极端高温灾害救援行动及应对效能——以中加两国地区山火为背景

刘泽照 祖嘉玮

0 引言

极端高温热浪是一种由于大气温度过高且持续时间较长，进而影响人类和动植物正常生理状况的灾害天气。受当代全球气候变化影响，近年来世界范围内的极端高温热浪发生频率增加，造成灾害程度加深，影响范围持续扩大。2022 年夏季，我国长江全流域遭遇了严重干旱灾情，多省平均气温创下有气象记录以来历史新高，川渝地区山火频发，其中重庆市最为严重，社会各界力量共计2 万多人紧急投入此次火灾扑救，近8天将大规模明火扑灭，最终消除多地零星散火则历经数月。2023 年以来，加拿大多地气温突破历史极值引发6000 余起野火，部分地区处于失控状态，总过火面积超17 万平方公里，灾情规模及危害打破多项纪录。

全球气候变化背景下，极端天气灾害对经济社会发展的影响制约越发凸显。世界各国普遍关注包括高温热浪在内的极端天气灾害，纷纷出台应急措施或长期政策予以应对。随着国内气候灾害预警研究受到持续关注，许多学者提出有针对性的理论分析框架与创新实践策略，大都认为灾害应急响应离不开高质量的协同与广泛社会动员。为更好应对未来可能更为频繁的极端气候灾害，我国政府着力强化灾害应急体系建设，不断提升全社会应对突发灾害的韧性能力。

本文选取2022 年夏季中国川渝地区和2023 年加拿大极端高温山火事件，对两国应急响应行动进行典型分析，从领导与组织保障、物资保障与协调、预警与信息传递和地方执行与民众反应四个方面进行比较。在此基础上，对极端天气灾害事件的应急响应提出若干建设性思考。

1 中国川渝地区极端高温山火事件

1.1 基本背景

2022 年夏季，我国平均气温创下1961 年以来历史新高，全国大部地区气温较常年同期偏高0.5 ～2℃，华东中部、华中中部、西南地区东北部等地偏高2 ～4℃[1]。川渝地区位于我国西南部，植被覆盖率高，人口密度大，加之林区可燃物含水率逐渐降低，遇有引火源或者局部热量聚集过高，极易引发山火，森林火灾预防与扑救形势异常严峻。受当年极端高温热浪影响，自2022 年7月以来，川渝地区山火持续频发，严重威胁当地森林资源和人民群众的生命财产安全。其中属重庆市情况最为严重，多个区县最高温打破当地同期高温纪录，大部分地区森林火险气象等级明显攀升。尤其是8 月17 日以来，江津、大足、铜梁、巴南等区先后发生连片型山林火灾，国家森林消防队伍、地方专业队伍、驻军和武警部队、地方干部群众、志愿者等社会各界力量2 万多人紧急投入到此次灭火救援行动。

1.2 应急响应行动

1.2.1 政治领导

面对重大灾害事件，党的领导与我国制度优势充分发挥“定海神针”角色，在应急响应全过程展现出强大的攻坚作用。针对川渝多地山火频发的紧张态势，国家森林防火指挥办公室、应急管理部迅速行动，召开央地视频会议，快速调度重庆、四川、湖北等五省市森林草原防火灭火工作，并紧急调派国家综合性消防救援队伍2800 多人赴川渝火灾现场开展扑救。重庆市委市政府高度重视，专门成立森林山地火灾救援指挥部进行统筹调度，各个涉及火灾的区县设立分指挥部，全力指挥调度灾害应对工作。

1.2.2 社会动员

实践表明，高效的社会动员是我国应急管理体系的重要优势，更是灾害治理能力过硬的突出表现。2022 年重庆市山火着火点覆盖范围广大，需要庞大的救援队伍力量以支持多地救灾。紧急情况下，重庆市政府调集航空救援队、消防、武警等救援力量千余人，空地合力围剿山火；邻省云南调动昆明、普洱、大理三个森林消防支队共700 多人，跨越近900 公里，携带各类灭火装备3000余件套，以最短时间投入重庆灭火作战。为正确引导和组织群众参与救援工作，当地政府组建爱心物资接收点，用微信群等交互方式精准对接前方物资需求，向社会征集急缺物资。“摩托大军”作为特殊志愿者群体，负责将后方物资运送到汽车无法到达的高山陡坡隔离带之处。除了国家专业力量与志愿者，大量国产高端装备也第一时间参与行动。中国资源卫星应用中心启动重大自然灾害应急响应机制，及时安排6 颗卫星对灾区进行全面观测，中国气象局紧急调用高性能飞机驰援重庆增雨抗旱工作并派驻专家指导。正是得益于有众多专业力量投入，志愿者群体参与，热心市民积极捐助，科技设备智慧赋能，为扑灭本次极端热浪诱发的山火灾害提供有力保障。

