乡镇基层档案管理工作现状调查与研究

■崔 进

我国目前有四万多个乡镇行政单位，这些基层行政单位在履行各自行政职能过程中，形成了各种有价值的档案材料，这些档案材料是以后工作查考的重要依据，不仅是经济建设的宝贵财富，而且也是文化传承、科学研究、维护社会稳定、强化育人的重要资源。所以乡镇基层档案管理工作非常重要，是我国档案管理体制中的重要组成部分，乡镇基层档案工作管理的好坏，直接影响到全国档案工作的质量。2003年5月，习近平在考察浙江省档案局时指出：“之所以说档案工作是一项非常重要的工作，主要是因为档案工作是一项基础性工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。”因此，全国各乡镇档案必须在“十四五”全国档案事业发展规划、《中华人民共和国档案法》、国家档案局《乡镇档案工作办法》的指导下，在完善顶层设计的基础上，投入更大的精力、更多的物力、财力，强化各种体制机制，引进更先进的管理技术和管理办法，把乡镇档案工作推向一个新的高度。

一、乡镇基层档案管理工作的重要性

2021年8月20日国家档案局局务会议通过的《乡镇档案工作办法》中关于乡镇档案的定义是指“乡镇党委、政府、人大、群团组织及企业事业单位在各项活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”它是乡镇工作的重要组成部分，是一项基础性、支撑性工作，在推进乡镇治理体系和治理能力现代化建设中具有重要作用。

（一）乡镇基层档案工作是我国档案事业管理体制的重要组成部分

档案事业管理体制是一个国家档案事业管理模式和组织形式，它包括各类档案馆的设置、相互关系、权限划分等，目前我国的档案管理体制实行集中式管理，也就是全国的档案事业统一接受档案行政管理机关的领导和监督，地方档案机构必须接受上级档案机构的指导和监督。实行这种管理体制是与我国历史文化传统、社会主义制度、国家体制等多种因素相关的。这种管理模式有利于实现全国档案工作的标准化、规范化和现代化，有利于实现档案事业的统一规划和有序管理，便于建立和协调各类档案机构之间的关系。乡镇档案工作显然是这一管理体制中重要一环，它在乡村档案和县级档案工作中起着沟通和桥梁作用，不仅将上级档案工作要求和指示精神传递给村级档案室，而且还要对村级档案工作进行监督和指导，因此乡镇基层档案工作在全国档案事业中具有举足轻重的作用。

（二）乡镇基层档案工作的现代化影响和制约着全国档案事业的现代化

档案工作现代化是档案事业发展的必然要求，是信息技术与档案工作完美结合的产物，档案工作现代化包括档案工作的标准化、档案管理的科学化、档案技术的现代化等方面。如果没有乡镇基层档案工作的标准化，在档案收集、整理、鉴定、保管、检索、统计、编研、利用等方面不执行国家统一标准，全国档案整理等各项工作将无从开展。同样，如果没有乡镇基层档案工作的科学化，现代科学的档案管理思维跟不上，档案管理方法落后，档案管理效率低下，不能够综合使用行政、经济、法律等手段杠杆，势必会造成全国档案管理工作中的梗阻现象。如果乡镇基层没有现代化的档案管理设备，不能够运用先进的档案管理技术，特别是大数据、人工智能、云计算、区块链等先进技术，不能够实现档案管理的自动化、智能化，不能够实现档案信息服务的网络化、表现形式的多元化、海量信息存储集约化等，那么势必会影响全国档案信息化的进程。

（三）乡镇基层档案工作人员的素质和水平影响着社会大众的档案意识水平

乡镇基层档案工作人员直接面对的是乡镇机关人员和村居百姓，他们的工作能力、工作水平、工作待遇、工作形象和受尊重程度将直接影响他们的工作态度和工作积极性。如果政府对档案工作重视程度不够，档案工作人员水平不高，档案工作弱化，甚至对档案工作不屑一顾，档案从业人员在工作中没有获得感、荣誉感、成就感，那么势必会影响全民档案思想水平的提高，最终影响全国档案事业的发展；相反，如果政府重视档案工作，档案工作人员待遇高，工作环境和福利好，势必会吸引更多工作能力强、业务水平高的人员从事档案工作。人们在日常生活中就会不自觉地提升档案意识，全民档案思想水平就会得到整体提高。

