推进机构编制法治建设的实践与优化路径——以江苏省泰州市为例

蒋 乐

《中国共产党机构编制工作条例》印发至今已有三年，机构编制法治建设接下来推进的重点和方向怎么定？不妨对近三年的工作作个“复盘”，下好抬头看路的“磨刀功夫”。近期，泰州市委编办课题组通过市外调研走访、市内实地评估、网上查阅资料等形式，不仅了解到了学习宣传贯彻机构编制法规制度的好思路、好方法、好经验，也对泰州全市机构编制法治建设情况有了较为全面准确的自评，对机构编制法治建设这一课题有了一些新的认知和体会。本文紧紧围绕“机构编制法治建设”，以江苏省泰州市为例进行“解剖麻雀”，总结回顾近几年机构编制法治建设取得的成绩，研究分析推进过程中遇到的问题矛盾，以期探索出具有普遍适用价值的“更优解”。

一、工作成效

近年来，泰州市坚持把贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）、《江苏省贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》（以下简称《实施办法》）作为一项重要政治任务，牢牢把握住党管机构编制原则，采取有力措施，加强学习宣传、完善配套制度、强化执行督查，统筹推进机构编制法治建设各项工作，不断推动机构编制工作高质量发展。

（一）坚持常态长效，一丝不苟抓实学习宣传

坚持以习近平法治思想为指引，深入贯彻落实习近平总书记关于机构编制工作的重要论述和指示批示精神，深入学习宣传《条例》及配套制度，不断强化全市干群的机构编制法治意识，持续提升机构编制工作水平。一是突出政治定位，落实党管机构编制原则。紧扣党管机构编制这一“根”与“魂”作出常态化制度化安排，确保全市机构编制工作始终沿着正确政治方向。修订完善《市委机构编制委员会议事规则》，研究制定《泰州市机构编制申请事项论证工作规程》《市委编办业务工作流程规范》等文件，进一步健全落实党管机构编制的规则体系。严格落实编办归口组织部管理，2019年制定《关于市委组织部统一管理市委编办管理方式和工作机制的意见》，在请示报告制度、业务工作统筹等方面提出具体意见，确保归口真正“管得了、管得住、管得好”。全面落实《机构编制报告制度实施办法（试行）》，配套制定《泰州市机构编制请示报告制度》，按制度明确的时间节点和要求向上级党委、编委、编办报告体制机制重大改革等重要事项，推动重大事项请示报告工作落到实处。二是注重学以致用，强化党管机构编制意识。制定《学习贯彻〈条例〉“十个一”活动方案》，将《条例》《实施办法》及配套法规制度纳入市委理论学习中心组学习会议、市委编委会议、全市干部教育培训及市委党校主体班次教学课程，邀请省委编办领导多次来泰开展机构编制法治建设专题培训，以集中学的方式深刻领会《条例》《实施办法》精神实质和丰富内涵，熟练掌握“四项工作原则”“四个关键环节”“六个严禁”等重要内容和要求。在全市机构编制系统开展专题研讨、撰写学习心得、组织“晨读晚练周讲月考”等活动，以练促学、以考督学，进一步巩固学习成果。三是聚力社会宣传，扩大党管机构编制影响。精心制作《〈条例〉知识解读》动漫视频、《深入贯彻〈条例〉》宣传折页册等学习资料，将《条例》及释义、《实施办法》等内容推送至“法宣在线”泰州学法平台，累计12.93万人次参与学习测试，形成广泛学习运用《条例》的良好氛围。各市（区）也主动开展多层次、多形式的学习贯彻活动，泰兴市、泰州医药高新区（高港区）等地坚持送学上门，开展形式多样的宣传解读，以点带面、以面带全，进一步掀起全市学习贯彻《条例》《实施办法》及配套法规制度的热潮。

