欧盟生态环境保护修复政策与技术体系及其对我国的启示

张 倩，吕飞南，宇振荣

(中国农业大学资源与环境学院，北京 100094)

生态环境退化是指由于人类活动直接或间接造成水、大气、土壤等自然资源枯竭和生物多样性丧失，进而导致环境条件的恶化，如大气污染、水土流失、土壤退化、气候变暖等[1]。世界各国在工业化进程中均经历过或正面临着严峻的生态环境退化挑战。据政府间生物多样性和生态系统服务平台估计，全球已经有约75%的陆地环境和40%的海洋环境发生了严重退化[2-3]。这些生态环境问题给全球及区域性生态安全和人类健康福祉带来了巨大压力，如土地退化可导致全球生态系统服务总价值下降约9.2%[4]；若全球变暖幅度保持在2 ℃，预计18%的昆虫、16%的植物和8%的脊椎动物的地理分布范围将至少减少一半[5]。

随着全球范围内生态环境的持续退化，环境责任在全球、国家和区域政策中的重要性日益突出[6]，缓解并解决生态环境退化已成为各国探索经济社会可持续发展的重要战略。欧盟是最先采取生态环境保护行动的组织之一，通过制定环境战略、行动计划、法律法规等探索出一系列基于生态系统的方法和技术，以实现生物多样性保护和生态系统恢复目标，并在退化生态环境的恢复与重建方面取得了显著成效[7]，具有很好的借鉴意义。同时，我国在十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，明确提出要把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，这一战略定位是我国新时代推动生态环境高水平保护的重要命题，需要我们立足国内、面向国际，以更加包容开放的理念借鉴发达国家的经验与做法，积极推动构建人类命运共同体的合作实践[8]。鉴于此，该文对欧盟生态环境退化现状及其采取的保护修复技术措施和政策体系进行研究和总结，并结合我国当前生态保护修复工作特点提出相应的对策和建议，以期为我国“十四五”新征程推动生态文明建设、建设美丽中国提供有益参考。

1 欧盟生态环境保护修复现状

欧盟(EU)成员国国土总面积约438万km2，其中森林(36%)和耕地(36%)是最主要的生态系统类型，其次为草地(11%)、城市(5%)、灌木林(4%)、河流和湖泊(2.5%)、内陆湿地(2%)以及荒漠(1.5%)等[9]。在过去几十年里，欧盟的生物多样性和各类生态系统面临着来自土地利用变化、自然资源过度开发、工业污染、气候变化、外来物种入侵等的累积压力，导致森林、河湖、湿地等自然生态系统服务潜力下降[10]。截至21世纪初，欧盟已经有约60%的物种和77%的栖息地处于不利的保护状态[11]，70%～90%的湿地和河漫滩大面积退化[12]，12.7%的土地面积受到中度至高度侵蚀[13]，超过一半的受保护海域面临海洋污染、富营养化等压力[14]，大气颗粒物、二氧化氮、臭氧等关键污染物超过欧盟空气质量标准[15]。由于生态系统提供的粮食供应、害虫控制、气候调节、水质改善等生态系统服务是人类生存的基础，所以欧洲范围内自然资源的大量消耗和生态环境的严重退化给各成员国的可持续发展带来了前所未有的挑战。

基于欧洲范围内持续存在的环境挑战，欧盟自20世纪70年代以来不断探索，经历了从成员国自行负责到共同遵循欧盟立法、从工业环境为主到环境一体化保护、从治理污染为主到主动预防环境风险、从工程措施为主到采取基于生态系统的方法再到基于自然的解决方案、从解决区域问题为主到共谋全球行动的发展历程[16]。经过多年实践，欧盟在生物多样性保护、湿地恢复、水质改善、空气质量提升等具体环境问题方面有了显著和实质性的改善。根据欧洲环境署(European Environment Agency, EEA)发布的《2020年欧洲环境状况和展望》报告，到2017年欧盟4种重要的空气污染物——NOx、NMVOCs、SO2、NH3的总排放量已经低于2010年《国家减排承诺指令》规定的排放上限；水环境面临的点源污染、氮过剩等问题已经减少，大部分地区地表水达到了良好状态；自1990年以来温室气体排放总量的减少也意味着欧盟有望实现2050年气候中立目标[10]。此外，欧盟基于Natura 2000自然保护区网络制定了相关保护政策和措施，在生物多样性和生态系统保护方面也取得了显著成效，不仅保护了《鸟类指令》和《栖息地指令》指定的物种及森林、湿地、高价值农田等生境，也对长尾鸭(Clangulahyemalis)、绿蟾蜍(Bufoviridis)、蜂兰(Ophrysapifera)等非指定物种产生了“伞护效应(umbrella effect)”，同时也有效防止了由于土地利用变化导致的景观破碎化[17-18]。

