国家视阈下当代中国慈善事业的演进

蔡 勤 禹

中国海洋大学 马克思主义学院暨中国社会史研究所，山东 青岛 266100

1949 年10 月中华人民共和国成立，标志着中国进入当代史阶段。当代中国70 多年，政治上从改革开放前高度集中的管理体制到改革开放后逐步改为简政放权管理体制；经济上从单一的公有制和高度计划经济到公有制为主体、多种所有制形式并存的社会主义市场经济；社会从高度集中化管理的单位人变为自由的社会人。政治、经济和社会的变动深刻地影响着中国慈善事业的消长和起伏兴衰。①周秋光、李华文：《中国慈善事业七十年发展探究（1949—2019）》，《中国非营利评论》2020 年第1 期。下面从国家视角，结合当代中国政治、经济和社会变动，从国家慈善政策变化来研究中国慈善发展历程，不当之处，还望各位专家批评指正。

一、慈善事业停滞中断（1949—1980）

近代中国历经晚清和民国时期，慈善事业发展经历了成长和发展到兴盛，国内外学者对此有大量研究。①周秋光、曾桂林等：《中国近代慈善事业研究》（上中下），天津：天津古籍出版社，2013 年；[日]夫马进：《中国善会善堂史研究》，伍跃、杨文信、张学锋译，北京：商务印书馆，2005 年；[日]小滨正子：《近代上海的公共性与国家》，葛涛译，上海：上海古籍出版社，2003 年，等等。1949 年10 月，中华人民共和国成立后，新中国政府对慈善政策进行了重大调整，使近代以来慈善事业发生根本性改变。

首先，对慈善进行了重新定性。1950 年4 月，政务院副总理、中国人民救济总会会长董必武在中国人民救济代表会议上指出，新中国的救济福利事业“不再是统治阶级欺骗与麻痹人民的装饰品，也不再是少数热心人士的孤军苦斗，而是政府和人民同心协力医治战争创伤并进行和平建设一系列工作中的一个组成部分。因此，它就有了新的意义和新的内容”②董必武：《新中国的救济福利事业——一九五〇年四月二十六日在中国人民救济代表会议上的报告》，《东北日报》1950 年5 月5 日，第3 版。。政府为主承担救济福利事业是现代政府的基本职责，新政府强调与人民同心协力显示了新政府以人民为中心的执政理念和思想。那么，人民通过何种方式来参与救济福利事业？董必武讲到：“新民主主义国家救济福利事业，在人民政府领导之下，应该吸收个人和团体参加。一切从事真正救济福利工作的个人和团体，只要他们赞成我们共同规定的方针，愿意在人民政府领导之下工作，我们就有责任和义务同他们合作，并吸收他们参加各级救济代表会议和救济组织。”③董必武：《新中国的救济福利事业——一九五〇年四月二十六日在中国人民救济代表会议上的报告》，《东北日报》1950 年5 月5 日，第3 版。可见，民众可以通过个人和参加救济团体形式来参与救济福利事业，从这点来看，新民主主义的中国延续了近代慈善团体参与社会救济事业的形式。至于近代延续下来的慈善团体如何存续，董必武讲：“过去某些救济团体须改造的，在全国救济机构成立以后，即应由其领导进行改造。某些名存实亡或已完全失其作用或假冒为善的救济团体，应即宣布取消。”④董必武：《新中国的救济福利事业——一九五〇年四月二十六日在中国人民救济代表会议上的报告》，《东北日报》1950 年5 月5 日，第3 版。对旧有的团体进行整顿和改造或撤销，使其适应新政府的需要，这是近代历届政府惯常作法。从董必武讲话可以看到，新民主主义中国计划继续让慈善团体通过整顿和改造的办法，纳入到新政府的救济福利事业体系中来，与政府一道推动新中国救济福利事业发展。这种政策设计，是与新民主主义的过渡性质和社会经济呈现多元化特征相一致的，有助于社会活力的释放。