1.2.3 灾后反思

当代气候灾害不是孤立存在的，往往形成“原生—次生—衍生”复合型灾害链条，任何忽略都可能带来严重后果。川渝地区山形地势复杂，风力不稳定，客观上容易导致一处山火被扑灭又产生新的火场。因此，山火过后的灾害学习反思对于各级组织和部门尤为重要。面对新的一年森林防火关键期，重庆市政府在2023 年全市春季森林草原防灭火工作新闻发布会上表示将结合“林长制”平台，细化各级防灭火职责，建立“十户联防”机制，落实网格化巡山护林措施等。此外，当地政府还制作发布了每周森林火险预测信息，充分发挥林业主管部门专业防、早期救的作用，推动建立国家森林消防机动队伍①陶玉莲.重庆建立“十户联防”机制落实网格化巡山护林[EB/OL].新华网：http：//m.news.cn/cq/2023-04/04/c_1129492072.htm。

2 2023 年加拿大严重森林火灾事件

2.1 基本背景

加拿大是高森林覆盖率的国家，森林面积约为3.5 亿公顷，约占其总面积的1/3，受气候变化影响野火事件多有发生。进入2023 年后，该国极端高温天气引发的山火灾害更为激烈，累计过火面积已达17 万平方公里，不断突破各项历史纪录。从当年8 月起，加拿大西北地区接连爆发多起严重的山林野火，在不列颠哥伦比亚省约有3 万名居民紧急撤离①王曦.加拿大急撤三万多户，“希拉里”咆哮逼近美墨，野火飓风轮番侵扰北美大陆[EB/OL].中国应急信息网：https：//www.emerinfo.cn/2023-08/21/c_1212258281.htm。持续蔓延的林火造成烟霾不断扩散，导致加拿大南部和美国多地空气质量显著恶化，林火释放的空气污染物受西风环流等作用在全球长距离传输，甚至波及欧亚非一些地区。

2.2 应急响应行动

2.2.1 政府干预

2023 年4 月26 日，加拿大森林消防中心发布山火预警信息，火灾等级不断升高，在预警的112 天里共出现100天5 级红色危险预警，其中有76 天为连续火情。面对这场“末日”般的灾难，加拿大联邦政府表示将派军队前往遭遇火灾肆虐最为严重的不列颠哥伦比亚省（British Columbia），在人员疏散等工作方面提供援助。持续的林火对加拿大及附近地区的空气质量带来极大破坏性影响，该国卫生部门向市民发出了健康危害警告。然而，此轮山火蔓延规模之大、持续时间之久超历史记录，也让加拿大政府的救灾应对能力备受国内外舆论质疑。

2.2.2 社会反应

不列颠哥伦比亚省基洛纳市（Kilona,BC）和西北地区耶洛奈夫市(Yellowknife)是加拿大本轮极端山火受灾最严重的两个城市，陆续宣布进入紧急状态，使得当地的旅游业、商业和服务业受到巨大冲击。当林火逼近耶洛奈夫市市区时，浓烟导致唯一可通行的高速公路能见度大幅降低，民众出城车辆排起长龙，疏散居民的航班运力已接近上限，很多居民只能排长队，冒雨等待撤离航班。山火还袭击了加拿大一些主要的油气产区，其中提供全国约八成石油的艾伯塔省多家企业暂停生产，日均减产31.9 万桶石油，导致加拿大重油基准价格升至数月来的最高水平。同时，加拿大森林资源储量位居世界第三，许多伐木场因此次火灾关闭，冲击当地木材出口量，也一定程度影响全球木材价格的波动。

2.2.3 地区应对

受本国预算减少等原因，加拿大近年来降低了很多可控燃烧物监管的范围，导致地区森林过密、杂草丛生，伴随气候变化等外部因素影响增加了地区森林火灾风险。2023 年5 月起，加拿大东部和西部多地经历了创纪录的高温天气，降雨量远低于正常水平，却未引起地方政府足够重视及风险预警。在野火季节前几个月，加拿大消防队长协会对外声称，全国各地职业消防员和志愿消防员人数持续减少，面临突出的短缺状态，12 万消防员中有9 万名是非专业的社会志愿者，真正的森林消防员全国仅有5185 人②陈华罗.史无前例的大火，加拿大山火为何扑不灭？[EB/OL].新京报：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1775464164514903022&wfr=spider&for=pc。由于消防员少而火点多，无法保证所有森林火点处于全力救援状态，当地施行一套被动式消防理念，即先保护高价值商业森林和住宅场所，根据火势情况采取选择性救援。由此，该轮严重火灾的救灾过程持续半年余，地区救援成效严重受限，甚至发生基层政府任由部分山火蔓延的情况，整体应急处置的组织结构松散及反应迟缓与2019-2020 年发生的澳大利亚山火灾害有较多相似之处[2]。

