内蒙古基层社会治理的实践经验与路径研究——以乌海市为例

中共乌海市委员会党校 马春雨

一、乌海市基层社会治理现状亮点

（一）体制机制逐步建立

（1）推进网格高度融合。近些年，乌海市不断建立健全政策法规，在标准化、规范化、人性化、科学化方面探索创新，形成了常态化督查考核机制，夯实基层社会治理根基，完善了网格化管理机制。推动各职能部门力量在网格内融合，推进执法力量下沉网格，把整合专业部门力量、社会力量的机制健全落实到位，在常态化治理工作中提高网格化治理能力，全面发挥网格化管理在城市治理方面积极作用，努力构建“齐抓共管、人人参与”的协同共治新格局，持续深入推进基层社会治理工作。

（2）加快推进基层治理管理服务平台建设。乌海市整合了城市管理和住建领域数据资源，进一步督促水气暖企业健全安全风险监测预警体系，完善燃气管网在线监测系统，切实提升监测预警能力，加快完成企业数据对接，搭建水气暖行业监管平台。充分运用网格化、智能化手段，实现精准、高效、协同的城市管理模式，有效解决“管得了的看不见，看得见的管不了”问题，切实提升城市智慧化、精细化、长效化管理水平。

（二）工作布局清晰合理

（1）防范化解社会矛盾风险，深化具有乌海特色的“枫桥经验”。乌海市开发了综治信息系统，实现了在综治领域矛盾纠纷案卷的共享，省去了中间繁琐环节，实现了对各类调解信息的共享利用和优化配置。采取“12345热线+多元调解”工作模式，建立了矛盾纠纷在线调解ODR平台。依托矛盾纠纷在线调解平台，乌海市坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善矛盾纠纷多元化解机制，真正做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾纠纷不上交”。同时充分发挥第三方在社会治理中的作用，委托专业机构，开发并建立了关于医疗纠纷的第三方人民调解组织，进行试点实验。

（2）工作逐步落地落实，推进基层社会治理不断精细深入。结合基层社会治理发展实际及自治区相关要求，乌海市先后制定了《乌海市全面推进城市精细化管理三年行动方案（2018—2020年）》《2021年乌海市城市精细化管理工作重点任务分工方案》。无论是自主开展，还是依照自治区的统一工作要求开展，乌海市政府都有强烈的推行城市精细化管理、提升城市管理水平、提高居民获得感和幸福感的施政意愿，并为此投入了大量的人力、财力、物力资源。与此同时，乌海市认真贯彻落实《内蒙古自治区城乡生活垃圾管理条例》，压实各实施主体职责，实事求是因地制宜制定推进垃圾分类工作对策；加强行政管理，将垃圾分类纳入年底各部门领导班子实绩考核中，根据垃圾分类评价指标体系中的各项指标要求，推进全市垃圾分类工作有序开展；加大宣传力度和运行监管；加快完善垃圾分类各环节的硬件设施，加快厨余垃圾分类投放运输闭环链条的形成。

二、乌海市社会治理现代化问题短板

（一）治理体制现代化方面存在的问题

（1）各级综治中心建立运行问题。综治中心是整合社会治理资源，创新社会治理方式，提升复杂社会条件下综治组织实战能力、进行上下贯通的重要支撑性工程。目前，乌海市、区、镇（街道）、村（社区）四级虽然全部建立了综治中心，但是除了市综治中心与市数字化监督指挥中心合署办公有专门组织机构负责、区级综治中心也一定程度完善之外，镇（街道）、村（社区）或尚未建立、或与基层党群活动中心混用，并且基本无专人负责，实体化运行尚未完全实现，即使部分运行，但仍存在专业人才缺失、管理人员短缺、不能充分利用等问题。并且，目前市域社会治理五级联动运行工作机制未能全方位实施，分中心日常工作开展与市级中心联动不畅，缺乏突发事件应对处置机制，未形成扁平化指挥调度。