但是，新民主主义社会毕竟只是一个过渡阶段，剧烈的社会变动和全新的社会制度建立最终还是对慈善事业产生重大影响，首当其冲的影响来自西方传教士所办慈善设施。毛泽东在1949 年8月发表《“友谊”，还是侵略？》一文，指出：“美帝国主义比较其他帝国主义国家，在很长的时期内，更加注重精神侵略方面的活动，由宗教事业而推广到‘慈善’事业和文化事业”。⑤《毛泽东选集》第4 卷，北京：人民出版社，1991 年，第1506 页。毛泽东指出，美国教会在中国建立的医院、学校，不过是美国侵略中国的手段和方式。1950 年，政务院副总理兼中国人民救济总会会长董必武也讲：“美帝国主义者以救济为手段，进行其反动的政治阴谋。……救灾的‘人道’外衣，掩盖不了他们企图从各方面破坏人民中国的政治实质。”⑥董必武：《新中国的救济福利事业——一九五〇年四月二十六日在中国人民救济代表会议上的报告》，《东北日报》1950 年5 月5 日，第3 版。从新中国成立前后中央领导人的表态可以看到，新中国对于美国教会和传教士在近代中国从事慈善活动的谴责，实际上是对美国为首的西方阵营仇视新政府并企图扼杀新中国表现出强烈愤慨。在这种政治氛围下，外国传教士在华创办的慈善机构被看作帝国主义进行侵略的幌子，慈善不过是帝国主义的“伪善”，即使所办的慈幼设施也被批为“帝国主义分子假籍‘宗教’和‘慈善’为名，对中国儿童进行肉体的残害和思想上的奴化”的工具①《假慈善之名残害中国儿童》，《东北日报》1951 年8 月4 日，第1 版。。近代西方传教士在中国的慈善遭到否定，一些西方人参加的慈善团体也因解散而结束活动。

其次，解散传教士所办的慈善组织，国内慈善团体整顿后并入新的社会救济机构。在否定了外国传教士慈善后，1951 年3 月政务院成立“处理接受美国津贴救济机关委员会”，谢觉哉为主任。4月26—30 日，政务院处理接受美国津贴救济机关委员会召开会议，通过了《关于处理接受美国津贴的救济社团及救济机关的实施办法》，宣布对接受美国津贴的慈善救济团体进行接收，财产一律充公。②王俊秋：《中国慈善与救济》，北京：中国社会科学出版社，2008 年，第201 页。随着传教士的慈善活动终止，传教士所办的慈善团体解散，比如中国华洋义赈救灾会主要是由中外人士联合组织的一个专业性救灾组织，于1921 年成立，随着中国国内政治形势的变化，传教士和西方人相继离开，华洋义赈会于1949 年7 月27 日解散，其财产移交给中国国际救济委员会。③蔡勤禹：《民间组织与灾荒救治——民国华洋义赈会研究》，北京：商务印书馆，2005 年，第80 页。

即使没有宗教背景的中国人所办的慈善团体，在慈善边缘化的背景下也自行停办或解散，其财产由政府接收，其所办教养院、收容所并入或改为政府主办的救济福利机构。据统计，至1953 年底，全国各地已改造旧的慈善机构419 处，调整旧的救济福利团体1600 多个。④周秋光、曾桂林：《中国慈善简史》，北京：人民出版社，2006 年，第366 页。到1954 年，全国新建或改建666 个残老、儿童福利机构，其中收养在院抚育教育的婴幼儿25960 人，加上残疾儿童福利机构等其他福利机构，新中国成立初期收养了20 多万孤儿、弃婴、残疾儿童和流浪儿童。⑤苏振芳：《社会保障论》，北京：中国审计出版社、中国社会出版社，2001 年，第107 页。