（二）坚持实用管用，一着不让抓牢建章立制

紧紧围绕《条例》《实施办法》明确的各项规定要求，系统研究制定配套法规制度，整体推进法规制度的“立改废释”工作，立体化推进全市机构编制法治建设各项任务。一是统筹谋划、一体推进。结合实际需求，提出构建泰州法规制度“1+1+N”体系建设的总目标，研究制定《泰州市推进机构编制法规制度体系建设三年行动计划（2021—2023年）》（以下简称《三年行动计划》），对全市机构编制领域未来三年的建章立制工作作出规划安排。对照《三年行动计划》，围绕“1+1+N”总体目标，重点优先制定《条例》和《实施办法》中明确规定、当前工作急需、条件相对成熟的若干规范性文件。比如，制定出台《泰州市贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施细则》（以下简称《实施细则》），对贯彻《条例》《实施办法》作出本地化、具体化规定，作为全市机构编制法规制度体系的重要纲领性文件。截至2022年10月底，已先后出台配套规范性文件9件，正在制定的机构编制规范性文件5件。二是与时俱进、动态调整。探索建立完善法规制度动态调整机制，印发《市委编办关于开展规范性文件清理工作的通知》，对2011年至2020年以编办名义或联合印发的规范性文件进行集中清理，宣布废止文件10份、失效2份。同步对编委议事规则、编办工作流程等文件进行修订完善，既做到规范“改”，又做到及时“废”，确保了机构编制规范性文件的严肃性和权威性。各市（区）在做好本地规范性文件清理基础上，还在科学“释”上做文章，加强对机构编制文件的解释工作。如靖江市根据工作需要，制定《关于对市交通运输局“三定”规定中有关港口管理部门条文解释的函》，明确了部门及相关属地职责分工，推动高效行政、依法履职。三是延伸触角、协同发力。充分发挥好督促指导作用，推动市、县两级机构编制法规制度体系实现全域覆盖和无缝衔接。各市（区）委编办和市级部门（单位）根据规定的职责权限，研究制定贯彻《条例》的配套文件，进一步丰富和完善全市机构编制法规制度体系，形成齐抓共管的工作合力。如在基层“三整合”改革中，各市（区）通过制定赋权清单等5张清单，明晰县、乡职责关系，实现权责更清晰、制度更完善、风险更可控。又如编办、公安等部门在全省率先出台《泰州市公安机关警务辅助人员用人额度管理办法》，推动实现辅警规范化管理、警力效能进一步优化。

（三）坚持有力有效，一以贯之抓严执行问效

坚持把制度执行摆在突出位置，进一步强化法治意识、完善工作机制、加强监督检查，切实维护制度权威。一是进一步突出流程管控。将法治理念、法治意识融入机构编制工作全过程、各方面，明确工作环节、优化办理程序、健全审查机制。持续完善实名制管理机制，印发《关于进一步加强机构编制实名制管理的通知》，以财政供养人员一体化平台为依托，强化信息资源共享，建立健全编办与组织、财政、审计等部门相互协调的工作机制，进一步发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用。二是进一步突出问题导向。立足于解决问题、化解矛盾，专门就某一领域、某一环节、某一方面的工作，搞一些“小快灵”，从制度层面推动问题解决，进一步提升机构编制法规制度的公信力和影响力。例如，针对部分新型研发机构功能定位不够清晰，管理运营机制不够顺畅，总体运行质态不理想的问题，研究制定《利用国有资产举办的新型研发机构登记为事业单位法人管理办法（试行）》，规范研发机构的准入管理，建立更加灵活的运行机制，加强对机构运行的过程监管，完善激励和奖助扶持政策，进一步优化制度环境，促进新型研发机构的健康有序发展，为推动创新要素集聚、优化科技服务供给提供了有力支撑和保障。三是进一步突出刚性约束。以依法监督为着力点，运用好专项督查、机构编制核查、机构编制评估等多种工作形式，真正把机构编制纪律和规矩严起来。根据《条例》《机构编制监督检查工作办法》等文件，打造形成“一张清单、两项机制、三维联动”的机构编制督查新模式，即制定市（区）党委、部门（单位）党组（党委）职责清单，健全自我检查和联合督查工作机制，形成部门内部协作、部门间左右协同、市与市（区）上下联动的工作格局，将党管机构编制、机构改革落实、机构编制法治建设等情况纳入重点监督检查范围，并将督查结果作为市（区）、部门（单位）年度综合考核的重要内容和评分依据，进一步强化机构编制的严肃性、权威性。