（2）人才队伍建设方面存在问题。通过问卷分析及走访调研，笔者发现乌海市在社会治理人才队伍建设方面还存在较多问题，基层工作人员严重不足。乌海市按照相关要求为全部20个镇（街道）配备了政法委员，但是受限于编制等原因，基层政法委员绝大部分为兼职，工作任务较重，平均年龄较大，无法满足较为繁重的工作需要。基层工作压力过大。当前，街道内设机构较多且存在一定程度不合理，行政化趋向日益严重，职能部门将大量的条线工作任务下派属地，导致多头管理、重复工作，街道、社区疲于应付、顾此失彼。一些街道、社区为缓解工作压力，需要大量依靠政府购买服务人员，这些人员流动性大，给街道、社区的工作衔接、持续稳定带来一定不便。工作队伍稳定性低。虽然自网格工作大力推进以来，乌海市专职网格员队伍学历层次普遍提升、队伍年轻化，但是由于网格员薪资待遇偏低、任务繁重，导致网格员队伍不够稳定、流动性较大，许多新招录的专职网格员为应届毕业生，缺乏专业培训及基层工作经验，导致解决基层矛盾能力不足。

（二）治理方式现代化方面存在的问题

（1）法治保障作用存在短板。2015年12月乌海市被赋予立法权，但是由于被赋予立法权时间较短，立法经验相对欠缺，尚未形成科学完备的市域法律规范体系，部分行业由于缺乏专门的法律规定，在工作中完全以政府下发的规范性文件作为依据。由于部分规范性文件在拟制过程中，没有严格开展合法合规性审核，许多文件不符合法治精神。

（2）自治基础作用有待加强。乌海市基层自治权边界不够明确，普遍存在民主协商范围不清、渠道不畅等问题，村（社区）自治组织形式上健全，但行政化明显，多数时间在完成上级部署的任务，群众参与基层民主决策机会少，一些本应属于基层群众群策群力或参与决策的事项，群众知晓度不高、参与不足，导致归属感、认同感、主人翁意识不强。社区是城市居民的自治组织，从实地对乌海市社区管理的调研情况来看，除了一些被宣传推广的亮点社区，其余社区自治功能发挥不够明显，主要以执行上级命令为主，行政色彩略显浓厚。

（3）“智治”支撑作用困难较多。乌海市市域社会治理中心作为正处级单位，其综治云平台覆盖全市3个区、20个镇（街道）、83个村（社区）、289家行政事业单位，链接共享相关成员单位平台系统39个，这同时也导致数据跨部门、跨区域共享存在多头管理、标准不一等诸多困难。市、区部分行政企事业单位对市域社会治理共建共享共治的责任意识不强，在整合社会治理终端资源数据共享方面存在的阻力较大，特别是专网整合难度较大，尚未真正实现多网融合，距离“横向打通、纵向贯通、内外融通”的高级别智能化建设目标差距较大，平台发展进入瓶颈阶段。此外，随着近两年乌海市市域社会治理智能化不断发展，平台操控专业难度提升，对专业人才需求量增加与人员不足矛盾日益显现。

三、乌海市基层社会治理的可行性路径分析——“横纵联动五治融合”的靶盘模型

依据乌海市在基层社会治理工作中现状问题分析，本文认为，乌海市应在合理布局、完善体制机制基础上，加强政治引领，以科技赋能、创新治理的智慧平台为支撑，参考菲利普·科特勒营销定位模型（品牌定位靶盘）①，接续推行、不断完善智慧治理五级综治中心的纵向体系，将横向主体全部纳入共建共治共享综治范围，突出市域社会治理三个现代化，实现政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合，补齐短点弱项，建设“横纵联动五治融合”治理体系（见图1）。

图1 乌海市市域社会治理现代化“横纵联动五治融合”的靶盘模型（自绘）

（一）推动横纵联动

鉴于基层社会治理管理部门多、行政化明显的实际情况，乌海市应进一步深化权责明晰、上下畅通的纵向治理结构，树立基层社会治理一盘棋理念，强力整合信息网络及数据资源，加快环保、应急、城管等各主责部门入驻城运中心，凸显数字化监督指挥枢纽作用，深入推行国家“一网统管”部署，理顺城管办与市域社会治理中心关系，调整市域中心职能，加强部门联动，充分调动广大市民和商户参与、监督基层社会治理，依托大数据、物联网和AI等手段建立线上线下运行管理体系。同时要整合党建、城管等部门形成多元化网格，调整优化网格设置。针对网格工作面临的诸多问题，要不断建立、创新规章制度，完善网格管理人员的考评激励机制，努力补齐人员短缺、薪酬低、工作量大、重复劳动、网格员职权小、权责不明、能力不足等问题，真正发挥网格员收集信息、调解纠纷、服务群众的作用。

