权力制约与监督视角下检察权的价值论

刘嵩岩

（中国社会科学院大学法学院，北京 100102）

关于检察权是行政权还是司法权，还是兼而有之，抑或是法律监督权的性质讨论一直纷争不断，莫衷一是，不仅给理论界和实务界造成不少困扰，更掣肘了检察权的壮大发展与作用发挥。性质、定位归属不明的检察权有似萍踪难定于先天便缺乏自信，并在后天的成长中总是成为被限缩职能而不得不内视自省的改革对象。随着中国特色社会主义进入新时代，在党和国家“四个全面”的战略布局下，司法体制改革、监察体制改革一系列重大改革措施交织叠加，职务犯罪侦查权（1）的剥离、职侦队伍的全员转隶，公益诉讼检察试点及铺开，再一次将检察权推向改革的风口浪尖。理论界和实务界老生常谈的检察权属性、检察机关定位问题再次引起热议。但是在争论的过程中，检察权的应然形态一直被忽视，或者说人们理想状态中的检察权是什么样子，检察权应该具备什么品性，所蕴含的价值理性等深层次的法理学问题很少被触及。从哲学方法论上看，价值研究的缺失阻碍了关于检察权质的规定性的认识，尤其在层层争论迷雾的遮蔽下，进而影响检察权定位、属性、内容、配置及其运行等一系列后续研究。作为检察权与生俱来的天然价值属性，权力制约与监督为我们探究检察权的价值理性问题，认识检察权的功能实现提供了绝佳的视角。

所谓权力，广义上讲，是作用于人类社会各个方面的一种势力关系，它具有服务、影响、操作、调整、同化、支配、统治和镇压等多种功能。［1］144从这个层面上看，父母对子女、学校对学生、公司对员工、顾客对销售人员等皆具有该形式意义上的压抑和影响的势能作用。狭义上，权力仅指国家公权力或统治权力，即以国家强制力为后盾，特定主体对客体所具有的强制支配力量。［2］198本文在权力的狭义定义下进行探讨，由于权力天然具有的支配性、强制性、扩张性，因此没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。［3］108“权力不分大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”（2）“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”［4］153可以说，权力的劣根性、有权之人的贪婪本性以及采取制约与监督的控权方式是古今中外普遍认同的。权力的运行牵涉社会规则运转、利益格局调整、秩序平和稳定，事关国家治理之根本。权力的制约和监督就是通过搭建合理的权力结构，设计科学的权力运行机制，健全配套的制度规则，保障权力能在法治的轨道上规范运行，实现社会公共利益最大化目标。检察权作为权力的一部分，关联权力法治化运行的重要环节，从权力制约与监督角度研究检察权的价值可谓是切中肯綮、恰如其分。

一、检察权之权力制约与监督的价值源点

检察权在中国并非自古有之，直到清末改制才从欧洲大陆法系国家引进，随后经历了民国时期、新民主主义革命时期、新中国成立以后等不同发展阶段。清末和民国时期的检察权主要体现了欧洲大陆法系国家的特点，而中国共产党领导下的新民主主义革命时期和新中国成立以后的检察权则主要凸显了监督的属性。随着中国特色社会主义进入新时代，当代检察权虽经改革而呈新态，但其历史发展留下的价值符号是深入其中而难以磨灭的。因此，笔者从清末引入的欧陆经验和新中国成立之初借鉴的苏联经验两个方面探究检察权之权力制约与监督的价值源点。

（一）检察权的革命元素和人本关怀

检察权自始于13 世纪的欧陆之初，便带着制约与监督权力的使命，代表法兰西国王出席地方法庭维护王室在地方领地的权益，制约地方势力的发展；成为正式的官僚建制后，国王检察官协助地方大法官或司法总管执行刑事司法事务，维护公共利益提起刑事诉讼，通过具体职权行为将国王的意志贯彻到地方司法和行政活动当中，监督地方官员和封建领主，从而强化王权对地方贵族政权的控制。虽然彼时初始样态的检察权与现代检察权相去甚远，但权力制约与监督的价值元素已经深深植入检察权的基因之中。欧陆检察权萌芽历经法国1789年大革命的淬炼洗礼，基本定型于1808 年法国《重罪审理法典》，逐渐影响并散播到大陆法系国家。启蒙运动不仅为法国大革命奠定了充分的思想基础，破除了封建宗教神学思想的钳制与束缚，也给现代检察权注入了天赋人权、自由平等、民主法制的价值理想，为以检察权为核心的司法权力制约与监督体系建设和文明理性刑事诉讼制度构建提供了精神指引。