二、推进过程中面临的困境以及原因分析

回顾近年来的工作，仍存在许多不足。比如，机构编制法规制度学习培训成效不尽明显，机构编制法规制度数量少、内容散、更新慢的问题依然存在，部门条线以考核评比等形式对机构编制“条条干预”的现象还比较突出，机构编制管理制度的刚性执行还有待进一步增强，等等。通过归纳总结、对比分析，可将面临的困境及深层次原因归纳为亟待捋顺的三组关系。

一是从学习到掌握的量质转换尚未形成。从学习知识的客观规律来看，大多数理论知识的学习遵循着感知—理解—掌握这一脉络，只有不断重复学习、深入思考才能达到预期学习目标。《条例》《实施办法》是机构编制领域中的基础主干党内法规，其内部逻辑的严密性以及相关知识的专业性等都决定了其学习难以毕其功于一役，那种指望通过组织一次讲座、开展一轮送学等“速成式”“填鸭式”的学习模式，就能全面、系统、准确地学习《条例》《实施办法》内容的想法或做法，是明显游离于学习规律之外的。以泰州为例，根据中央和省关于抓好《条例》《实施办法》宣传解读、学习培训要求，需将《条例》《实施办法》纳入党委理论学习中心组、党校主体班次学习课程。但在实际工作中，受理论学习中心组学习和党校主体班次的学习培训主题限制，未能将《条例》《实施办法》常态化纳入相关学习培训课程。此外，通过《条例》《实施办法》周练月考测试结果可以发现，能够较为准确完整复述《条例》《实施办法》文本内容尚且有难度，距离深层次地理解把握《条例》释义上的内容还有不小的差距，这反映出学习培训中的长效机制或约束措施存在缺失，机构编制工作者自主学习机构编制法规制度的意识也相对淡薄。

二是从制定到执行的紧密关联尚未形成。《条例》《实施办法》施行后，按照部署要求，各地加快推进相关文件的“立改废释”，一批细化的配套制度文件按照计划要求相继印发，贴合地方实际的机构编制政策法规制度体系得以构建确立。从制定环节来看，在已经出台的制度文件中，既有明确内部机构编制管理权限程序的，又有规范机构编制事项申报范围流程的，与《条例》出台前机构编制管理中在一定程度上存在的“人治”相比，法治进程向前迈进了一大步。在看到进步的同时，也要看到与中央和省有关要求相比还有一定差距。以泰州为例，机构编制标准制定尚有留白，对照中央编办《机构编制标准制定和实施办法（试行）》的工作要求，机构编制标准探索制定的力度不够、步伐较慢，工作中以贯彻落实中央和省标准为主，结合本地实际开展地方性标准制定方面存在不少空白。从执行环节来看，目前机构编制相关政策法规的执行情况，与制度设计的预期效果相比还存在一些差距，其中有制度的制定与执行存在脱节的原因——有些制度的制定单纯是为了追求数量，可操作性不强，甚至出现“出台即闲置”的情况，也有新制度生效本身具有滞后性的原因，更多的是机构编制工作者还没有从传统的机构编制管理观念中走出来，路径依赖、惯性思维是一大主要原因。

三是从执规到问责的管理闭环尚未形成。《条例》《实施办法》侧重于程序性规定，明确了机构编制管理的主体、受理的范围、处理的流程等程序性规定，构建起动议—论证—审议决定—组织实施—监督问责等较为完备的制度性程序安排。由于相关规定侧重于形式审查，这对机构编制审议决定提出了严格要求。以相关论证环节为例，机构编制事项申请部门为达到机构编制事项调整目的，在提供相关佐证材料时，会搜集能支持或证明其调整事由成立的依据或材料，而对相悖或不利的材料避而不说或轻描淡写，这些都增加了机构编制部门工作的难度，难以保证论证环节依法依规、合法合情。此外，《条例》《实施办法》均有监督问责一章，随着《机构编制监督检查工作办法》《机构编制违规违纪违法行为处理和问责规则（试行）》等文件的出台，机构编制督查和问责工作更加有章可循、有据可依，较好地解决了责任认定难、问责追责难等问题。但在实际操作中，由于缺乏定性、定量的标准和可操作性，特别是受部门权责以及监督检查协作配合机制等影响，个别违反机构编制政策纪律的问题仅以提醒警示、整改消化为主，执法执纪往往失之于软。