3 中外极端高温灾害应急行动比较

3.1 领导与组织保障

习近平总书记指出：“我国是灾害多发频发的国家，必须把防范化解重特大安全风险，加强应急管理和能力建设，切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。”[3]2022 年夏季川渝地区极端高温山火事件处置中，应急管理部第一时间与国家森林防火指挥办公室视频调度重庆等五省市森林草原防灭火工作，并紧急调派2800 多名消防救援人员赶赴现场开展扑救。同时，当地市委市政府专门成立森林山地火灾救援指挥部，还在各个有火灾的区县设立分指挥部，强化基层综合指挥调度。重庆等地应急管理部门在高温热浪持续期间与气象、交通、电力、民政、卫健委等部门加强了信息沟通工作，适时展开联合行动维护正常社会秩序，及时争取人力、物资、技术及资金支持，凝聚强大合力较短时间内有效地控制山火灾情。

2022 年川渝地区山火发生在极端高温环境之下，给扑救工作带来巨大挑战。但从第一起山火发生到大规模明火被全部扑灭仅用8 天时间，这离不开强有力的多方人力、物力科学迅速调配。山火发生后，国家森防指办公室、应急管理部、国家林草局派出联合工作组赴重庆指导扑救工作，并调派6 架大型直升机和云南、四川、甘肃等省份千余名消防员驰援。除了专业队伍，各种民间力量也自发投身灭火行动，包括党员干部和普通市民自发报名组成的志愿者，专门管理微信群和前线对接急需物资的社区工作者，为了救援物资及时抵达前线而奔波在崎岖山路上的“摩托大军”，这些直接或间接参与高温山火扑救工作的志愿者多达2 万余人。除了专业力量与各类社会志愿者，大量国产高端装备也第一时间参与抗旱灭火行动。中国资源卫星应用中心启动重大自然灾害应急响应机制，及时安排6 颗卫星对灾区进行观测，中国气象局也紧急调用高性能飞机驰援重庆增雨抗旱工作并派驻专家指导①王曦.多省消防力量紧急支援，重庆山火救援难度有多大[EB/OL].中国应急信息网：https：//www.emerinfo.cn/2022-08/26/c_1211679596.htm。与此同时，互联网平台上积极组织募捐、鼓气的信息不断涌现，形成强大的联合救灾力量。

与国内相比，加拿大政府本轮山火的应急响应采取的是选择性应对思路，即主要针对个别损害严重的火灾，且救灾行动以地方志愿人员和呼吁性自主行动为主，总体行动呈现零散碎片化，如当地政府关闭国际机场周围空域、向居民发布撤离指令、警告山火影响大气质量等。然而，加拿大应急响应未形成类似我国川渝地区的整体性、跨域有组织的联合救灾动员，资源调度与跨地区协调面临重重阻碍。同时，针对持续山火导致的木材减产、石油短缺等问题，加拿大受制于自身政治体制、政党内部博弈、企业利益集团等多因素影响，高效的应急响应政策出台与落地受到掣肘和明显阻力，进一步延误了山火救灾行动。持续的山地野火加剧了地方生态环境恶化，使生产生活资源供应遭遇难题，大量减产、夏季停工引起当地民众的担忧，加深了整个社会系统对关键资源供应紧张的忧虑。在山火的持续肆虐下，加拿大生活用水、用电、用气等基础设施环境均遭遇明显困境。

3.2 预警与信息传递

及时而准确的预警信息发布能够在山火灾害发生后争取更多的扑救时间。早在7 月进入高温少雨天气后，重庆市政府气象、应急等有关部门就陆续释放预警防灾信息，于7 月8 日发布“森林草原火险橙色预警信号”，11 日进一步升级为红色预警。文件要求有关行业领域做好极端高温灾害风险防范和应对工作；要求有重点开展高温宣传及科普知识传播，提高市民防火防灾及自救意识；同时要求增派巡山护林员，设立临时卡点，对违规违法用火人员，依法严肃追究责任等。有关社会测绘技术公司按照政府要求也及时安排了高精尖遥感卫星参与观测，并第一时间提供关键信息给森林防火预警监测信息中心等多个部门。在这一层面，加拿大政府也重视山火危险预警工作，相关部门较早地向社会提供了防灾信号。如7 月13 日，由于山火造成的严重烟雾，阿尔伯塔省（Alberta）大部分地区发布了空气质量风险警告；此后西部不列颠哥伦比亚省(British Columbia)宣布进入紧急状态。