1.控审分离与审判权制约

现代检察权的革命性体现在其辩证唯物主义扬弃的衍生过程中，其滥觞于中世纪世俗法庭对教会法纠问制刑事司法程序的引入，定型于传统纠问制程序的实质废除和形式保留，实现了控诉权与审判权的客观分离。西方通说认为，纠问制刑事司法程序确立于1215 年第四次拉特兰宗教大会制定的教规［5］，最早应用于教会对犯有叛教等恶劣罪行教士的司法审判，由上级教士在这一过程中集指控、调查、审判权力为一身，在打击神职人员严重犯罪方面发挥了重要作用。后出于在落后的神明裁判、私战决斗的传统上建立一个合理化、技术化、文明化程度更高的刑事司法程序而被世俗国家借鉴引入，由法官同时担任检控者和审判者，采取纠问制程序以秘密手段对犯有重大罪行嫌疑人进行拘捕、讯问、调查，取得相应证据后再行控诉、审判，这虽然是西方司法制度的一次重大进步，但法官同时拥有调查权、控诉权、裁判权，在刑事司法程序中具有唯一且至高无上的地位，容易产生独断专权、肆意司法的现象，不仅在整个程序中对犯罪嫌疑人造成极大的压迫，而且对案件的判断一旦形成内心确信，将主导整个程序的走向和最终结果。检察权创设的最初使命就是在纠问制程序中，对司法权力进行有效切分，将调查权、控诉权纳归所有，与审判权分离并立、互有分工，所以称之为纠问制程序的形式保留。同时，依据不告不理原则，位于程序前段的检察权是否行使控诉权是其后审判程序启动的开关，从而形成了对审判权的有效制约，其实质是对纠问制程序的废除。

2.中正客观与保护人权

随着近代资产阶级启蒙思想对社会人权观念、权利意识的提倡和浸润，以及刑事司法技术的进步提升，检察权又承担起另一项重要使命——抵制警察权对公民权利的侵犯，为侦查权的行使制定底线和边界。西方现代检察权在制度设计上规定检察权领导和监督侦查权运行，对行政权力属性极强的警察机关形成强大的制约与监督功能，防止权力的肆恣对参与刑事程序公民的生命权、健康权、沉默权、辩护权造成损害。同时，检察权的中正客观义务要求检察机关在调查收集证据的过程中，不仅要收集对犯罪嫌疑人不利的证据，也要收集对其有利的证据，注重保护嫌疑人和被告人在诉讼程序中的权利。可以说，检察权自创设以来，自始即具有处于警察、法官两种国家权力的中介性质。［6］9

（二）列宁的法律监督思想为检察权嵌入强大的监督基因

列宁的法律监督思想是在十月革命胜利后苏联初建时期以列宁同志为主的苏联共产党人运用马克思主义与当时苏联的政治、法制相结合的思想结晶。列宁领导建立了无产阶级专政的苏维埃政权后，面临着建立社会主义法制的重大问题，而这其中最重要的不是法律制定的问题，而是“如何对法律执行实施监督、维护法制统一”［7］的问题。之所以产生这个问题，主要原因有二：一是地方机关的权力不按照国家法律规定的方式和程序运行，且常常干涉法院等司法机关在维护法制统一方面所做的努力；二是地方机关的工作人员习惯了战争时期发号施令的管理方式，不适应在法定的轨道上行使手中的权力。为此，列宁以法律监督思想为核心，创设了具有社会主义制度特点的检察权。