三、新形势新要求下的优化路径

综合上述问题及原因分析，按照“改进—改善—改变”这一循序渐进的优化路线，对深化机构编制法治建设提出如下建议。

（一）系统打造“全方位”的学习模式

推进机构编制法治建设首先需将“硬核”的学习措施放在突出位置。一是坚持全方位解读。及时掌握对机构编制法规制度的权威解读，并积极推动《条例》《实施办法》《实施细则》在全市面上的解读宣传工作。比如可通过党委理论中心组集体学习或党校培训班的形式，系统学习机构编制法规制度的主要内容、重大意义和精神实质，进一步加深干群对机构编制工作的认识和理解；结合地方工作实际，组织编写机构编制法规制度解读文稿、宣传通稿，并融入相关典型案例进行分析，增强解读的可读性；为方便系统理解和整体把握机构编制法规制度主要精神，可在《条例》释义、《机构编制一百问》的基础上，编纂机构编制法规制度选编、机构编制法规制度常见问答等一系列口袋书或者宣传折页册，供全市机构编制系统学习使用。二是坚持多渠道宣传。积极推动机构编制法规制度纳入党校（行政学院）教学、公务员培训内容，将《条例》释义等纳入规定教材，组建相对固定的机构编制法规制度宣讲队伍；结合年度重要节点、活动安排，组织开展机构编制法规制度集中学习，掀起学习机构编制法规制度的新热潮；用好“送学”这一培训载体，将机构编制法规制度送到相关业务单位，既有利于实现宣传目的，也便于服务对象及时了解相关政策、依规办理相关业务。三是坚持多维度实训。借助“每月一讲”“法治大讲堂”等学习平台，定期开展机构编制业务培训，鼓励业务骨干上台讲授机构编制法规制度，做到人人参与、轮流领学，推动机构编制工作者人人精通政策法规、个个练就过硬本领；组织拟制应知应会题和案例实操题，建立机构编制法规制度考试题库，全员参加考试，以考促学，真正把机构编制法规制度内化于心、外化于行。

（二）积极构建“全体系”的制度规范

推进机构编制制度体系建设，关键在于建好“体系”，需以《条例》为主干主线，精准实施法规制度的供给侧改革，着力构建覆盖各层级、各条线、各领域的机构编制法规制度体系。认真落实好《三年行动计划》，统筹推进“立改废释”，打通上下衔接堵点，打造具有可操作性、务实管用的制度闭环，确保于法周延、互相协调。一是聚焦党的领导机制，着力优化管理体制。在《市委机构编制委员会议事规则》《市委编办业务工作流程规范》已经出台的基础上，进一步优化市委编委、市委编办集体决策、依法决策机制，细化市委组织部统一管理市委编办管理方式、工作机制和清单，落实好归口管理的要求。二是聚焦管好用活机构编制资源，着力优化资源配置。总结评估《教师编制“周转池”制度实施办法》效果，在更大范围和更多领域如基层卫生系统探索推行“周转池”制度。三是聚焦加强机构职能体系建设，着力优化职能运行。在跨部门职责分工协调、权力清单实施情况评估、深入推进审批服务便民化、指挥中心规范化运行等方面多做有益探索。四是聚焦构建规范有序的工作机制，着力优化监管服务。对具体机构编制工作环节再过细，制定领导职数预审、事业单位登记管理、机构编制统计管理等一系列制度规定。五是聚焦问题强弱项，着力补齐制度短板。针对全市机构编制标准制定相关工作短板，首要是认真抓好上级标准的贯彻执行，坚决贯彻落实中央编办和省委编办机构编制标准，并根据工作需要，适时探索制定相关地方性标准，打造一批管当前、利长远的机构编制管理制度。六是聚焦项目化推进闭环管理，着力强化工作成效。将近三到五年列为全市机构编制制度建设攻坚年，列入年度工作要点，实行制度项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化，高质量推进机构编制法规制度建设。