事实证明，新媒体技术的作用对重大灾害事件而言是一把双刃剑。一方面，灾情前后各类信息随新媒体快速扩张，不乏有虚假、夸大、恶意揣测等扰乱民心的信息混杂其中。另一方面，新媒体技术借助其强大的传播速度、广阔的传播范围及受众群体，能够推动多元社会力量参与救灾。诸如“互助文档”等新兴媒介，无需借助官方力量，多由市民自发组织，使被灾害冲散的社会网络重新整合起来，并发挥其特有的救助传递功能[4]。事实上，在2022 年川渝地区极端高温山火灾害扑救工作中，类似的救灾信息传递也发挥了巨大作用，取得明显成效。当地政府组建爱心物资接收点，并用微信群和前线各点位精准对接物资需求，第一时间装车快送，同时依托微信公众号向社会征集山地条件下急缺物资及防护力量参与。

3.3 地方执行与民众反应

“全国一盘棋”是我国应对包括重大自然灾害在内的突发事件的制度优势，具有鲜明的“中国式动员”色彩[5]，这在2022 年川渝极端高温诱致严重山火灾害中也得以充分体现。川渝山火发生后，当地政府调集航空救援队、消防、武警等救援力量开展空地合力围剿山火行动，同时组建爱心物资接收点，并用微信群和前线各点位精准对接物资需求；航天科技集团主动提供强大设备和技术支持，包括安排多颗卫星进行火情监测、发射人工增雨火箭等；当地民众积极参与社会动员，大批退伍退役、有应急救援方面实操经验的专业人员自发组成志愿者团队，向火场逆行，协助物资运输。在灾后召开的重庆市森林草原防灭火工作新闻发布会上，有关部门还表示将进一步细化森林防火工作职责、建立“十户联防”机制、落实网格化巡山护林、推动建立国家森林消防机动队伍等。

相较之，加拿大面对极端高温灾害带来的森林火灾，还未形成类似于我国的强大社会动员场面，总体应对行动呈现零散状态，但不可否认也出台了相关应对措施。如联邦政府派武装军队前往火灾肆虐的不列颠哥伦比亚省，为人员疏散、安全等工作提供援助；紧急启动旅行限制，要求民众避免前往灾区或其他非必要旅行，确保为疏散群众及救灾人员提供临时住所。另一方面，面对本国消防救灾力量十分紧缺的情况，加拿大政府不得不寻求澳大利亚、法国、墨西哥等更多“外援”协助灭火。

4 极端高温灾害应急行动刍议

全球气候变化背景下，诸如我国川渝地区和加拿大所经历的极端高温山火灾害可能成为一种新常态，这对各国应对能力都是严峻挑战。极端气候灾害应急响应是一项复杂的系统工程，需要在协同基础上强化整体性治理、统筹治理、适应性治理等关键工具[6]，构建多主体、跨部门、全流程思路，探索应急管理的协同联动机制。

4.1 端口前移，完善极端高温应急预案

目前，国内极端高温灾害应急响应及处置大都依据气象灾害应急预案执行，但不同气象灾害事件的危害方式及影响结果具有现实差异性，宏观综合层面的气象灾害应急预案对于地区极端高温响应的契合度有限。为此，未来编制流程要素清晰、能体现极端高温灾害特征的应急预案是必要之举。

极端高温应急预案内容应当涵盖区域概况、应急主体组织架构、职能设置和资源保障等，明确各应急组织在应急响应过程各个阶段的主要任务，并对具体行动任务进行逐项分解，特别凸显极端条件下的任务环节设置，要细化到具体执行的实施要求及操作程序。高温灾害应急响应遵循分级负责原则，当发生跨省区且较为严重的高温热浪灾害时，由应急管理部门牵头协调相关部门参与处置，形成衔接不同层级行政机构及组织的应急体制。各个部门(区域)在编制极端高温应急预案时要充分考虑与其他部门(区域) 相关预案的联动，保障不同层级、不同类型应急预案的衔接，避免现实中各类预案发生冲突性阻碍而影响应急行动。专业性预案体系，有助于极端高温事件的分级响应以及各地区、各部门之间的协同联动，有效启动各类应急资源，增强应灾救灾成效。

