江苏省镇村布局规划历程回顾与思考

李蔚然

（江苏省规划设计集团城市规划设计研究院，江苏 南京 210019）

1 江苏省镇村布局规划编制历程回顾

1.1 基础阶段

农业产业迅速发展，农村建房需求大量释放，为指导农村建设，1982年国家基本建设委员会、农业委员会联合印发《村镇规划原则》，江苏省积极响应，组织编制了全省范围内的“村镇规划”[1]，规划在指导农房建设、规范农房建设行为过程中的工作积累，为此后全省镇村发展提供了空间基础。

1.2 发展阶段

1992年原国家计委办公厅印发《关于开展农村小城镇建设试点工作的若干意见（试行）》，将小城镇建设作为村镇建设的重点。为了平衡建设空间的快速拓展和农业生产空间的保护，江苏在全省范围内推动“两区”划定工作，为保证“两区”划定工作顺利完成，江苏省组织各县市编制县市域城镇体系规划，并以此指导编制“乡镇域规划”[2]。

1.3 探索阶段

为统筹城乡建设、引导城乡集聚集约发展，促进基本公平服务设施向农村覆盖，江苏省率先推行城乡规划的全覆盖，全面调控、优化城乡发展空间。2004年江苏省颁布《江苏省村镇规划建设管理条例》，2005年发布《江苏省镇村布局规划技术要点》，同年在省内开展首轮镇村布局规划的编制工作[3]，进行了镇村布局规划编制的工作探索。

1.4 优化阶段

2013年召开的中央城镇化工作会议明确指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化势在必行。在新型城镇化发展的背景下，总结上一轮镇村布局规划编制的成效与不足后，江苏省2014年开始在全省范围内开展又一轮的镇村布局规划优化编制工作。

1.5 再优化阶段

江苏省启东市北新镇镇村布局规划如图1所示。

图1 江苏省启东市北新镇镇村布局规划（2020年）

2019年江苏省自然资源厅发布《关于做好镇村布局规划优化完善工作、支持加快改善苏北地区农民群众住房条件的通知》《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南（试行）》用以指导规划编制，加强对镇村布局规划优化完善工作的指导，规范规划编制与成果表达，提高乡村地区规划管理工作的质量和水平，随后在全省范围内推进新一轮镇村布局规划编制工作。

2 村庄分类规划编制的演变情况

2.1 编制重点的变化

不同时期因发展阶段不同面临的问题存在差异，镇村布局规划编制的重点不断发生变化。打基础阶段的“村镇规划”编制以指导和规范当时大量涌现的无序农房建设为重点。发展阶段的“乡镇域规划”编制重点是平衡建设与保护之间的矛盾，引导集约建设，保护基本农田。2005年的第一轮镇村布局规划，其规划编制的重点是引导城乡集聚集约发展，促进城镇基础设施向规划布点村庄延伸、基本公共服务设施向农村覆盖。

新型城镇化建设背景下的第二轮镇村布局规划编制是反思上轮编制的成效和不足之后通过镇村体系的优化，提高城镇化的发展质量，体现地方人文特色。最新一轮镇村布局规划编制重点是推进城乡融合发展。在不同的编制背景下，规划编制的重点不断变化，以遵循自然规律和尊重城乡空间差异发展为指导思想[4]，规划编制主要内容从就空间论空间逐步转变为对社会、经济、文化、空间各方面进行全面综合的统筹引导。江苏省镇村布局规划编制重点变化如图2所示。

图2 江苏省镇村布局规划编制重点变化

2.2 分类体系的演进

结合规划重点的变化以及政策环境影响，三轮镇村布局规划编制中的村庄分类体系也在相应变化。2005年第一轮镇村布局规划编制将村庄分类为规划布点村庄与非规划布点村庄，但在规划实施过程中，非规划布点村庄搬迁实施难度较大。各个地区也在编制中进行了结合自身实际的分类探索，如高邮市将重点村细化为拓展型和提升型两类，全市411个重点村需要进行拓展建设（75个）的仅占18.2%；金坛市将特色村进一步细化为历史文化型、丘陵山地型、旅游观光型、水网密布型；昆山市结合发展现状，考虑到已经开展多年的零散村庄动迁工作和居住环境不佳的村庄动迁意愿，在省指导意见基础上增加了“近期动迁村”的分类。各地的规划实践说明在规划管理和实施过程中，省指导意见确定的三类村庄实际上还无法全面定义村庄发展的全部类型，还有进一步优化调整的空间。其后的一轮镇村布局规划编制将规划布点村庄改为规划发展村庄，并结合村庄功能进一步分为重点村和特色村，将发展方向不太明确的自然村定为一般村。最新一轮镇村布局规划按照新的村庄分类原则进一步优化，形成了当前的村庄分类体系。

