内向社会公布种子产品监督抽查结果。五是规定了种子生产经营单位应当按照规定配备质量检验人员。六是对从事转基因棉花种子生产、经营企业实行全程监督管理机制等内容作了进一步明确。要求种子主管部门要对从事转基因棉花种子生产经营企业实行全程监督管理；对从事转基因棉花种子生产经营单位执行法律法规、标准规范情况进行监督检查；对种子销售市场是否存在未经许可擅自经营转基因棉花种子、销售转基因棉花种子，是否违法生产经营等内容进行监督检查；对种子销售区域进行监督检查；对不符合规定条件进行许可而继续从事生产经营转基因棉花种子行为的处罚方式等内容进行明确。按照相关的法律规定可以采取强制措施或者采取其他行政手段禁止违法行为。

对未取得种子生产经营许可证擅自在网上或门店内销售种子的，规定了相应的处罚条款；对种子生产经营许可证未按规定期限和程序取得证书的，规定了相应的处罚条款。农业行政主管部门对实施行政许可中的违法行为，有权依法作出行政处罚；对未按照规定进行处罚的，行政机关应当予以纠正。但是不能将农业行政执法机构作为行政执法主体，与行政机关之间应建立必要的沟通协调机制。农业行政主管部门要将农业行政执法机构纳入地方农业行政执法队伍。农业行政执法机构对农业行政执法行为应及时予以纠正。对于已查处到违法案件的，农业行政主管部门要及时将查处结果书面告知当事人所在地农业行政执法部门，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。农业行政执法机构应当按照规定时限通知当事人领取检验检疫证书和标签。当事人逾期不领取或不换发检验检疫证书或标签的，应当承担相应法律责任。《规定》施行后各级种业主管部门及其工作人员都将严格按照《规定》要求加强监督管理。另外，相关企业也要严格按照转基因品种进行生产和经营[14-16]。