最后，慈善被彻底否定，慈善事业中断。随着中国在意识形态领域阶级斗争扩大化，特别是十年“文革”，“慈善被视为洪水猛兽，当作资产阶级‘人性论’、资产阶级的‘糖衣炮弹’、腐蚀和瓦解人民群众革命斗志的毒药和砒霜，‘狠批猛斗’，以致使人们避之尤恐不及，谈‘慈善’而色变。”⑥孙月沐：《为慈善正名》，《人民日报》1994 年2 月24 日，第4 版。在这样的高压政治氛围下，慈善被视作为封建统治阶级蒙骗人心的“工具”，地主阶级愚弄人民的“伪善”，各种否定慈善的政治“帽子”满天飞，人们谈慈善而色变，唯恐避之不及，慈善淡出了人们的视野。唯一保留下来的中国红十字会，名称虽留，但其性质已经发生根本性变化，从一个民间组织逐步变成了隶属于政府卫生部门的机构，完全由政府领导和政府财政支持。⑦蔡勤禹、王付欣、刘云飞：《青岛红十字运动史》，北京：人民出版社，2016 年，第107 页。十年“文革”时期更被扣上“封资修”的帽子，被批判并停止活动达10 年之久。

中国慈善事业停滞中断原因，归结起来是由于当时的政治、社会等原因造成的。1949 年之后，中国逐步建立起高度集中的计划经济管理体制，国家和集体对人、财、物的严格控制，使人、财、物的流动性消失，慈善失去经济基础。国家与社会的关系在剧烈的变动中进行了重构，表现为国家与社会高度同构，“社会呈现一种结构性让退现象，更深度地同构于国家，充分表现在单位化体制”⑧高嵘：《当代中国志愿服务发展历程与特征》，《理论学刊》2013 年第5 期。。传统意义上的中间组织已经被“单位”所代替，只有官方特征的工会、妇联和共青团等人民团体被赋予政府联系群众的纽带重任，成为国家政权的重要社会支柱。

二、慈善事业兴起（1981—1989）

1978 年12 月，党的十一届三中全会召开，中国开启了改革开放新时期，首先从经济领域开始改革，逐渐深入到社会领域和政治领域。通过简政放权，高度集中和高度计划的管理体制向政府主导的多元治理模式转变，政府不再独揽经济和社会资源，将部分公共资源“让渡”给社会力量，使社会有了较多的流动资源和社会活动空间，形成了与政府不同的物质生产和交往方式，一些民间救助组织出现，承接政府资源的“让渡”，参与社会事务。

在这样的背景下，首先是1978 年4 月国务院批转卫生部、外交部《关于恢复红十字会国内工作的报告》。报告中提出：“拟在开放城市的街道、工厂及郊区供外宾参观的公社恢复红会工作。”①池子华主编：《中国红十字运动大事编年》，合肥：合肥工业大学出版社，2018 年，第206 页。此后，红十字会总会和地方红十字会开始复苏，陆续恢复了原有的组织机构和业务活动。红十字系统成为复苏的第一波，意味着人道、博爱精神的恢复，慈善组织的恢复指日可待。

中国慈善事业复苏的真正标志是1981 年7 月28 日中国儿童少年基金会的成立，这是一个为中国儿童少年教育福利事业服务的社会团体。之后，一些公益基金会先后成立。1982 年5 月，为纪念宋庆龄逝世一周年，以救助贫困少年儿童为对象的宋庆龄基金会成立。1984 年3 月15 日，中国残疾人福利基金会成立。1985 年，南京爱德基金会成立，它是由中国基督教丁光训主教发起创办的民间慈善团体，其资金来源主要为海外基督教团体和热心于公益慈善事业的友好人士。1989 年，中国青少年基金会成立。1989 年3 月，中国扶贫基金成立，对中国扶贫事业的发展做出了重要贡献。上述基金会属于社会团体，但又不是纯粹的民间组织，它们是从政府内部分离出来的，与政府有紧密的联系，“不仅组织负责人和工作人员直接来自政府，享受政府的财政拨款和税费减免，而且组织运作基于政府逻辑展开，与政府存在委托—代理关系”②刘威：《重新为慈善正名——写在〈人民日报〉社论“为慈善正名”发表二十周年之际》，《浙江社会科学》2014 年第9 期。。这种被称为官办慈善组织的出现，一方面填补了中国慈善中断近30 年的“真空”，表明了官方对民间慈善公益事业的态度，另一方面政府通过“行政吸纳社会”的方式③康晓光、韩恒、卢宪英：《行政吸纳社会：当代中国大陆国家与社会关系研究》，（新加坡）八方文化创作室2010 年，第288 页。，以政府自身强大的动员能力和吸纳能力，来掌控和汲取民间分散的慈善资源，并实现对其有效管理。这是现代中国式慈善的一个特点。