（二）实现“五治”融合

（1）强化政治引领作用。根据相关要求，乌海市在市域社会治理过程中，应继续发挥党建在市域社会治理现代化中的引领作用，深入探索“基层党建+市域社会治理现代化”模式，充分发挥党组织在社会治理中的政治引领与服务功能。在宏观层面，党委政府应加强顶层设计，构建党组织与其他社会治理行动主体良性互动的制度环境，做实做强市域社会治理现代化的指挥体系，确保政令畅通、令行禁止，切实把党的政治优势转化为社会治理优势。在微观层面，要深入体制机制创新，一方面，把基层社区党群活动服务中心打造为基层党建引领下的基层社会治理的主阵地；另一方面，把基层社区党群活动中心打造成为群众性自治组织、社会力量和广大群众参与社会治理的集散中心。并且充分发挥各级综治中心作用，加强对社会组织的引导，激发社会组织的活力，提高参与社会治理的深度和广度，构建最广泛的群防群治体系。

（2）发挥法治保障作用。法治作为乌海市市域社会治理现代化工作的重要保障，应在充分做好基本工作基础上，持续深入推进“三个一”工作机制，结合各类专项斗争，以重点行业领域整治为突破口，发挥法治在规范行为、倡导良好风尚的正面作用。大力提升基层干部法治素养，提高他们依法办事的能力。利用网络、媒体等手段，不断加强法制宣传，提高群众的法治思维，养成遇事找法、用法的良好习惯。继续加强建设全方位的法律援助体系，在资金和人员政策上予以倾斜，不断扩大法律援助队伍规模，提升专业化程度，加大法律帮扶的覆盖面，实现民事、刑事、异地法律援助全覆盖。

（3）用好德治教化作用。乌海市应该继续不断培育公民的社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，加强公民的社会主义核心价值观建设，引导群众崇德向善，在全社会形成良好的德治气氛。利用好基层自治组织的章程、社区居民公约以及村规民约，发挥德治在基层社会治理中润物细无声的作用。在全市范围内大力选树和报道先进典型，发扬中华民族优秀传统文化，积极引导广大市民做到在是非面前善于明辨，在善恶面前懂得分辨。多组织开展家风家训、文明家庭评选等群众喜闻乐见的活动，大力宣传身边的道德模范、好人好事，用身边事教育身边人。

（4）激发自治激励作用。在市域社会治理过程中，乌海市已经基本建立了基层群众自治机制、企事业单位自治机制、社会组织自治机制，这为打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体，起到了一定程度的激励作用。在今后工作中，党委政府应通过党建引领、政策支持，调动公众参与的积极性和主动性，挖掘和发挥基层自治组织在市域社会治理现代化中的独特优势，不断激发基层自制的活力。与此同时，持续加强村、社区“两委”建设，发挥好基础自治组织在畅通民意、化解矛盾、上传下达的作用。

（5）完善“智治”支撑作用。运用大数据、人工智能、区块链等信息技术，在现有12345平台和城市大脑基础上搭建基层社会治理平台，建设现代化城市运营服务管理中心，肩负数据赋能、信息调度、态势研判、统筹指挥、应急处置的职能，稳步提升基层社会治理效能，让城运中心为“贯彻市委坚持一个遵循、贯彻一条主线、推进两大任务、实现‘三高’目标的发展思路”保驾护航。一是数据大融合中心。以需求牵引与数据融通的双轮驱动，构筑社会治理服务与管理的数字化应用场景。二是业务大协同中心。通过纵向横向、现实虚拟的全域协同联动,促进业务的流程优化、流程再造和管理创新，实现跨层级、跨部门、跨区域的协同共治和高效服务，提升各类基层社会治理效能与城市服务效率。三是系统总集成中心。充分利用城市大脑项目，打造城市基础能力共享中心，在此基础上，对接整合市域社会治理、应急管理、城市管理等各类业务系统，改善当前信息化建设“纵强横弱”的局面。四是服务汇聚中心。通过城市公共资源和基础能力的汇聚、开放、共享和统筹利用，进一步提高各类资源的使用效率。提升政府部门工作效率和公共服务水平，推进从管理型政府向服务型政府转型，促进城市焕新提质。

注释

①科特勒（Philip Kotler）：《营销管理（亚洲五版）》《中国人民大学》,2018年版。