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老年人居家照护及政策支持
——中国养老服务体系的重构

2023-03-06王德兰

市场周刊 2023年1期
关键词:居家养老老年人

王德兰

(广西师范大学,广西 桂林 541006)

一、问题的提出

国家统计局第七次全国人口普查的数据结果显示,我国当前60岁以上的人口为2.6亿人,占总人口的近两成[1]。国家老龄委预测,到2025年我国60岁以上的人口占比将超过总人口的20%[2],预计到2030年我国将有超过7700万失能老年人口[3]。面临数量巨大的失能老年人,中国当前护理人才的需求量已经呈现出加速上升趋势,但是目前拥有的50万养老护理员无法应付巨大的护理需求量,并且也存在护理标准低下、缺少职业认证以及护理收费高等问题。为了促进养老服务业发展,2017年由国务院办公厅印发的«“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划»中,明确提出要建立健全的以居家照护为基础、社区照护为依托、机构照护为补充的养老照护服务体系。但随着人口老龄化、家庭结构小型化以及女性就业率增加等各种因素的影响,我国传统的家庭赡养服务已难以为继,家庭成员作为非正式照护者在家照护老年人的负担加重,面临较大的精神和经济压力,降低了家庭成员的生活满意度;与此同时,由于照护技术不足,老年人的实际体验感也大打折扣。因此,在中国高龄、失能老年人不断增多的未来,对参与居家照护的非正式照护者提供有力的政策支持,是保障老年人获得适宜稳定的居家照护服务的关键,同时也是实现居家照护为基础、社区照护为依托、机构照护为补充的新型养老服务体系的核心。

基于上述分析,文章拟从居家照护的内涵,世界各国居家照护发展的支持措施,探讨我国居家照护发展的突出问题和未来居家照护发展的政策方向。

二、世界各国居家照护在实践中的发展经验

(一)居家照护的内涵

因为语言翻译和视角上的差异,不同国家和学者对长期照护有了一些不同的叫法,如“长期护理”“长期照顾”“长期照料”和“长期介护”等。尽管称呼不同,但其大致含义都是指在较长时间内,为日常生活中无法自理的对象提供包括日常生活照顾和医学看护在内的各种照料性服务[4]。根据长期照护服务的供给主体不同,目前我国的长期照护可以分为三种类型,即机构照护、社区照护和居家照护。

居家照护亦称为“家庭照护”,是以家庭成员为主要照护力量,以老年人所在地街道或居民区为依托力量,共同为老人提供的生活照顾、医疗看护和生活慰藉等服务内容,其目的在于降低机构照护的使用频率和照护成本。居家护理一般包括正式照护与非正式照护,正式照护是指由专门机构或团体的医务工作人员提供的基本医疗保健和生活护理服务,一般为付费服务;而非正式照护则是指家人以及家庭成员等非医疗工作人员提供的基本生活基础性护理服务,一般为免费服务[5]。

(二)国外居家照护的发展经验

20世纪40年代美国进入老龄化社会,由政府为老年人提供养老服务,长期照护服务分为机构照护、社区照护和居家照护三种类型。为了促进居家照护的发展,社区提供老年营养项目和家庭照护者支持项目,其中老年营养项目主要提供给需要照护的老年人,该项目包括生活照料服务和医疗保健服务。家庭照护者支持项目主要是针对照护者提供喘息服务、技能培训以及其他支持性服务[6]。喘息服务最早起源于美国,建立之初的主要目的就是为居家照护服务提供者提供暂时性的自由,满足照护者个人社会化和活动的需求[7]。美国先后出台的«美国老年人法案»和«寿命喘息法案»为喘息服务提供了法律层面的支持[8]。