20 世纪80 年代的社会团体之所以没有出现以慈善冠名的基金会，与30 多年的慈善恶名还没有消除，政府还没有正式给慈善正确评价，“伪善”标签还没有撕掉有关。比如，1989 年《社会团体登记管理条例》公布，对包括基金会、商会、协会、研究会、促进会、联合会、学会在内的社会团体进行规范管理，唯独没有出现“慈善团体”四个字，反映了以慈善命名的组织尚未进入国家的法规范围。尽管如此，基金会的次第成立，表明慈善事业在中断了30 年后开始复苏。

以基金会为代表的慈善事业之所以能够复苏，离不开国家政策调整和鼓励。1984 年，民政部提出“社会福利社会办”的思想，开始改变国家和集体包办社会福利的模式，这为基金会等社会团体出现提供了空间。1986 年4 月，《国民经济和社会发展第七个五年发展计划纲要》提出要改革社会保障管理体制，坚持社会化管理和单位管理相结合，以社会化管理为主，从政策上肯定了社会作为一种力量参与社会救助的正当性。另一方面，“让一部分人先富起来”的经济社会政策，不再将富裕同资本主义生活方式联系起来，发家致富成为社会成员追求目标，财富占有从均平化向差异化发展，形成了社会阶层分化，为慈善复苏提供了经济和社会基础。邓小平讲：“提倡有的人富裕起来以后，自愿拿出钱来办教育、修路。”①《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第111 页。实际上就是鼓励慈善。再一方面，社会利益分化和流动资源增多，塑造了社会有独立意识和参与意识的社会个体，人们的独立性增强，在实现个体价值的同时参与社会公共事务的意识增强。上述几个因素，为慈善恢复营造了一种环境，也为慈善成长提供了社会土壤。

三、慈善事业发展（1990—2010）

真正以慈善命名的组织在中华大地上兴起是20 世纪90 年代。根据“慈善中国”平台登记的慈善组织信息，最早登记成立的是1990 年2 月铜川市耀州区慈善暨扶贫协会，1991 年5 月黄梅县慈善会成立，12 月桂林市慈善事业会成立，1992 年8 月北京市慈善协会成立，1993 年1 月吉林省慈善总会成立。②全国慈善信息公开平台：“慈善中国”，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html.可见，20 世纪90 年代以行政单位为名的慈善组织次第成立。1994 年4 月15 日，中华慈善总会成立，这是新中国首家以“中华”“慈善”命名的全国性非营利公益社会团体。③见中华慈善总会官网，http://www.chinacharityfederation.org/.十年之后中华慈善总会系统下已有395 家慈善会（总会或协会）。2005 年依法登记的各类慈善公益组织数量是31万个，到2010 年增加到44 万个，公益慈善组织遍布城乡。④徐建中：《新高度新起点新思维——解析〈中国慈善事业发展纲要（2011—2015）〉》，《社会福利》2011 年第8 期。基金会发展也比较快，2005 年慈善基金会1026 个，2007 年1340 个⑤周秋光：《中华慈善的传承与转型发展》，《经济社会史评论》2016 年第1 期。，2008 年达1597 个⑥《民政部发布2012 年社会服务发展统计公报》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537-4.html，2013 年6 月19 日。。

