网上行政复议系统一体化构建——以各省网上行政复议申请的开通情况为基础点

文/潘学宁 马艺萌

一、网上行政复议系统一体化构建的可行性

1.国民维权意识的树立及维权素质的提高

随着我国法制环境的不断完善、依法治国观念不断深入人心，越来越多的民众选择通过法律手段来解决在日常生活中遇到的各类纠纷。民众树立维权意识并且不断提高维权素质对于网上行政复议系统的运行具有非常重大的意义。如果没有形成正确的维权意识，民众不知、不想、不敢维护自身合法权益，可能会导致民众丧失对公权力机关应有的信任并产生偏激心理。如果维权素质仍停留在较低水准，则公众可能会通过妨害社会公共秩序的手段来与公权力对抗，不利于我国经济社会的健康发展。

正是在社会公众树立了正确的维权意识并且维权素质不断提高的前提下，网上行政复议系统才有落地的意义。从目前的国际环境来看，数字化已经成为社会进步的大势所趋，民众都主动或被动地精进了自己的网络技能，网上维权方式更易于被人们接受。

2.科学技术为构建网上行政复议系统一体化提供支持

据中国互联网络信息官网发布的第48次《中国互联网络发展报告》显示，我国网民规模于2021年6月达到10.11亿，与2020年12月相比，增加了2175万，互联网普及率更是达到了71.6%，较2020年12月提升1.2个百分点。同时，我国手机网民规模也已达10.07亿，相比于2020年12月新增2092万，网民中使用手机上网的比例为99.6%。十亿网民时代的到来标志着数字经济的发展进入了新篇章，也为线上司法服务提供了新途径。因此，在操作指引下，我们并不用担心网民因不会操作网上行政复议系统而有违便民原则。

目前，我国已经开发了提供网上行政复议申请服务的国家政务服务平台。在该平台，用户使用自己的身份证号注册账号后，即可享受该平台提供的涵盖我国各省的政务服务和直通国务院部门的服务。该平台的试运行，意在实现政务服务一网通办，打造全流程一体化在线政务服务平台，因此网上行政复议一体化构建完全符合发展电子政务等目标。结合当下实践，我们可以单独研发应用程序以提供行政复议网络化的服务或者设立行政复议网上申请通道，并将该通道嵌入到国家政务服务平台中，使网上行政复议申请成为该平台的一项政务服务。

3.行政复议案件涉及事项大都集中在行政处罚

根据司法部官网在2021年5月13日发布的《2020年全国行政复议行政应诉案件统计数据》可知，2020年度各省区市和兵团共受理行政复议案件174778件，其中受理案件数量最多的是广东，其次分别是上海、辽宁、山东、江苏。公安以44.51%的比例成为行政复议涉及最多的领域，行政处罚以50.25%成为行政复议涉及最多的事项。具体如下图所示：

图1 2020年我国行政复议案件涉及领域饼状图

鉴于涉及公安领域的行政复议案件和行政处罚事项占比最多，笔者根据近五年来司法部官网发布的全国行政复议案件统计数据，将涉及公安领域的行政复议案件和行政处罚事项的行政复议案件数量及占当年行政复议案件总量的比例统计如下：

图2 2020年我国行政复议案件涉及事项饼状图

图3 有关近五年我国涉及公安领域的行政复议案件和涉及行政处罚事项的行政复议案件的统计数据

图4 根据图三制成的图表

由上述统计数据可知，近五年来涉及公安领域的行政复议案件和涉及行政处罚事项的行政复议案件占我国行政复议案件总量的比例不容小觑，且两者均有逐年增长的趋势。可以说在我国的行政复议案件中，近一半案件涉及行政处罚，即受理的行政复议案件大都聚焦在行政处罚事项上，涉及公安领域的行政复议案件也接近总量的50%且仍有增长的趋势。据此，在目前已有相应的网上行政复议申请通道的情况下，如将按照行政复议案件涉及的领域或事项不同进行分类，针对已有类型设计特定的行政复议申请书等材料，有利于简化行政复议的流程，提高行政复议案件办理效率。

二、网上行政复议一体化构建的实践情况

目前，我国各省、自治区、直辖市网上行政复议申请通道的开通程度存在差异，笔者将依据各地区网上行政复议申请通道的具体开通程度对我国目前网上行政复议一体化构建情况进行总结归纳。

1.暂未开通网上行政复议申请通道

暂未开启网上行政复议申请通道的省份中，山西省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、四川省、重庆市、云南省、湖南省、福建省未在省司法厅官网提供行政复议申请指南；黑龙江省、北京市、天津市、河北省、广东省、江苏省、河南省在省司法厅官网或政务服务网提供了相应行政复议法律文书示范文本等内容。

2.已（部分）开通网上行政复议申请通道

目前，已（部分）开通网上行政复议申请通道的省份在通道入口、操作步骤等方面存在不同，笔者通过对各省申请通道的开通状况进行查阅分析，总结为如下类型。

（1）仅就特定事项开通申请通道

仅就特定事项开通申请通道是指目前在该行政区域内，行政相对人就某一领域的事项可以在网上申请行政复议，主要有吉林省、安徽省和上海市。上海政务服务网目前对税务行政复议受理提供在线办理服务。吉林政务服务网目前仅针对人力资源和社会保障部门提供行政复议申请的在线办理，且办理业务仅覆盖所属于吉林市的县级市蛟河市和舒兰市。12348安徽法网目前仅受理由省政府办理的行政复议案件。