2.3 技术方法的提升

在多轮规划编制过程中，也实现了技术方法的提升，从早期传统的文本图纸成果到最新GIS技术的应用，数据内容也从一开始的仅入库规划布点（保留村庄）转为所有规划类型村庄的全覆盖，最新一轮镇村布局规划已经形成了全省统一的成果数据库管理系统。

2.4 规划实施的成效

“村镇规划”作为省内镇村布局规划的雏形，在全国范围内实现了村镇规划编制领域先行先试的探索，在省内实现了村镇规划的省域统筹。此后的多轮规划编制，规划重点不断结合政策变化进行调整，逐步完善规划编制内容，提高规划编制水平，与其他类型的相关规划相辅相成，引导村庄建设的集聚发展，优化了城乡空间格局，缩小了城乡基本公共服务差距，凸显了乡村特色，为江苏“美丽乡村”“特色田园乡村”规划建设奠定了良好的基础。

3 未来村庄分类体系规划优化路径

3.1 坚持集约发展的方向

镇村布局规划从指导农房建设到保护基本农田，再到推动城乡公共服务均等化以及凸显特色，再到全面落实乡村振兴，促进城乡融合发展，始终紧跟政策背景变化，虽然每一轮编制重点随编制背景发生变化，但集约发展、高质量发展的核心思路一直贯穿始终。引导城乡空间集聚集约发展的同时也要注意控制与引导相结合，逐步推动实施[5]。

3.2 优化动态更新的机制

村庄规划是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。镇村布局规划划定的村庄分类是指导村庄规划编制的重要依据，村庄规划的规划期限一般为15年，镇村布局规划并没有明确的规划期限，实际上镇村布局规划对村庄分类的结果，是在动态更新前提下的一个近期规划结果。以一个近期规划指导一个远期规划，存在一定局限性。

如某行政村在组织村庄规划编制时，按照镇村布局规划确定的村庄分类，撤并一个搬迁撤并类村庄，但可能未来随着城镇化的发展和其他社会经济环境的变化，可能搬迁撤并类村庄还会增加。按照镇村布局规划编制的村庄规划可能不足以有效指导村庄的长期建设。

3.3 增加公众参与的比重

规划编制和实施越来越重视公众参与，镇村布局规划的重点空间在乡村地区，规划不仅应该强调自上而下的规划传导，更应注重自下而上的反馈，了解民众的迫切需求和村庄主体的发展诉求，避免规划实施过程中产生矛盾[6]，使规划更具备科学性和可实施性。

3.4 提升管理数据的精度

镇村布局规划目前已经形成全省统一的成果数据库管理系统，但成果是以分类村庄的点位入库（涉及近期建设的村庄落实边界），在当前的规划编制体系下，从规划管理实施角度出发，未来镇村布局规划的数据库成果应全面落实到边界，划定每种类型村庄的具体空间范围，便于与其他规划类型衔接以及更好地实施建设管控。

3.5 坚持因地制宜的思路

镇村布局规划的核心目的是推动要素、资源在城乡之间的高效流动，引导城乡融合发展，促进城乡共同繁荣，在编制过程中要坚持因地制宜进行组织编制。各地区在城乡发展阶段、地域特征以及镇村关系方面都存在明显的差异[7]，以江苏为例的镇村布局规划编制经验并不完全适用于其他地区，各地区应结合自身的特征和发展诉求进一步优化调整编制。

4 结语

镇村布局规划在规划体系中的重要作用，要求其在编制过程中对全县域进行细致的系统化研究，有效衔接市县级国土空间规划的城镇体系规划要求，并落实到乡镇级国土空间规划的镇域规划中。在规划类型上，衔接总体规划（乡镇国土空间规划）与详细规划（村庄规划），镇村布局规划确定的村庄类型直接决定了村庄未来建设空间是否存在增量，在编制详细规划时除了要落实上位总体规划的要求，还要结合镇村布局规划确定的村庄类型，进一步明确村庄规划的编制重点。全新的国土空间规划编制的背景下，镇村布局规划在规划层次和规划内容上，都是一个重要的环节。本文通过对江苏省镇村布局规划编制历程及编制内容演变的梳理和研究，总结和归纳了江苏省镇村布局规划编制的特点。江苏省镇村布局规划在多轮规划编制工作中逐步提升规划编制水平，并在此过程中实现了有效引导村庄建设集聚发展、优化城乡空间格局、缩小城乡基本公共服务差距、凸显乡村特色的成效。江苏省的镇村布局规划编制工作是基于对省情的深刻认知以及对省内乡村的现状特征、乡村发展规律总结的基础，不能完全适用于国内其他地区的镇村布局规划，但基于江苏实践的总结与思考，能够为其他地区镇村布局规划编制提供借鉴。