2 欧盟生态环境保护修复政策法规体系

欧盟的生态环境政策经历了从针对具体问题的监管干预逐渐演变为将环境问题纳入部门政策的过程，最近又转向更具广泛性和可持续性的宏观综合政策发展。生态环境保护政策主要围绕自然资本、低碳经济、人类健康与福祉3个优先事项制定[19]。

欧盟于1973年颁布了《第一次环境行动计划》(Environment Action Programme, EAP)，制定了一定时期内欧盟环境保护的原则和目标，规定了相应时期内的优先任务，提出一系列应当采取的措施，该计划是欧盟为协调成员国的生态环境保护修复措施而颁布的纲领性文件[20-21]。最初的环境行动计划侧重对物种保护、水质、空气质量、废弃物处理等具体生态环境问题进行监管干预，并针对特定领域颁布环境立法[22]，环境法的建立使欧盟大部分地区的生态环境水平有了显著和实质性的提升。自20世纪70年代以来，欧盟共颁布了约500项指令、条例和决议，这些政策文件成为目前世界范围内最全面的一套环境标准[10]。到了1980年，这种有针对性的政策越来越不足以解决各种来源的压力累积所造成的环境问题，如不可持续地使用自然资源、环境污染等导致生物多样性丧失与生态系统服务功能下降。因此，在国际自然保护同盟提出“可持续发展”概念后，欧盟开始将生态环境问题纳入其他部门政策，称为“环境一体化”[23]。环境一体化是欧盟《第五次环境行动规划》的重要内容，体现在规划目标中强调多部门对生态环境保护作出贡献，涉及农业、渔业、运输、能源等不同行业。自21世纪以来，欧盟越来越重视更好地理解环境、社会和经济之间的系统性和关联性，主要表现为欧盟第六、第七次环境行动计划及其配套政策越来越强调可持续性，并制定了长期和多层面目标[24]。

环境行动计划为欧盟不同生态环境领域的战略举措、指令条例奠定了基础，欧盟主要生态环境领域关键战略及相关法规基础见表1。

表1 欧盟主要生态环境领域政策文件

第一，生物多样性和生态系统服务是2030年可持续发展议程的关键目标之一，也是欧盟环境行动计划的优先目标之一，《鸟类指令》和《栖息地指令》构成了欧盟自然保护立法的主干[25]，并以此为基础制定了《生物多样性保护战略》，农业、渔业等其他部门政策对生物多样性保护和生态系统服务提升也有重要影响[26]。第二，为解决面源污染、氮过剩、湿地退化等问题，欧盟通过《水框架指令》执行基于生态系统的流域综合管理计划[27]，通过《硝酸盐指令》《城市废水指令》减少水污染压力，而淡水栖息地和湿地得益于Natura 2000管理计划的实施。第三，欧洲的土壤受到侵蚀、污染、盐渍化、碳损失的影响，气候变化导致的干旱、洪涝、火灾等极端气候事件给土壤生态系统和食物链带来了额外的压力。欧盟虽然没有具体的土壤保护立法，但2006年的《土壤专题战略》将土壤保护措施纳入各种政策领域[28]，而其他环境领域的政策文件也对土壤保护起到了关键作用，如《工业排放指令》有效制止了工业排放物进入土壤，《国家排放上限指令》减少了酸化物质的排放。第四，海洋资源和海洋生态系统服务是欧盟经济发展的重要来源，基于生态系统的海洋环境管理是欧盟海洋政策框架的核心，《海洋战略框架指令》将基于生态系统的管理纳入欧盟海洋政策来要求欧盟海洋水域在2020年前达到良好的环境状态这一目标[29]。第五，空气污染是欧洲面临的最大环境健康风险，欧盟的减排政策通过3条途径落实，即通过《国家减排承诺指令》对各成员国进行减排控制，通过《工业排放指令》《欧洲车辆法规》《燃料和产品指令》等为特定部门设定排放标准，通过《环境空气质量指令》对空气污染物的环境浓度设定阈值[30]。第六，在气候变化方面，欧盟将《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际条约作为欧盟一级的统领性政策文件，并要求在农业政策、渔业政策、森林政策以及减少灾害风险的政策中实现气候变化适应“主流化”[31]，且各成员国在制定气候行动目标时应保持与欧盟约束性目标之间的一致性，以兑现各成员国的国际承诺。