1.以法治方式监督权力

权力监督是权力主体之间以及权力主体与具有某种资格的非权力主体之间的相互监视和督促，以使整个权力运行结果达到预定目的。［8］254这是学者对权力监督的现代定义，参照该定义笔者认为，列宁法律监督思想中“法律监督”的内涵应该是，检察权对其他权力进行监视和督促，使其在国家法律制度内规范运行。因此列宁法律监督思想的核心就是权力监督，监督的方式就是“使任何地方政权的任何决定都与法律不发生抵触”［9］327，即法治方式。它充分体现了社会主义制度的优越性。因为选择法治方式，就是选择以法律作为权力运行的依据，其中有两层含义：第一层是检察权监督其他权力按照法律运行，防止权力的肆意对国家统一规则造成破坏和对人民利益造成侵害；第二层是检察权也必须严格按照法律规定的范围和程序进行监督，不能超出法律授予的权限妨碍其他权力的行使，这是对传统权力监督方式的突破和超越。早在18 世纪，俄罗斯沙皇彼得一世借鉴外国检察制度在本国设置检察机关，当时的检察权被称为“国家的眼睛”［10］，对国家机关及全体官僚的权力行使进行监督，检察权的运行以及对其他权力是否越轨的判定全部依据沙皇的意志，是典型的人治方式的权力监督，被批判为“国家系统中最反动的环节”［7］，因而被新诞生的社会主义国家否定，并进行革命性重塑。

2.以独立行使保障权力监督

为了保障检察权独立运行从而更好地促进一般监督职能的实现，列宁主张对于检察机关实行垂直领导体制。［11］采取这种方式，首先是因为创设检察权的目的是及时遏制地方主义和本位主义倾向对苏维埃国家发展和巩固造成的危险［7］，因此检察权决不能受地方权力的干涉，而垂直领导能够统一思想、统一认识、统一维护全国社会主义法制的监督标准。其次是独立运行的方式符合权力监督属性的要求。作为权力的监督者，虽其自身不能脱离监督而成为权力结构中脱节者，但应尽量降低不必要的权力干涉和制约，检察权独立行使有利于减少外界权力掣肘，其超然地位有助于权力监督职能的实现。另外，独立行使还意味着检察权的监督不能代替或越过被监督对象做决定，正如列宁在《论“双重”领导和法制》中所论述的，“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权”［9］326。它的监督是发现问题并通过法定程序督促被监督对象依法自行纠正，保障权力及时回到正确的轨道行使。

二、检察权之权力制约与监督的价值内涵

根据马克思主义唯物史观，价值是属于社会意识范畴的精神生活过程，从属于社会存在，具有相对独立性和自身发展规律，并且对物质生活过程（即社会存在）具有反作用。从这一观点出发，价值是人们精神观念在特定历史时空下的反映，民主、公平、正义等价值并非当代所有，而是出现于人类社会思想在历经了不同的社会阶段被各个时期的人们赋予特定时空下的特定内涵。因此不同的历史时期，同一个价值词汇的时代内涵是不同的，它决定于当时社会生产的发展阶段和统治阶级思想相应的认识理解。统治阶级不仅控制占有物质生产资料，也占有精神生产资料，其所产生的价值理念是为了维护本阶级的统治地位，对社会思想进行引领和指向。比如西方资产阶级启蒙运动倡导的“天赋人权”“生而平等”“主权在民”等价值理念引领社会突破宗教思想控制，为新兴资产阶级提升社会地位、争取更广泛的政治权利提供了精神指引和理论学说，对激发民众热情组织社会力量反抗封建压迫建立起由资产阶级掌控政权的社会具有不可磨灭的作用。应该说这些价值相比于过去是文明的、进步的、具有积极意义的，但是其时代局限性和阶级局限性也是不容忽视的。当下需要聚焦于新时代背景下价值理念的新内涵，探索检察权之价值的现实意义。对此，笔者坚持以检察权本质属性——权力制约与监督为着眼点，解释公正、人权、秩序、利益等价值内涵，从依据出发到内涵的外化阐释检察权之权力制约与监督的价值所在。