（2）将地区选择设为前置选项的申请通道（需选择地区方能进行行政复议申请）

行政相对人在网上申请行政复议，通常需要依次进行阅读须知、填写申请人信息、上传申请材料，部分地区（如内蒙古自治区）还需行政相对人填写结果领取方式以便送达结果。将地区选择设为前置选项的申请通道是指行政相对人需先选择具体的地区方能在网上申请行政复议。从广义而言，在网上申请行政复议均需先选择具体部门方能开始进行上述的申请步骤，但此处的“将地区选择设为前置选项”强调在行政相对人登录政务服务网搜索“行政复议”后，点击办理事项（或服务事项）一栏下的“在线办理”（或“行政复议申请”），将弹出该地区内下辖的市、县等按级别排列成序的窗口，行政相对人点击选择相应的市或县方能开始进行网上申请。主要有新疆维吾尔自治区、海南省、湖北省、浙江省、山东省。其中，山东省需在山东省人民政府网操作，在搜索“行政复议”后，该省下辖的市、县等在搜索结果中的“相关办事指南”一栏按序排列。

与此相对的“未将地区选择设为前置选项的申请通道”，指在政务服务网搜索“行政复议”后，办理事项（或服务事项）一栏出现该地区各部门的行政复议网上申请选项，需行政相对人自行查找选择点击。主要是内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、江西省、贵州省。

（3）在司法厅官网与政务服务网均开通申请通道

上述地区的申请通道大都设置在政务服务网，少部分设置在人民政府网，但存在着在两个网站均开通申请通道的情况，如辽宁省。若对辽宁省设区的市级人民政府和省政府部门的具体行政行为不服，可以进入辽宁省司法厅官网首页，光标移动到“业务工作”后点击“行政复议”，进入“行政复议申请”。同时，在辽宁政务服务网，有2个省级行政机关 、23个市级行政机关 、20个县级行政机关提供网上行政复议申请通道。

三、网上行政复议一体化构建面临的挑战及应对措施

如上所述，目前我国域内各省多有行政复议申请通道，但并未做到行政复议案件类型化及网上行政复议全程化。由于网上行政复议一体化构建与在线纠纷解决机制均以互联网替代传统“面对面”纠纷解决方式，因而网上行政复议一体化构建在未来发展中可能面临着与在线纠纷解决机制相类似的发展困境。[1]在线纠纷解决机制是指由网络上非法庭但公正的第三人解决企业与消费者间因电子商务契约所生争执的所有方式。有学者认为，在我国，在线纠纷解决机制面临着缺乏社会信任度、法律规则供给欠缺以及平台数量与功能不足等问题，造成诸如此类的问题很大程度上是由其非司法性决定的。相比于在线纠纷解决机制，网上行政复议的公权力性质一定程度上缓解了缺乏社会信任度等问题，但也同样面临着挑战。

1.缺乏社会辨识度，应加大普及宣传

在我国，随着网络购物的兴起，各大互联网公司逐渐建立专属电子商务纠纷解决平台。当遇到电子商务纠纷时，消费者根据其线上的消费行为亦会去互联网寻求解决途径。但行政复议作为一种司法救济途径，面向的是对行政机关实施的行政行为不服的行政相对人，行政行为大多在线下进行，如交警对违停车辆开具罚单等，因而行政相对人会根据线下行为去相关部门寻求救济途径，网上行政复议如不经宣传，很难成为其第一选择。

因此，在网上行政复议一体化构建过程中应当加大宣传力度，应大力推动新闻报刊报道相关进程、地方司法机关将该系统的操作指南发布于官方微博、微信公众号及官方短视频账号，在达到宣传目的的同时，促进行政复议系统的落地。

2.缺乏统一标准，应尽早实现步骤统一化

目前，在各省提供的网上行政复议申请通道中，尽管具体的申请步骤大体相同，但仍在一些细小的环节上存在不同。比如，向辽宁省政府申请行政复议的网上行政复议申请通道在辽宁省司法厅官网，向地级市、县及市下属地区申请行政复议则需登录辽宁政务服务网；而浙江省则在浙江省政务服务网设置行政复议的网上申请通道。[2]在部分省份如浙江省可以使用国家政务服务平台账号登录办理网上行政复议，而在山东省则需注册山东政务服务统一门户账号以办理网上行政复议。由此可见，尽管网上行政复议一体化构建是大势所趋，但在实践中各地对其的开发仍存在着不同之处。

考虑到行政复议的便民原则，对于各省网上行政复议一体化构建，应当采取统一标准以便于行政相对人提起行政复议。统一标准可以由最高人民法院来制定，结合实践情况，短时期内可以在国家政务服务平台app建立各省网上行政复议申请通道或在各省的政务服务网或司法厅官网建立。待运行成熟之后，可对网上行政复议一体化构建进行程序设计并付诸实践，如建立起网上行政复议申请通道的统一标准，则可在行政复议一体化平台的申请部分延续统一标准的运用，实现良好的过渡。

结语

根据现阶段网上行政复议一体化构建的实际情况可知，本文统计的32个省份中，17个省份暂未开通网上行政复议申请通道，其中7个省份提供了相应行政复议法律文书示范文本等内容，便于申请人在线上获取行政复议的相关信息，为下一步一体化网上行政复议系统的构建奠定了基础。目前仅有15个省份开通或部分开通网上行政复议申请通道，线上行政复议申请且仅停留在申请与受理阶段，还未推进到审理及决定阶段。在未来的发展过程中，应当加强申请人与行政复议机关在各阶段的联系与配合，加快构建一体化网上行政复议系统。