总体而言，欧盟生态环境政策旨在通过战略、法规等政策工具将环境、社会和经济联系起来，以实现短期、中期和长期可持续发展目标。而在欧盟成员国中，欧盟政策被转化为成员国的国家政策，成员国通过制定相应的计划和法规等适应欧盟环境指令，并定期向欧盟委员会报告执行情况[32]。欧盟成员国大约80%的国家环境立法源于欧盟层面[33]，但由于土地利用历史和现行国家政策的不同，各成员国生态环境保护修复在理念和策略上存在一定差异[34]。

3 欧盟生态环境保护修复主要技术措施

近年来，随着欧盟对环境问题的深入认识以及环境政策的大量出台，各成员国企业、研究机构和环保组织开始针对生物多样性保护、流域综合管理、退化土壤恢复等具体生态环境问题进行技术创新，强调以科技创新带动相关产业发展，并提出“基于自然的解决方案”这一创新型方法体系，相关实践是推动欧盟可持续发展的重要内容，欧盟主要生态环境领域关键技术措施见表2。在具体的项目实施过程中，各成员国融合了治理技术、终端污染减排技术、污染防治技术和可持续技术4种技术类型[35]，形成了从源头阻控、过程阻断、末端治理到效益监测的一体化生态环境保护技术体系。

3.1 生物多样性保护及生态系统服务功能提升

在生物多样性保护及生态系统服务功能的提升方面，欧盟采取的最主要的措施是基于《栖息地指令》和《鸟类指令》所纳入的物种和生境类型，建立了约覆盖欧盟成员国总领土面积17%的Natura 2000自然保护区网络[36-37]，作为实现欧盟生物多样性统筹保护及可持续发展的重要工具[38]。

各成员国针对特定物种和栖息地的特殊生态需求制定管理指南，以保护并提升动植物多样性及其生态系统服务功能。据估计，Natura 2000保护区因提供各种生态系统服务而带来的总体经济效益约为每年2 000亿～3 000亿欧元[39]。由于农业生态系统是欧盟分布范围最广、物种最为丰富的生境[40]，且欧洲50%的物种依赖于农业生境[41-42]，因此欧盟通过共同农业政策激励各成员国为保护农业生物多样性采取措施，如使用有机肥料和生物控制代替传统化肥和农药投入、降低放牧强度、保护距农场0.5 km范围内的林地斑块和半自然栖息、在农地边界种植乡土野花带等[43]，这些农业生物多样性保护措施通过基于管理的补偿方式和基于结果的补偿方式得以落实。在城市地区，种植行道树、绿篱，在建筑物顶部铺设由防水膜、根屏障、保温层、排水层、生长介质及开花植物构成的绿色屋顶等绿色基础设施也被证实是增加蝴蝶、蜜蜂、飞蝇、鸟类等生物多样性的重要措施[44]。

3.2 水资源保护及综合治理

欧盟提倡通过恢复河流生态系统自然状态、建设绿色基础设施以及利用生态系统的自我修复能力来维护健康的水生态环境，以减缓洪水、干旱、荒漠化、盐碱化等极端事件的发生，并应对气候变化及其他人为压力带来的影响。这些基于自然的水环境保护措施可分为农业措施、林业措施、水文地貌恢复及城市措施[45-46]。(1)农业领域的保护措施包括保持草场和牧场始终有深根植被覆盖，在农田、果园、水道边缘种植乔灌草结合的缓冲带，减少农业生产中化学品的投入或推行免耕，降低放牧强度等；(2)林业领域的水环境保护措施包括在河流上游集水区、裸露或严重侵蚀的地区种植或维持森林覆盖，避免砍伐大于面积0.25 hm2的连续森林[47-48]，建设穿越森林水道的桥梁或涵洞，在森林集水区放置沉积物捕获池、设计最大水流控制结构等[49]；(3)水文地貌恢复措施包括通过安装沟渠、清除树木、改变耕作方式等恢复湿地水文地貌，通过河流改道、清除沉积物、新建洼地或池塘、清除外来入侵物种、建设河岸缓冲带等恢复河漫滩水文地貌等；(4)城市地区的水资源保护措施包括在建筑物顶部覆盖绿色屋顶并通过管道集蓄雨水径流，城市道路采用多孔混凝土和鹅卵石铺设的多孔路面或空心砖铺设的透水路面，道路边缘或公共开放空间种植乡土植物过滤带等[50-51]。

