科学事业单位内部控制评价研究

张兰萍 广东省科技创新监测研究中心

引言

“科技兴则民族兴，科技强则国家强”。科学事业单位须加快推进内部控制建设，为全面实行国家创新战略提供强有力的支撑保障。科学事业单位在科研经费反腐的廉政建设要求下，内部控制是实现监督的重要方式，是提升单位科学发展水平的重要手段。从国家治理的高度，完善内部控制的建设是强化科研经费管理的重要手段，是推动科技创新战略发展的重要工具。加强科学事业单位内部控制，可以防止科研经费舞弊和腐败现象的发生，为单位科技创新战略发展提供源源不断的内生动力。加强科学事业单位内部控制，能为科研人员提供风清气正的科研环境，为科研人员潜心技术攻坚提供良好的环境。

一、科学事业单位内部控制相关概念

（一）科学事业单位内部控制目标

科学事业单位内部控制目标应该紧密结合科技创新发展战略。党的二十大报告指出，要从科教兴国、人才强国、创新驱动发展战略高度认识科研事业单位管理体制改革，建立现代适应科研事业单位发展的制度。科学事业单位组织成立是以科学技术研究为主要目的，要坚持贯彻落实国家创新发展战略，因此其内部控制目标应当聚焦国家创新发展战略，在保证科研创新发展的前提下进行开展内部控制建设。要区分科研活动和常规管理活动，对科研活动制定符合科研活动规律的内部控制管理手段和措施，例如科研项目预算管理，科研项目周期一般为1-3年，其预算管理周期管理就应有别于部门预算管理，科研项目在实施过程中研究路线调整，研究方法调整是常态，预算不应不适宜发挥“刚性”，应具备较高的“灵活性”。因此科研项目预算管理应有别于常规活动的预算调剂方面的管控。

（二）科学事业单位内部控制范围

科学事业单位内部控制范围不应限于业务层面的预算管理，收支管理，采购管理，资产管理，基建项目管理，合同管理，应当将内部控制范围扩展到科研活动管理的全过程全周期中。在“放管服”背景下，政府简政放权，有些科研事业单位还承担了较多科技专项管理工作。内部控制还应重点加强科技专项管理工作，致力于提高公共服务职能。

二、科学事业单位内部控制评价现状

（一）现行基础性评价未能涵盖内部控制活动

按照财政部基础性评价工作要求，绝大多数单位都开展了内部控制基础性评价工作，基础性评价工作，评价范围主要是预算、收支、采购、资产、合同这类常规业务，评价内容不全面，影响评价结果的完整性和客观性。

（二）对内部控制评价认识不到位

领导层面对内部控制评价工作重视度不足，关注点还是停留在实施执行阶段，不在评价阶段，内部控制评价工作基本由办公室人员完成后上报，里面所反映的问题未能为下一年的内控提供更有力的攻克方向。内部监督部门也没有参与到内部控制评价中。

（三）内部控制评价主体职责不清

内部控制评价工作绝大多数是由财务部门作为评价主体。财务部门履行内部控制关键岗位职责，又对执行的效果进行评价，“既做裁判员，又做运动员”，违背了内部控制建设评价相分离的原则，导致评价工作缺乏客观性、独立性和公正性。

（四）内部控制评价结果的应用不充分

大多数科学事业单位的基础性内部控制评价，主要是应用于确定下年度内部控制共奏计划和持续改进的重点，还有没有应用个人年度考核及任务或者审计应用领域等，应用不充分也不利于内部控制建设的持续优化。

（五）内部控制评价报告应用有限

内部控制评价报告对外报送给财政部门，对内报送给领导班子，单位基层员工基本不清楚有内部控制评价这个管理事项，内部控制评价报告在单位内部的公开透明情况不够。

三、科学事业单位内部控制评价存在的问题

（一）内部控制评价范围不全面

现在科学事业单位的内部控制评价体系是基于财政部的基础性评价进行的，基础性评价是通用性指标，主要是外部监督者用于了解行政单位内部控制实施建设情况，属于评价内部控制设计方面的指标，一方面未能涵盖单位全部管理活动，另一方面未能对内部控制有效性进行评价。

（二）内部控制评价主体职能未分离

科学事业单位内部控制职能管理部门多数是行政管理部门，行政管理部门负责组织实施内部控制。内部控制基础性评价部门也是办公室。基于基础性评价是外部监管者需求，因此进行基本性评价时存在拼凑材料，进而争取优秀的现象，内部控制评价未与内部控制职能脱离，导致内部控制评价结果不客观、未能充分发挥内部控制评价的针对性反馈和优化流程的作用。

（三）内部控制评价指标不符合“科研活动”规律

现行基础性评价对科学事业单位来说缺乏科研性，基础性评价通用指标只是对行政事业单位常规经营管理活动进行评价，未能体现单位科研活动内部控制的情况，未能有针对性针对单位的科研特点进行评价，例如预算管理中大多数考核指标，均不适用于科研项目管理。一般公共预算需严格控制预算调整，但科研项目预算调剂权是下放给项目负责人，项目负责人可根据项目实施要求，自行调整项目预算。