（一）公平正义是检察权的价值基石

罗尔斯在《正义论》的开篇即提到“公平正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”［12］1。社会主义制度所追求的公平正义是“社会成员在行为选择、社会参与、生存发展、资源利用等方面享有平等机会与相同的主体资格”［13］的权利平等、机会平等、规则平等，是真正消灭剥削与压迫的公平正义，是为了实现人的自由全面发展的公平正义。作为社会生活领域最为重要的价值要求，它对于社会的价值体系具有强烈的导向作用：公平正义的制度规则和运行方式将指引社会成员选择公平正义的行为，摒弃非正义的行为，因为这样总是能够获得较大的收益；不公正的社会环境将导致社会成员向着不正义的行为方式发展，因为劣币淘汰良币，按照非正义的潜规则行事能占有更多的资源、获取更大的利益，而长期的、经常性的非正义行为发展为习惯惯例时，扭曲的社会价值观将严重侵蚀社会公正发展的基石。［14］

“司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”［15］司法工作是人民群众对公平正义感受最直接、最深刻、最强烈的领域，因此在制约与监督司法权方面发挥着关键作用的检察权始终将公平正义作为其价值追求的首要目标。检察权参与司法诉讼环节与侦查权、审判权、执行权相互制约，在司法程序设置上前程序的终结与后程序的启动相衔接、自动触发、彼此制约，形成即时性、同步性、牵制力较强的权力制约机制；同时，检察权负有对侦查、审判、执行权力的监督职责，不再仅作为司法程序环节的参与者，而是作为司法程序推进流转过程的观察者进行监视和督促，防范司法权力运行脱离法治轨道，防止司法者职务行为违反法律。实现程序公正和实体公正兼备的司法公正，既符合检察权的天生属性，也是其价值内涵的基石和底座。

（二）保障人权是检察权的价值义务

人权的概念最早产生于近代西方的资产阶级革命时期，倡导人与生俱来的权利，是对抗封建专制统治、抵制国家权力对个人权利侵犯的重要思想武器。人权观念并非西方专有，中华文明是世界上最古老的文明之一，尊重人、爱护人的人道主义精神在中国文化中源远流长。［16］经过长时期的传播、融合与演进，人权现已成为“得到普遍接受的唯一的政治与道德观念”［17］1，其概念也不再仅仅是“人生而为人的权利”的最初样态，已经从生命权、健康权、财产权拓展至经济、政治、社会、文化等一系列参与权、发展权。作为道德观念，人权的内涵是广泛而丰富的，经由国家宪法和法律确认后的法定化形态构成了现代公民基本权利的主要内容。权力被视为人权的最大威胁，在进入现代文明之前，权力对人权的侵扰无疑是随意和赤裸的，奴隶自出生以来就是领主的私有财产，其生命、自由、劳动、财产乃至其子女都全部归奴隶主所有，对奴隶过错的惩罚权也完全取决于主人的个人意志。资本主义发展的初期，资本家为获取利益最大化，在恶劣的工作环境下剥夺工人休息的权利，压榨工人的剩余价值……正是在统治阶级所掌控公权力维系的社会运行规则下，统治阶级中的单个人所拥有的权力对权利的侵犯都是令人窒息的，被剥削的人们连基本生存休息的权利都没有，更遑论舆论的自由、参与政治生活的权利。且不说那时司法权力严苛的侦讯手段、粗陋的审讯程序、残忍的惩罚方式对人权的漠视和伤害，即便是进入到文明时代，刑讯逼供造成的冤假错案，粗暴执行对被羁押人员造成的伤害，司法权力的滥用无不造成众多个人及家庭的悲剧。

作为革命之子、启蒙的遗产，现代检察权在国家权力结构中的位置被重新建构，并开始发挥权力制约与监督的重要功能，其在国家权力尤其是司法权力的运行过程中的独特规律以及其自身运行特点赋予检察权保障人权的历史任务和国家责任。从近年来我国司法错案的诸多个例可见，检察权制约监督作用缺失是导致错案出现的重要原因，制约变为配合，监督成为服从：人权保障安全阀的失灵，让失去制约的司法权肆意穿行，惊扰撕扯着本就脆弱的权利神经。因此，检察权应当承担起保障人权的本职任务，约束司法权力规范运行。