二、乡镇基层档案管理工作现状和存在的问题

不可否认，近些年来，随着国家对乡镇基层档案工作的重视和档案工作经验的积累，我国乡镇基层档案管理工作有了很大的进步，档案的收集、整理、保管、利用等各项工作更加规范，档案管理体制逐步完善，专兼职档案人员不断增多，档案的信息化工作开始起步。但是随着我国科学技术的飞速发展，档案工作现代化水平的提高，乡镇基层档案管理工作也暴露了一些问题和不足，主要体现在以下几个方面：

（一）思想重视程度不够，管理水平落后

思想是行动的先导，工作干得好坏与思想重视程度有着非常大的关系。当前，大部分乡镇基层单位的领导都把精力放在项目招引、经济发展、社会稳定、疫情防控等上级考核的工作上，对这些工作背后的档案收集、整理等工作关注不够，甚至有些领导错误地认为只要工作完成得好，能够拿个好名次，档案工作无所谓，从而造成基层档案工作人员在思想上对档案工作重视程度不够，管理混乱，部分档案材料保管缺失，甚至档案材料被污染受损。

（二）档案管理制度执行不严格，档案管理人员综合素养水平不高

我国档案事业经过几十年的发展，档案管理工作和专业人员管理制度等都逐步建立，基本能够满足目前档案管理工作的需要，且各项管理制度也在随着档案事业的发展而趋于完善。但是现实工作中，档案污损、档案破坏、档案丢失、档案信息泄密等事件还偶有发生，特别是在乡镇基层档案室这种现象的发生更加普遍。有些乡镇由于编制所限，正式编制机关干部人数偏少，疫情防控、扶贫开发、美丽乡村建设等工作又需要大量人手，造成了乡镇部分基层档案室使用了临时工作人员，这些临时工作人员的工作能力、责任心等综合素养很难得到保障，他们缺乏专业知识，缺少专业技能培训，有的甚至不会使用现代化的档案设备，往往根据自己的常识判断一些文件的收集、整理、立卷、归档、鉴定、保管、移交等，造成了档案管理的混乱，更谈不上利用档案信息进行选择、加工、编辑、研究，汇编档案史料或者编纂档案参考用书等编研成果，以此为社会提供各种档案信息服务。

（三）硬件设施跟不上，现代化水平低

当前全球经济低迷，企业效益不景气，政府财政收入也受到影响，基层乡镇税收低，各项开支大，造成乡镇财政困难。有些乡镇政府根本拿不出更多的资金用于购置现代化的档案设备，也没有能力建设适宜档案安全保护和利用的档案库房、业务和技术用房、办公用房，更没有建立数字档案室，只能维持档案室的日常正常运转。有些地方的乡镇基层档案室是临时借用的办公室，根本谈不上库房选址科学合理，库房面积满足档案法定存放年限的需要；档案库房配备简陋，只有简单的档案橱柜、办公座椅，做不到防火、防盗、防潮（水）、防光、防高温、防磁、防鼠、防有害生物等“十防”要求，甚至有的乡镇基层档案室没有一台能够正常使用的电脑，完全使用手工操作管理纸质档案，档案的进出登记不全；文书档案、专门档案、科技档案混在一起管理，影像档案归档缺失，分类不合理；更有甚者部分乡镇根本就没有档案室，各科室机关工作人员把形成的工作材料放在自己的办公桌上，既不归档、又不保管，造成了部分档案的丢失或者泄密。

三、做好乡镇基层档案管理工作的重要举措

乡镇基层档案管理工作存在问题的原因是多方面的，既有资金的原因、思想重视程度的原因、体制机制的原因、档案管理人员能力和水平的原因，还有档案作用宣传力度不够、档案法律法规执行不严等其他原因。下面结合以上存在的问题和原因，提出如下应对举措：

（一）加大档案工作宣传力度，提高全民档案意识水平

乡镇基层之所以在思想上不重视档案工作，主要是没有看到档案在经济社会发展中的作用，没有看到档案工作的存史、资政、育人功能。因此，加大档案工作的宣传力度，让更多的人认识到档案工作的价值是目前做好档案工作的首要前提。档案的价值从不同的角度可以分为不同的类型。从档案价值主体对象可将档案价值分为第一价值和第二价值，其中第一价值是指档案对其形成者的价值，它一般在档案形成之初在档案室里就可以实现；第二价值是指档案在其存续后期所具有的对社会利用者的价值，包括查考价值、文化传承价值、科研价值、思想教育价值等。我们强调加大档案工作宣传力度，实际上主要是让人们认识到档案的第二价值。为了更好地加大档案工作的宣传，提高全民档案意识水平，扩大档案在公众和各机构中的影响，鼓励更多的人们正确地认识档案、使用档案，让档案发挥出应有的价值，2013年中华人民共和国国家档案局决定把每年的6月9日国际档案日作为我国档案宣传日，各机构可以根据当年的宣传主题开展形式多样的档案宣传、档案展览、档案修复体验、档案讲座等活动，以此来鼓励和吸引人们积极参与档案的保护和利用等，从而提升档案在人们心目中的地位，增强社会档案意识。