（四）内部控制评价结果未有效应用

科学事业单位通过基础性评价形成的内部控制报告向领导班子汇报，汇报后主要是应用于上报主管部门和财政部门，评价结果用于下一年持续内部控制建设改进参考。内部控制评价最重要的作用在于对内部控制系统运行进行维护，以确保内部控制运行的有效性。另外，根据调查和访谈得知，目前科学事业单位内部控制评价结果也未纳入单位绩效考核范围，自然未能在单位控制环境方面起到引起各层级人员重视的效果。

四、构建科学事业单位内部控制评价指标体系

（一）内部控制自我评价体系设置原则

1.全面性原则

内部控制评价体系构建应尽量涵盖科学单位管理活动全周期全过程，不单只是常规行政管理活动，还应包括科研管理活动，市场经营管理活动等，做到“横向到边、纵向到底、层层分解、有机统一”。

2.导向性原则

科学事业单位内部控制评价指标体系应当体现以科技创新为核心的评价导向，坚决破除“四唯”不良倾向，突出标志性成果的“五元”价值，以价值挖掘引导高质量成果产出，推动全过程创新生态链建设。

3.重要性原则

在绩效评价指标选择上也要注重成本效益原则，无法面面俱到，但要遵循重要性原则，选取重要指标。要注意选取高风险控制点及重要业务活动，全面分析、突出重点，以使内部控制评价体系具备较强的代表性。

4.可操作性原则

可操作性原则是实操落地的重要原则，要达到绩效评价目的，应确保绩效指标的信息有可靠的渠道获取。另外，绩效评价的指标可量化，定量和定性才能结合起来，客观反映绩效评价结果。

5.动态性原则

内部控制是动态发展的过程，内部控制目标改变，单位管理活动重点改变，单位风险改变，内部控制评价指标也应动态调整，才能真实客观反映现行状态内部控制的实施情况。

（二）科学事业单位内部控制指标构建

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，结合了科学事业单位的管理活动的特点，将科学事业单位内部控制自我评价指标分为三个方面：单位层面、业务层面-常规管理活动、业务层面-科研管理活动。

1.单位层面评价指标

单位层面的内部控制评价指标，结合基础性评价和单位层面建设实际情况，单位层面指标可选取了4个二级指标，分别是组织机构、工作机制、关键岗位、信息系统，并在此基础上选取15个三级指标，具体如下：

①组织架构评价指标：内部控制机构、岗位职责权限、内部控制职能部门、内部监督部门。

②工作机制评价指标：决策、监督、执行分离机制、风险评估机制、议事决策机制、部门沟通协调机制、内部监督机制。

③关键岗位评价指标：关键岗位轮岗机制、关键岗位问责机制、关键岗位人员资格。

④信息系统评价指标：内部控制信息系统、信息内部公开机制、信息技术安全管理。

2.业务层面评价指标

业务层面的内部控制评价指标，对科研事业单位管理活动进行分类，区分为常规业务活动，科研业务活动，科学事业单位一般没有基础建设项目，因此常规管理活动选取了5个二级指标，科研管理活动选了3个二级指标。各活动具体指标如下：

（1）业务层面-常规管理活动评价指标

①预算管理评价指标

预算管理是内部控制的重要模块，也是内部控制的重要手段。结合预算管理实施情况，可选取预算管理制度、预算编审管理、预算指标分解、预算调整审批、预算执行管理、决算报告编制和分析以及绩效评价作为评价指标。

②收支管理评价指标

收支管理在制度和控制流程上关键环节设置，通过基础性评价可知，执行到位，收支管理选取7个指标，收入管理评价重点对收入到账确认及时和收入票据管理进行评价，支出评价重点对支出管理制度、支出授权审批、支出合规性审批、支出合理性审批进行评价。

③采购管理评价指标

采购管理结合采购管理特点，重点对采购管理制度、采购预算编制、采购立项审核、采购合同签订、采购验收、采购监督管理进行评价。

④资产管理指评价

资产管理结合资产管理特点，重点是对资产管理制度、资产管理组织、资产购置控制、资产使用和维护管理、资产报废和处置管理进行评价。

⑤合同管理评价指标

合同管理结合科研合同管理业务特点，重点是对合同管理制度、合同文本审核、合同执行管理、合同后续管理、合同监督进行评价。

（2）业务层面-科研管理活动评价指标

①科研项目管理指标评价

科研项目管理活动结合了科研项目管理的全过程，可从管理制度、申报管理、立项管理、实施管理、经费管理、验收管理、公开管理、成果管理进行评价。

②科技专项管理评价指标

科技专项管理结合科技专项管理的全过程，可从管理制度、组织架构、评审管理、验收管理、工作费用审批管理、工作纪律管理方面进行评价。

③科技成果转化管理评价指标

科技成果转化根据科技成果转化管理的全过程，可从管理制度、组织管理、实施管理、验收管理、收入分配、公开管理进行评价。

（三）科学事业单位内部控制指标权重

构建内部控制评价指标体系建立之后，将定性指标评价转化为指标转化为可定量评价分析的指标对实施内部控制评价是关键的一步。可运用采用层次分析法，依照Satty1-9标度方法对内部控制指标重要性进行打分，得出各定性指标的权重，再通过单位内部控制评价方案实施开展内部控制的评价。

结语

完善内部控制评价是优化内部控制建设的关键。通过内部控制评价形成评价、反馈、再评价、再控制、再反馈的管理闭环，逐步实现制度的稳定性，并不断调整和优化，将内部控制工作实现系统化、规范化、流程化、最终合理保证单位内部控制的目标实现，促进单位科学事业高质量发展。