中国慈善事业的兴起，是伴随着改革开放进程而不断发展的，改革开放释放出的社会活力，无疑是促进慈善事业兴起的主要原因。除此之外，还有其他几个重要因素起到极大推动作用。一是1994年2 月24 日《人民日报》在“人民论坛”专栏发表了《为慈善正名》一文，首次在中央权威媒体为“慈善”平反。文章对戴在“慈善”头上的各种政治帽子和污蔑之词予以摘掉：“人是社会的人。而社会主义的道德观又恰恰是以关心他人帮助他人为特征的。在这个意义上，我们说，社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家。人们都心慈面善，都乐善好施，都乐于助人，那么，社会中的假丑恶便会无容身之地，我们为之奋斗的文明祥和丰衣足食的社会主义现代化便会早日实现。”⑦孙月沐：《为慈善正名》，《人民日报》1994 年2 月24 日，第4 版。“社会主义需要自己慈善的事业”，这一掷地有声的呐喊，反映了社会的呼声，慈善的正义性在30 年后重新进入到国家权威媒体话语体系。

二是政府将发展慈善事业纳入国家发展计划。2001 年颁布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中“发展其他社会保障事业”一项，首次将“发展慈善事业”作为推进社会福利事业的一项举措，列入国家发展计划之中。①全国人民代表大会常务委员会编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，北京：人民出版社，2001 年，第80 页。自此以后，国家在每个五年计划中都列入发展慈善事业内容。在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确写到：“加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策。”②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》，北京：人民出版社，2011 年，第96 页。

三是发展慈善成为中国共产党提高执政能力建设的一部分。2004 年9 月召开的中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议，通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，构建社会主义和谐社会。③《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《学习导报》2004 年第10 期。这是新中国成立以后把发展慈善事业第一次写入中共中央文件，为慈善事业发展奠定了更扎实的政治保障，妨碍慈善发展的禁锢进一步解除。此后，党的历次代表大会都将支持慈善事业写入党代会报告中，发展慈善事业上升至全党统一认识高度。

四是发展慈善事业纳入中央政府工作报告。2005 年3 月，温家宝在《政府工作报告》中明确提出要“支持慈善事业发展”。④温家宝：《政府工作报告——2005 年3 月5 日在第十届全国人民代表大会第三次会议上》，北京：人民出版社，2005年，第39 页。这是我国首次把发展慈善事业写进《政府工作报告》，从此以后每年的《政府工作报告》都提及发展慈善事业。2007 年，党的十七大明确指出慈善事业是社会保障体系的补充，这是对中国慈善事业的新定位。2008 年汶川地震后，来自社会捐赠和慈善组织发挥的巨大作用，使政府对慈善事业的认识又进一步提高。同年12 月，胡锦涛强调指出：“慈善事业是改善民生、促进社会和谐的崇高事业。进一步发展中国慈善事业，需要各方面的热心支持和鼎力相助。”⑤刘维涛、李学仁：《发扬人道主义精神 热情参与慈善活动》，《人民日报》2008 年12 月6 日，第1 版。这无疑是党中央发出的加快慈善事业发展的动员令。在2009 年《政府工作报告》中，有“大力发展社会福利和慈善事业”表述，表明政府从汶川抗震救灾中看到了社会蕴藏着的巨大慈善力量，要采取更多措施来发展慈善事业，这是弥补市场失灵和政府民生政策不足的一个补充手段。可见，党和政府对慈善事业支持、鼓励、倡导，慈善被纳入到国家制度设计体系中作为国计民生的一部分，为慈善事业加快发展提供了坚实的政治保障。