（三）均衡利益是检察权的价值导向

利益是从人和人类生存、发展的需要中产生的，是需要的满足和实现，而需要是生理的、社会的客观物质要求在人们头脑中反映为意识形态为人们感知。［18］298利益可分为私人利益和公共利益，二者并非对立概念，在哲学上具有辩证的统一性：私人利益是公共利益存在的前提，公共利益关涉私人利益的满足和实现。马克思主义始终关照独立的个人，强调“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”［19］24，也未曾在公共利益的探讨中否定私人利益的重要性，认为“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的”［20］126，只有每个人的自由发展才能实现所有人的自由与发展，这也是马克思主义追求的根本目标。但是由于资源的有限性和生产力发展的局限性，当前的物质精神条件还不能全面满足每个人的所有需求和利益，因此私人利益与私人利益之间、私人利益与公共利益之间会产生矛盾，甚至不同的公共利益之间都因价值位阶的差异而有取舍。为防止利益矛盾激化导致社会秩序混乱，国家公权力需要按照既定规则对社会资源进行符合特定利益要求的配置，因此权力运行过程也是对资源和利益进行合理分配的过程。但是在运行过程中，公权力容易蜕变成为一部分人谋求自身私人利益的工具，这势必会侵蚀公共利益和另一部分人的私人利益，导致权力的腐败。

在均衡利益上，检察权约束权力在正确的轨道上行使，正常发挥调节分配利益的公共职能，主要有以下三个方面：一是制约与监督刑事司法权力，保证刑事案件的公正客观，以合理适当惩罚消抵或弥补犯罪行为的法益侵害。二是监督民事和行政诉讼活动，对私人利益之间的冲突、私人利益与公共利益的冲突进行校准，抵制行政权力对私人利益的非法侵犯。三是代表公共利益，化解公地悲剧，防范公共权力异化对公共利益的侵扰。

（四）稳定秩序是检察权的价值结果

不论是霍布斯关于人类的自然状态是战争状态的假设，抑或洛克关于人类和平自由自然状态的前提，都是为了推导出个人让渡权利形成国家公权力，是为了维持和平安全秩序的结论。马克思主义国家观认为，人类社会自有了阶级的分化，占统治地位的阶级为了维护统治地位，必须依靠国家强制力维持稳定的社会秩序。因此，维护稳定秩序和安全环境既是公权力的道德追求，也是公权力的理性追求。公权力对于社会稳定的保障作用，一方面通过对利益矛盾的调解达成社会力量的均衡，另一方面通过对破坏势力的限制和打击维持正常的社会秩序。［21］130-131检察权作为国家公权力的一项，通过制约与监督其他公权力的行使，保障社会资源合理分配和利益矛盾有效调节；同时，作为司法权力的一项，检察权打击破坏社会秩序的犯罪行为，并保障人权不受非法侵害，维持了社会的理性秩序。再次，检察权追求并维护社会公平正义，筑牢社会伦理观念的价值之基，维护了社会的伦理秩序。最后，检察权行使法律监督职能，保证法律的正确实施和良好遵守，维护了社会的法治秩序。由此可见，稳定的社会秩序正是检察权追求的价值结果。

三、检察权之权力制约与监督的价值体现

（一）制约与监督刑事司法权力

检察权作为刑事司法权的重要组成部分，对刑事司法权运行的制约与监督最为有力。在参与刑事司法权力运行过程中，检察权对提请批准逮捕程序进行审查并决定是否逮捕，对移送起诉程序进行审查决定是否提起公诉，以及对延长羁押期限、强制医疗、没收违法所得的申请等进行审查，以实现对侦查（调查）权行使和推进的制约；检察权通过提起公诉或不起诉来决定审判程序的启动与否，贯彻“不告不理”诉讼程序原则，实现对审判权运行的制约。