3.3 土壤保护及退化土壤修复

欧盟土壤面临广泛的污染、侵蚀、退化、封闭、盐碱化、有机质减少等问题，其修复主要涉及农业污染土壤修复和城市宗地复垦，主要策略包括生物措施、物理-化学措施和管理措施[52]。生物措施包括使用天然微生物(酵母、真菌或细菌)将有害物质分解或降解为毒性较低或无毒的物质，在受污染场地种植能够吸收重金属的植物，收获后通过堆肥、压实、焚烧、灰化、热解等方式处理[53-54]。物理-化学措施包括清除受污染的表层土壤，用化学提取剂或螯合剂冲洗受污染土壤，并用未受污染的土壤替代原来的表层土壤，这一技术常用于城市宗地的修复和再开发；或向土壤中添加化学物质来转化某些重金属，形成仍含有重金属但不易被植物、动物或人体吸收的矿物质[55]。管理措施包括在农牧业实践中减少化学品投入、采用少耕免耕等保护性耕作制度、降低放牧强度等[56]。

3.4 海洋资源保护及海洋污染防治

在海洋资源的保护及海洋污染防治方面，欧盟海洋保护行动实现了污染源头管理-过程阻控-受体保护技术的一体化，最终目的是制止海洋生物多样性丧失和恢复海洋生态系统复原力，同时允许可持续利用海洋资源。在污染源头管理方面，减少上游集水区农业和其他土地利用的养分损失，避免在浅水区、封闭的沿海地区及进行密集养殖，禁止塑料制品排入海洋等。在过程阻控方面，利用创新型生物传感器实时监测海洋污染，并通过生物尤其是微生物技术催化降解碳氢化合物、重金属、农药和抗生素等海洋污染物，减少或最终消除环境污染物的扩散传播[57]。在受体保护方面，海洋生物等资源是保护的最终目标，欧盟划定了海洋保护区和船舶减速走廊，通过重建鱼类和其他洄游物种的保护区或觅食区，保护特定海域鱼类、海龟、海豚、藻类等重要物种及其生境[58]。

3.5 缓解和适应气候变化

鉴于气候变化跨部门跨领域的复杂综合性特征，以及基于自然的解决方案在应对和解决气候变化带来的多重社会挑战方面的潜力，基于自然的气候治理措施成为欧盟应对气候变化的重要实践工具[59]，具体包括缓解和适应气候变化两大举措。

表2 欧盟各生态环境领域主要技术措施

缓解气候变化意味着减少温室气体的排放并增加碳汇，保护湿地、连续森林、泥炭地等碳储量高的非农业用地免受土地利用变化的影响，在国家森林管理计划或其他规范性文件规定的管辖地区开展长期人工造林等；适应气候变化意味着对环境进行调整以减少气候变化的不利影响，包括“灰色适应”(如针对海平面上升建设海岸保护基础设施)、“绿色-蓝色适应”(如在城市种植行道树以减缓城市热岛效应)和“软适应”(如改善应急管理以应对突发自然灾害)[60]。此外，欧盟科研框架计划在能源领域研发的新技术在推动低碳经济转变过程中也起着重要作用，如利用碳捕获与储存技术将排放源产生的CO2进行收集、运输并安全存储到某处，以实现工业CO2净零排放[61]。

环境监测是欧盟生态环境保护的另一重要内容，是跟踪、记录、分析和评价环境措施实施效果的重要程序。欧盟委员会联合研究中心在环境监测中发挥关键作用，负责对大气、水环境、生态系统服务、生物多样性、自然灾害进行监测，促进各成员国之间最佳实践的交流，并开发、实施和协调具体监测方法。联合研究中心支持各国通过碳综合观测系统(Integrated Carbon Observation System)和哥白尼地球监测项目进行长期温室气体监测；建立了泛欧洲水环境监测系统，跨国界监测水质和洪水灾害风险、评估污染物影响、提供预警和风险管理；利用卫星数据和地理空间知识管理系统对生态系统服务进行近实时监测，并帮助理解发展、环境和安全问题之间的相互作用；通过保护区数字观测站(The Digital Observation for Protected Areas)对生物多样性信息进行监测和预测，以评估保护区压力并为确定最佳保护区域提供分析工具；在自然灾害监测、预警和防控方面，通过建立数学模型评估气候变化影响和森林火灾、洪水和干旱等自然灾害事件发生情况[62]。