（二）加强档案从业人员教育，提升档案工作人员能力

加强乡镇基层档案工作，提升档案从业人员的素养是其中的关键一环。档案人员的素养包括档案人员的道德品质和能力，它是档案人员从事档案工作的必备条件。档案从业人员必须具有正确的政治立场和政治方向，能够胜任工作的各种专业知识，熟悉档案工作方针政策、法律法规和行业标准等，具备广阔系统的科学知识，不仅精通档案学的知识，而且还知晓与档案学有关的其他知识。为此，档案人员必须积极参加各级档案部门组织的档案管理工作培训班，通过继续教育提升自己的工作能力和水平。同时，积极探索档案职称评价制度改革，改变过去唯学历、唯资历、唯论文、唯奖项的评价制度，探索实施考评结合，注重日常工作业绩的评价模式，鼓励档案从业人员终身学习、终身从事档案管理工作，特别是乡镇基层档案管理工作，在这方面可以向浙江省、山东省、黑龙江省、江西省等省份的档案主管部门学习。另外，做好乡镇基层档案工作也必须加强档案从业人员的职业道德教育。档案工作的性质决定了档案从业人员的职业道德要求，它是档案从业人员在日常的档案管理工作中必须遵守的行为准则和规范。1996年第13届国际档案大会通过的《档案工作者职业道德准则》，提出了10条基本道德规范，为各国档案从业人员提供了参考。

（三）增加档案工作经费投入，提升乡镇档案工作信息化水平

档案工作发展的趋势就是实现档案工作的信息化，做到档案存量数字化、增量电子化、服务网络化。档案信息化建设是发挥档案自身信息价值，推动档案工作走向现代化的必经之路。目前，乡镇基层档案基础设施落后，缺乏必要的档案信息化硬件和软件设施，几乎所有基层乡镇没有建立自己的数字档案室，影响了档案信息化进程，不利于档案管理效率的提高，影响了人们对档案的查询和利用。为此，必须加大对乡镇基层档案基础设施建设的投资力度，建设或者购置能够满足档案信息化建设的基础硬件设施、软件系统设施等。其中硬件设施主要包括档案机房、数字化用房、数字化加工和存储设备、网络设备和网络光缆等；软件系统设施包括系统软件（如计算机操作系统软件）和应用软件（如档案管理系统、财会管理软件、业务统计软件等）。另外，为增加档案从业人员工作的积极性，鼓励他们长期从事基层档案事业，可以提高档案从业人员的工资福利水平，在机关年终评优树先等方面适当向档案从业人员倾斜。改善档案室工作环境，提高档案从业人员的获得感、幸福感、荣誉感。

（四）加强档案管理工作的体制机制建设，用制度保障乡镇基层档案工作的快速发展

规章制度特别是法律法规是规范人们行为的基本准则，他们是人们在工作生活中积累的经验总结，是做好工作的保障，是人们在工作中的遵循。凡事都要按照规章制度办事，无规不成方圆，乡镇基层档案工作亦是如此。《档案法》是档案工作领域的基本大法，《档案法实施办法》是对《档案法》规定的进一步细化和解读。截至目前，我国档案工作领域已经形成了档案法律、档案行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等一系列法律法规规章制度。但是，需要说明的是随着经济社会的发展、科学技术水平的提高，档案法律法规、规章制度也需要在实践过程中不断得到修订完善。2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议通过了新修订的《档案法》，与之配套的《档案法实施办法》也在紧锣密鼓地修订中。《乡镇档案工作办法》等其他相关的档案法规、规章、制度也都在实践中不断地修订完成，这为我国档案工作的开展奠定了制度基础。另外，随着我国档案事业的发展，我国也已经制定或者修订了档案工作中常用的国家标准和行业标准，包括文书档案、科技档案、专门档案等领域的各种标准，它们是指导档案从业人员包括乡镇基层档案者做好档案工作的基本遵循。