五是国家在税收政策上对慈善捐赠进行抵扣。伴随着中央慈善政策日益明晰，国家激励慈善事业发展、鼓励公众捐赠的办法陆续出台。1993 年12 月国务院公布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第六条第二款第四项规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额百分之三以内的部分，准予扣除。”⑥《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，《中华人民共和国国务院公报》1993 年第29 期。在随后制定的《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》中进一步明确：“所称公益、救济性的捐赠，是指纳税人通过中国国内非营利的社会团体、国家机关向教育、民政等公益事业和遭受自然灾害地区、贫困地区的捐赠。纳税人直接向受赠人的捐赠不允许扣除。前款所称的社会团体，包括中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、全国老年基金会、老区促进会以及经民政部门批准成立的其他非营利的公益性组织。”①《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》，《新法规月刊》1994 年第4 期。企业所得税第一次将慈善公益捐赠纳入税收抵扣，这在新中国历史上是第一次，虽然扣除额度小，仅限于向官办公益组织的捐赠，但它起到一种引导作用，表明了国家鼓励企业积极参与公益活动的态度。如果说以上法规是对企业履行社会责任的一种鼓励，那么，1999 年6 月28 日第九届全国人大常委会第十次会议审议通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》，则是新中国第一部慈善捐赠大法，规定：“国家鼓励公益事业的发展，对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待。国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织，由人民政府或者有关部门予以表彰。”上述办法和条例，给慈善事业加快发展提供了经济保障。

六是民政部为推动和引导慈善事业发展，颁布慈善事业五年发展纲要，成立专门机构管理和指导慈善事业发展。2005 年11 月，民政部公布了中国第一个《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010）》。《纲要》指出新时期我国的慈善政策是：“坚持党委领导、政府推动、法律规范、政策引导、民众参与、慈善组织实施，形成推动慈善事业发展的合力，全面激活慈善事业的生命力。”《纲要》概括了慈善事业的重要作用：“大力发展慈善事业，对于组织调动社会资源，调节贫富差距；缓和社会矛盾，促进社会公平；提高公民素质，增强社会责任；营造团结友爱、和谐相处人际关系；促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。”②《中国慈善事业发展纲要（2006—2010）》，《中国社会报》2005 年5 月21 日，第5 版。作为新中国成立以来第一个慈善事业发展纲要，它的颁布无疑对于推动慈善事业发展会发挥重要作用。为更好地推动慈善事业发展，2008 年9月1 日，民政部社会福利和慈善事业促进司成立，从中央机构层面进一步推进慈善事业发展，更是意义深远。

以上就20 世纪90 年代到新世纪头十年慈善事业兴起后的发展情况进行了论述。可见，思想解放是慈善事业兴起的先导，中央政策的引导和鼓励是慈善事业发展的必要保障，国家法规制度的制定是慈善事业加快发展的制度保障，公民的积极参与是慈善事业发展的主要动力。因本文限于从国家视角进行研究，对于公民参与慈善方面就不再探讨。

四、慈善事业壮大（2011—至今）

这个时期慈善事业加快发展，呈现出兴盛状态，主要表现为：一是各类慈善组织数量大幅增加。2012 年，全国共有基金会3029 个，比2011 年增加415 个，增长15.9%，其中：公募基金会1316 个，非公募基金会1686个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构19个。③《民政部发布2012 年社会服务发展统计公报》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537-4.html，2013 年6 月19 日。县级以上慈善会总数达1923家。④刘威：《重新为慈善正名——写在〈人民日报〉社论“为慈善正名”发表二十周年之际》，《浙江社会科学》2014 年第9 期。到2023 年2 月13 日，根据全国慈善信息公开平台“慈善中国”网站“慈善组织查询”一栏显示，在各级民政部门登记注册的慈善组织达11911 个，红十字会1339 个。①全国慈善信息公开平台“慈善中国”，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html.还有更多的红十字基层组织和慈善草根组织没有登记在内，数量当更多。二是2011 年出现了依托现代网络传播技术的互联网微公益。如果说慈善复苏时期，是机构和企业搭台、大众观看的慈善1.0 时代；那么，随着慈善组织大量出现，公众通过慈善组织捐赠就属于慈善2.0 时代；而互联网慈善的出现，公众通过网络平台捐赠则属于慈善3.0 时代。②任超、董思嘉：《公益慈善事业40 年》，《北京观察》2019 年第1 期。“互联网+慈善”开创了“人人可慈善”的新时代，推动慈善参与主体更加平民化和多元化。三是慈善组织走向全国大联合。2013 年4 月19 日，中国慈善联合会在人民大会堂宣告成立，99 名理事中，慈善组织占45%、捐赠企业和个人占30%、社会各界人士占15%、政府部门代表占10%，体现了各界人士、各种力量的大联合。③《中国慈善联合会在京成立》，《学会》2013 年第4 期。中国慈善联合会成立之初，会员133 个，其中社会组织86 个，企业14 个，个人33 个，到2022 年12 月27 日，已发展到会员603 个，其中社会组织382 个、企业97 个、个人会员124 个。④《中国慈善联合会会员名单》，中国慈善联合会网站，http://www.charityalliance.org.cn/rememberlist/13943.jhtml.中国慈善联合会的成立是慈善发展到一定阶段的产物，它的成立对于联合全国慈善力量，推动慈善组织的廉洁、透明、参与、合作、专业和创新，⑤《中国慈善联合会在京成立》，《学会》2013 年第4 期。将产生深远影响。可见，慈善事业加快发展在数量上增多，在捐赠方式上创新，在自主联合上迈出重大步伐。