4.2 统筹整合，强化高水平协同联动

实践表明，通过强有力的协同行动有助于充分调动各类应急资源并降低配置成本，形成整体性合力，更好地提升极端高温热浪事件的应对效能。

首先，协同联动的组织保障表现为不同层级政府之间的纵向联动，职能部门之间的横向配合。可以探索设立地区重大气象灾害应急指挥部，推动包括极端高温事件在内的气象灾害应对综合协调，确保灾前灾中灾后联动畅通。其次，打造并依托官方信息平台促进部门间信息共享和实时交互，建立弹性灵活的应急协同联动系统。政府指挥系统在协调相关部门资源调度的同时，也应当重视收集社会层面的信息反馈，借助信息化手段对高温热浪状况进行监控预警，根据灾情演变、可控性、影响范围及其他监测信息及时调整响应等级。再次，强化极端高温事件中各个应急工作环节的有序联动，这其中包括灾害救助、卫生防疫、社会安全治理、媒体宣传报道、企业生产督查以及突发事件处置等。通过保持机构部门间信息互动共享、应急行动流程协同，提高极端高温事件应对响应效率，并及时争取上级人力、技术、物资及资金方面支持，增强应急响应力度以避免灾情扩大化。此外，要着力健全极端高温防护政策，特别是针对户外劳作群体出台更为完善的劳动保障和风险防范措施；加强极端热浪天气的科普宣传教育，包括防火知识、急救技能以及热射病等情况的预防救治方法等。

4.3 未雨绸缪，加强应急队伍建设

针对极端高温灾害事件，各级领导干部要强化气候安全及极端天气风险防范意识，健全完善专业应急工作队伍，引导科学理性决策行动。在应急管理队伍的培训和考核方面，欧洲一些国家采取了较好措施，值得我国学习借鉴，如英国专门成立包括应对气候灾害的“应急规划学院”，开展综合系统的应急培训课程。对此，要深刻认识到当前全球和我国面临的气候变化及极端气候灾害形势，思想意识上高度重视极端气候事件的防灾和综合预备工作；要深入把握当代气象灾害风险的发展演变特点[7]，根据所在地区气候和地理特征、人群分布结构以及气象灾害历史发生情况，明晰相关应急体系的组织架构、权责范畴等，学习灾害社会动员专业知识。

我国地域广袤，极端气候事件发生环境复杂，单一类型的应急救援往往不足以应对复杂的气候灾害事件，应当建立完善“一专多能”的综合型应急救援队伍。充分利用国家专项救援队培训基地、消防救援力量和森林专项队伍优势，分类别进行从业人员职业技能和安全技能培训。与之相应的国家应急物资储备库建设也需要进一步完善优化，科学实现应急资源共享。

4.4 群策群力，引导有效社会参与

包括极端高温在内的气象灾害事件波及范围大，涉及民众广，其有效应对离不开广泛深入的社会公共参与，不断增强社会共识。一方面，要提高全社会成员极端天气风险防范意识。特别是，传统气候变化平缓，很少经历极端热浪等气象灾害的地区，人们往往风险意识不足，一旦发生极端天气灾害对当地的冲击程度可能更突出。例如近年来我国东北地区遭遇极端高温热浪天气，不少地区的平均温度超过40℃甚至更高，从地理空间纬度上较为罕见，地方政府早期没有引起足够重视或采取相应防范措施，当地民众适应性也暴露出不足，对生产生活秩序造成一些损害和财产损失。因此，要在全面分析极端气候事件历史发生基础上，做好顶层设计、统筹规划[8]，完善极端高温天气等气象灾害应急预案，特别面向全社会加大宣教力度，提高民众对极端气候事件的科学认知，优化城乡应对关键基础设施。

另一方面，要重视网络新媒体、自媒体等媒介平台。如今，微博微信、抖音等媒介已成为我国普通民众交流互动的重要平台，但也客观上存在信息碎片凌乱而分散的状况，不免夸大其词甚至散布谣言的情形。在极端气候事件来袭早期，对防范避险的需求使得人们更希望第一时间获取“准确信息”。政府应充分利用网络传播速度快、范围广的特点，站稳信息传播制高点，在群众之间架起沟通互动桥梁，及时发布官方权威信息以及辟谣虚假信息，正向引导社会舆论，构筑防灾减灾团结互助的正能量。