（三）扎实推进“全链条”的依规执行

制度的生命力在于执行，必须进一步强化制度刚性执行。这个执行是广义角度的大执行，涵盖了机构编制的动议、论证、审议决定、组织实施等基本环节。推进“全链条”的执行，就是致力于把上述环节落到工作程序上，落到具体事项办理上，需围绕“实操性”这一关键点，重点研究好部门机构编制事项如何动议，又经过怎样的论证和决定流程，最终得以组织实施，梳理总结其一般流程和调整机制，进一步加强每一个流程环节的制度规定建设，抓好制度执行，确保机构编制严而有度。“动议”是四个环节中的初始环节，对于整个工作流程起着重要导向作用。在动议环节，针对动议程序没有得到严格遵守、动议内容不够客观全面、机构编制使用效益未有效发挥等问题，重点回答好“何时动议”“怎样动议”“动议什么”等问题。“论证”是做好机构编制工作承上启下的重要一环，其主要作用在于前置政策关口，为审议决定和组织实施奠定坚实基础。在论证环节，重点聚焦机构改革、重大体制机制和职责调整、机构设置和职能配置、编制和领导职数配备等四个方面，对相关研究论证的具体方法进行进一步细化和规范。“审议决定”是机构编制决策的关键程序之一，起着决定性作用。在审议决定环节，应当按照管理权限，坚持民主集中、科学决策，进一步制定好“由谁来审议决定”“怎么审议决定”的具体规定。“组织实施”是把关于机构编制的决策部署落到实处、取得实效的最终环节。在组织实施环节，需对涉及机构改革、重大体制机制和职责调整实施工作的领导体制、“三定”规定等内容作进一步明确，确保各项工作执行有章可循、有据可依。

（四）切实强化“全覆盖”的监督检查

监督检查是依规执行的重要保障，需进一步加强机构编制督查、评估和问责问效。一是进一步强化责任落实。按照《条例》《实施办法》明确的监督和问责手段，定期开展机构编制核查、机构编制执行情况和使用效益评估，对发现的机构编制违纪违法行为及时查处和纠正，切实维护机构编制工作的权威性、严肃性。二是进一步完善工作机制。结合地方实际，在日常监督基础上，以“一张清单、两项机制、三维联动”为工作抓手，凝聚督查合力，提高督查实效，形成内部协作、左右协同和上下联动的机构编制督查新格局，不断丰富完善机构编制监督检查新模式；认真落实《机构编制监督检查工作办法》，坚决执行“将监督检查贯穿于机构编制管理全过程”的要求，在机构编制管理“核（核定）、用（使用）、评（评估）、考（考核）、改（改革）”全链条上延伸督查触角，推动监督检查嵌入到机构改革和机构编制管理全过程，着力打造“党建统领、高效协同、依法管理”的机构编制督查工作新格局，在一届党委任期内完成一轮全覆盖督查；建立符合实际、运行有效的评估工作体系，以部门（单位）“三定”规定等相关规定执行情况为重点，制定既能够支撑评估目的，贴近实际，又能体现评估对象的功能定位、区域层级、行业特点指标体系，做到共性指标与个性指标相结合、定性分析与定量分析相结合，突出问题导向，客观反映部门（单位）机构编制执行情况，将评估结果作为界定部门职责边界和核发空编使用计划等的重要依据，推动编制资源统筹和动态调整，提升编制资源使用效益，促进机构职能优化协同高效。三是进一步加大问责力度。强化与党委巡察、审计的协作联动，借力使力、协同发力，推动相关问责机制深度融合、高效运行，让机构编制制度规定成为“带电的高压线”；在全市范围内集中开展“条条干预”问题专项整治，坚决制止和整治相关职能部门干预机构设置、职能配置和编制配备的行为，进一步强化机构编制的刚性约束。