慈善事业加快发展走向兴盛同样离不开国家的引导、支持和鼓励。2011 年7 月15 日，民政部公布了第二个《中国慈善事业发展纲要（2011-2015）》。《纲要》提出到2015 年，中国“将基本形成制度完善、作用显著、管理规范、健康有序的慈善事业发展格局。慈善事业在改善民生、促进社会和谐、推动社会文明进步方面的作用明显增强”⑥徐建中：《新高度 新起点 新思维——解析〈中国慈善事业发展纲要（2011—2015）〉》，《社会福利》2011 年第8 期。。《纲要》明确政府在政策服务、公益组织服务、慈善人才服务、慈善资源服务等方面提供服务支持；同时，推动形成法律监督、行政监管、财务和审计监督、舆论监督、公众监督、行业自律相结合的监督管理机制，实现对慈善资金从募集、运作到使用效果的全过程监管机制，努力探索出中国慈善事业发展路径。《纲要》为未来五年中国慈善事业发展明确了目标和任务，为在新的历史起点上加快慈善事业发展做出重大部署。

慈善事业加快发展的第二个因素是破除慈善组织成立的“双重管理”制度。“双重管理”即是指成立一个慈善组织，既需要找到业务主管部门，也需要在民政部门登记注册，这对于许多小微慈善组织来说要找一个业务主管部门才能登记注册是很困难的，许多部门不愿意承担主管责任，这就导致许多慈善组织无法合法获得身份，严重制约了慈善事业发展。为了破除双重管理制度的壁垒，2006年开始，民政部在深圳市进行试验破除“双重管理”制度。试验成功之后在全国推广⑦《民政部：支持地方推行公益慈善等社会组织直接申请登记》，凤凰网—资讯，2011 年12 月23 日，https://news.ifeng.com/c/7fb6VcTKT54.，2012 年全国已有19 个省市推行民政部门一次登记，无需再找业务主管单位。为进一步加快慈善事业发展，2013年3 月14 日，十二届全国人大一次会议批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，提出成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类这些社会组织，可“直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”⑧《国务院机构改革和职能转变方案》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013 年第2 期。。至此，经过几年的试验和推广，妨碍慈善事业发展的“双重管理体制”在国家机构改革中废除，这为慈善事业发展提供了宽松的制度环境。

促进慈善事业加快发展并走向兴盛的第三个因素是慈善事业在新时代被赋予更大使命。2013年11 月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困的积极作用”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《中国民政》2014 年第2 期。。慈善事业在完成脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实现共同富裕的社会主义现代化强国建设中，承担了更大的历史责任。为落实中央政策，国务院于2014 年11 月公布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，这是新中国成立以来第一次以中央政府名义专门出台促进慈善事业发展的文件。《意见》指出优先发展具有扶贫济困功能的慈善组织，探索培育网络慈善，通过公益创投、政府购买服务等方式对慈善组织提供支持。着眼于发挥政府对慈善事业的鼓励和支持，《意见》提出健全社会救助和慈善资源信息对接机制、落实和完善税收优惠政策、建立健全组织协调机制、完善慈善表彰奖励制度、完善人才培养政策、加大宣传力度等举措。《意见》还对慈善组织加强监管，公开透明提出明确要求。②《国务院印发〈关于促进慈善事业健康发展的指导意见〉》，《中国社会组织》2014 年第24 期。《意见》的公布，表明了慈善事业在全面建成小康社会中的重要作用，也表明国家为慈善事业加快发展提供了全面保障。