4 对我国生态环境保护修复的启示

自从十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局以来，政策体系顶层设计和科技创新成果转化逐渐成为我国生态文明建设的重要着力点。“十四五”开局之年，生态环境部仍将生态环境高水平保护带动经济高质量发展作为落实生态文明工作的关键着力点。随着生态文明建设在提升综合国力方面的重要性日益突出，我国需要探索出一条既植根国情又顺应国际形势的生态环境保护新路径。

我国与欧盟生态环境问题都具有区域性特点，生态环境保护政策和技术体系在基本原则和方法上也具有相似性，因此欧盟与成员国之间这种自上而下、多方参与的实施体系对于我国处理国家与区域之间的生态环境保护工作具有一定的借鉴意义。然而，欧盟的生态环境保护实施体系依赖于其独特的历史文化特征以及先进的经济发展水平，因此不适宜完全照搬，需要结合我国特殊国情，有针对性地借鉴和吸收其中行之有效的做法。

首先，建立跨部门的综合性政策体系。欧盟现行生态环境战略强调多部门将环境问题纳入政策体系，实现“环境一体化”，这与我国生态治理中的“山水林田湖草生命共同体”理念一脉相承。欧盟环境一体化通过共同农业政策、共同渔业政策、凝聚力政策等政策框架实现各部门环境目标多层面、多角度整合。与欧盟相比，尽管我国已经制定了很多环境政策和管理制度，但尚未形成一体化环境管理政策体系，各管理部门之间存在沟通交流不畅问题。“十四五”时期，我国生态环境保护修复工作面临新机遇和新要求，要实现环境、社会和经济之间的可持续发展，就必须统筹考虑生态环境问题的整体性、系统性、动态性和关联性，加强部门间沟通协作，通过良好的制度设计建立政府牵头、各部门联动的综合性政策体系。

其次，完善生态环境补偿制度。市场化、多元化的生态环境补偿机制是欧盟实现公众参与环境治理的具体手段，特别是在乡村生态环境管护与农业生物多样性保护方面。我国十七大报告也提出，要健全生态环境补偿机制，完善生态文明制度体系。为实现经济收益与生态环境保护之间的平衡，我国需要以利益为桥梁，坚持“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”原则，探索多样化生态环境补偿、生态占补平衡制度，推行生态环境补偿试点，吸引社会资金投入，激发全社会参与生态保护的积极性，构建公众参与式长效评估和管理制度。特别要完善乡村生态环境补偿机制，加强补偿的针对性、灵活性和稳定性，创新除资金之外的补偿形式，如不同省市之间尝试以对口协作、点对点援助、产业转移等形式进行补偿，提高公众、企业和地方政府的参与度，真正实现乡村可持续发展。

第三，强化基于自然解决方案的应用。基于自然的解决方案在提供环境、社会和经济效益方面具有巨大潜力。到目前为止，基于自然的措施已经覆盖了欧盟生物多样性保护、退化生态系统恢复、自然灾害防控、可持续社区建设、适应气候变化等多个领域。欧盟的实践经验说明了保护优先、自然恢复为主的重要性。我国近年也开始探索基于自然的解决方案的中国实践，并自发推动国内国际合作，在未来全域土地综合整治和生态保护修复过程中要树立系统观和生命观，进一步推动基于自然的解决方案本土化发展，充分考虑生态系统健康，减少或不使用传统灰色基础设施，尽量应用基于生态系统的技术措施，构建绿色智能的基础设施体系，防止过度工程化造成的生态系统结构和功能恶化问题。

第四，搭建信息和技术共享平台。欧盟的可持续实践在一定程度上得益于各成员国之间的环境基本数据和最新技术信息的成果共享，同时，欧盟以促进公共参与、有效保护环境为目的，建立了政府部门、管理部门、行业协会、研究机构和非政府组织协作推进的技术创新交流平台。相较于欧盟，我国生态环境保护技术研发主体为高校和研究所，企业缺乏国际竞争力；技术措施仍以紧跟国际前沿为主，缺乏科技自主创新支撑；新技术不能得到有效推广和应用，研发与转化脱节问题突出。为解决科研成果不落地、科研与实际脱节问题，应推动构建依托企业、政府、社会公众等多方参与，集成战略规定、法规法律、政策制度、示范案例、工程技术、监测评估等方面的信息和技术共享、示范推广平台，促进各利益相关者跨领域、跨部门、跨地区共建与维护。