检察权采取提出抗诉、纠正意见、检察建议等方式对刑事诉讼活动全过程进行监督。首先，对侦查活动的监督从刑事立案开始，纠正该立案而不予立案等违法情况，因为刑事立案是整个诉讼程序的起点，必须予以重点监督。其次，通过出庭支持公诉，参与审判程序，审查刑事判决、裁定，复核死刑，对审判活动和审判结果进行监督。同时，为保障人权，防止不必要的拘禁和超期羁押，检察权还对羁押必要性、羁押期限和办案期限进行审查和监督。此外，审判程序结束后，为保障刑罚执行工作的客观公正，以求得惩罚与震慑、教育与挽救之刑事目的的实现，检察权对对刑事判决、裁定和决定的执行工作以及监狱看守所等的监管执法活动实行法律监督，主要包括交付执行监督，减刑、假释、暂予监外执行监督，社区矫正监督，刑事裁判涉财产部分执行监督，死刑执行监督，强制医疗执行监督，监管执法监督，事故检察等。

（二）监督民事和行政诉讼活动

检察权对民事诉讼活动进行监督的情形主要包括三个方面：一是当事人认为自己向法院申请再审的实体或程序权利受到侵犯；二是民事审判程序中审判人员存在的违法行为；三是民事执行活动中存在违法的情形。检察权通过接受当事人的监督申请和当事人以外民事主体的控告开展监督，或者对履职过程发现的情况依职权主动开展监督工作。检察权在监督过程中有权对诉讼材料进行审查，听取当事人意见，采取听证或调查的方式核实有关情况，并以抗诉或检察建议的方式启动再审程序，或要求被监督对象按照相应的法律程序予以纠正。

检察权对行政诉讼活动进行监督的情形主要包括：行政裁判文书确有错误的、行政审判程序中审判人员存在违法行为的、行政案件执行活动存在违法情形的，监督启动的方式可以是通过受理当事人申请和其他行政主体控告，也可以在履职过程中依职权主动开展。审查调查的方式与民事诉讼监督大抵相同，可采取审查案卷材料、调取相关证据、听取当事人意见、组织专家论证等方式对监督事项进行核实。最终以抗诉或检察建议的方式启动再审程序，或要求被监督对象按照相应的法律程序予以纠正。

（三）公益诉讼检察限制权力侵扰

2015 年7 月1 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、内蒙古等十三个省、自治区、直辖市针对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点结束后，根据试点情况对检察院组织法、民事诉讼法和行政诉讼进行了相应调整，明确检察权拥有代表国家利益和社会公共利益办理公益诉讼案件和提起公益诉讼的职能。具体包括提出检察建议、提起公益诉讼、支持适格主体依法行使公益诉权、督促行政权力依法履行监督管理职责。其中民事公益诉讼是指检察权对侵犯公众合法权益和社会公共利益的特定领域介入干预，支持有诉权的适格主体进行诉讼，或代为提起公益诉讼，以期达到停止侵害、恢复原状、赔偿损害等民事公益效果。行政公益诉讼是指检察权对因行政权乱作为、慢作为、不作为而造成国家利益或社会公共利益受到侵害的情形进行监督，以建议或诉讼的方式督促行政权力正确行使，保障公共利益不受侵扰。

四、余论

习近平同志指出，“要围绕授权、用权、制权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，明确什么权能用、什么权不能用，强化权力流程控制，压缩自由裁量空间，杜绝各种暗箱操作，把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间。”［22］如何科学优化对权力的制约与监督，约束权力规范正确运行，实现公共利益的最大化和对私人利益侵扰的最小化，是一个值得持续深入思考的问题。

立足权力制约与监督，考量检察权的价值维度，对于深入研究检察权的性质定位和权力应然状态，从而优化检察权配置和运行机制；对于发挥好检察权的权力制约监督功能，提升国家治理体系和治理能力现代化具有积极重要的意义。诚然，从价值内涵看，检察权具备如此之多的优良品性，但反观其实际运行情况，我们对之可以怀有更多期待。比如：如聚焦监督对象权力运行的微观场景，加强对权力行使自由裁量空间的限缩；扩展检察权公共利益的代表性，在更多领域维护国家利益和社会公共权益不受侵害；强化检察权力自身监督和内部制约机制建设，降低检察权启动、介入、运行、退出的随意性和选择性，以更规范的方式、更具公信力的形象实现价值追求。