为了将中央关于发展慈善事业的重要主张和人民要求大力发展慈善事业的意愿上升为国家意志，在全社会进一步形成有利于慈善事业发展的良好氛围，2016 年3 月《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）正式颁布，这是当代中国慈善发展史上的里程碑，也是第一次由国家最高权力机关专门为慈善立法，为慈善事业加快发展提供新动力。该法从酝酿到公布历时十多年，它的公布，表明中国慈善事业进入有法可依的法治时代。《慈善法》采用“大慈善”概念，将慈善和公益服务合二为一，统称为“慈善”，反映了在新时代慈善内涵发生巨大变化。《慈善法》系统规范了慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、监督管理等内容，明确了一系列促进措施，是我国慈善制度建设的基础性、综合性法律，为开展慈善活动提供了遵循，为发展慈善事业提供了引领。③《中华人民共和国慈善法》（含草案说明），北京：中国法制出版社，2016 年。《慈善法》规定每年9 月5 日为“中华慈善日”，为全民了解慈善、认识慈善和关心与参与慈善设立了常态化的节日。为配合《慈善法》实施，国务院、民政部等国家职能机关陆续出台了《慈善组织认定办法》（2016）、《公开募捐平台服务管理办法》（2016）、《慈善信托管理办法》（2017）、《志愿服务条例》（2017）、《慈善组织信息公开办法》（2018）、《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》（2018）等几十个与之配套的条例和办法，涵盖慈善组织登记认定、慈善募捐、慈善信托备案、慈善活动支出和管理费用、信息公开以及监督管理多个方面，建立起比较完善的慈善法律体系，使中国慈善事业真正进入依法行善的法治轨道，保障了当代中国慈善事业稳步有序健康发展。

从上面论述可以看到，从中央慈善政策制定到国务院慈善指示和条例颁布，从立法机关的慈善立法到部委实施细则和办法的出台，形成一股自上而下的合力，为慈善事业加快发展走向兴盛提供了坚实的政策和制度保障。

综上所述，慈善事业虽然是社会事业，有其自身的发展规律，但在“强国家—弱社会”的体制下，其生存和发展受到国家政策相当大影响。新中国成立后，随着高度集中的管理体制建立，新生的政权构建起以国家和集体单位为单一公有制主体的新型社会保障体制。随着阶级斗争扩大化和意识形态斗争尖锐化，慈善被污名化直至否定，退出当代中国历史舞台。改革开放以后，高度集中的管理体制被打破，政府将部分权力“让渡”给社会，社会重新活跃起来，慈善得到“正名”，不再被视为“伪善”，慈善事业得以复苏发展起来。进入新世纪，慈善被纳入国家社会保障体系、脱贫攻坚计划、共同富裕的宏伟目标之中。从当代中国慈善事业不平凡的发展历程，可以看到国家在其中的影响和作用。

那么，政府与慈善事业是一种什么关系？从当代中国不平凡的发展历程中，可以看到中国的慈善事业从理论上是一项社会组织和公民、法人等从事的社会公益事业，具有相对的独立性。但是，这种独立性是在政府允许的范围内和法规规定的框架内的自己管理、自己筹资、自己开展活动，从根本上讲它依附于政府，与政府形成合作关系。另一方面，面对政府的权力，慈善事业也需要自己发展的空间。在中国寻求建立完善的国家治理体系现代化过程中，构建多元治理模式要求合理确定政府管理的边界，以便给慈善组织宽松环境和更合适的发展空间，使慈善事业在国家追求共同富裕的社会目标中发挥独特作用，从而促进国家与社会共同成长壮大，乃为理想的发展目标和追求。