20世纪50年代起,英国开始发展由政府购买服务的社区照护养老模式,通过立法保障社区照护各流程的稳定进行。英国的养老服务分为居家养老服务、日间照料、老年公寓和养老护理院四种类型。为了方便老年人居家养老,政府会对老年人居住场所进行生活设施改造以及医生免费上门提供医疗保健等的物质支持[9]。居家照护的提供者要通过严格的资格审查和专业培训,并且定期或不定期的检查服务质量。对每周提供至少35小时照护服务的非正式照护者,将获得每周53英镑的照护者津贴[10]。

日本作为亚洲老龄化最严重的国家,于2000年开始引入长期照护保险制度,«介护保险法»为老年人选择居家照护提供了保险支撑,由政府、社会和个人共同承担照护费用。居家照护的方式有上门服务、短时托付服务、长期照护服务和健康指导服务,由专业的介护士为老年人提供上述服务。

澳大利亚于20世纪70年代进入老龄化社会,最早建立起养老服务专职部门,负责对服务对象的评估、服务管理和资格审查等工作。澳大利亚的老年人照护体系制度由养老设施、社区居家照护和照护者喘息服务三部分组成。在进一步改革老年人照护战略的过程中,不断增加照护设施的数量,建立起制度化的评估程序,同时专门制定针对居家照护者的«照护者休养法»,以立法的手段保障喘息服务的实施[11]。

三、我国居家照护政策历程、实践与构建

(一)政策历程与实践

要构建起我国的居家照护服务体系,首先需要明确我国在居家照护中的政策历程与实践,我国居家养老的政策发展大致经历了萌芽、形成和快速发展三个阶段。

第一阶段为萌芽阶段,时间是1949年新中国成立初期至20世纪80年代。这一阶段国家还没有出台正式的老龄政策,对居家养老的认识尚不明确,因此这一时期照护老年人的责任主要由家庭承担。这一阶段家庭规模普遍较大、家庭成员多的特点可以解决老年人的养老问题,«宪法»在一定程度上也规定了子女赡养父母的责任,对“五保”老年人和“三无”老年人这类特殊群体,国家也提供一定的养老照护服务。1983年全国老龄工作委员会在«关于老龄工作情况与今后活动计划要点»中初步提出开设老年公寓以解决日间无人照护的老年人的困难,这是国家政策中首次出现老年人日间照料中心这一概念。

第二阶段为形成阶段,时间是20世纪80年代至2011年。这一阶段的居家养老政策分为2000年以前的初步形成阶段和2000年以后的正式形成阶段。1996年出台的«中华人民共和国老年人权益保障法»是我国史上第一部针对老年人权益的法律文件,明确了家庭养老是我国老年人养老的主要方式[12]。我国在1980年开始实施的独生子女政策改变了家庭的结构,子女数量的减少导致家庭照护老年人的压力加大,社会化养老这一理念开始兴起,将解决老年人照护问题的思路转向社区。1993年,民政部下发了«关于加快发展社区服务业的意见»,大力发展社区服务,并将养老服务作为社区服务的主要内容。这一时期出现的社会化养老理念和社区服务的大力发展为后期居家照护服务的正式形成奠定了基础。

2000年我国正式进入了老龄化阶段,«中共中央国务院关于加强老龄工作的决定»这一文件的出台极大地促进了我国老龄事业的发展,居家养老这一概念开始频频出现在各项文件中。随后,主张居家养老、社区养老、社会养老的多项政策出台,在强调家庭照护的法定责任前提下,探索多主体参与老年人养老事业的发展,逐步形成“以居家照护为基础、社区养老照护为依托、机构照护为补充”的养老服务体系,意味着照护老年人逐渐由家庭亲属的责任转变为社会整体的责任,社区、机构和社会成为家庭养老的重要补充载体。

第三个阶段是从2008年至今,居家养老政策向着更加明确和科学化的方向发展。2008年全国老龄办和民政部等联合出台了«关于全面推进居家养老服务工作的意见»,对居家养老服务实践加以指导和规范,社区服务与老年办的服务重点开始转为家庭生活服务,为高龄、病残人口家庭生活养老提供方便。2010年中国开展了第六次全国人口普查,人口普查结果表明,中国60周岁及以上老人已达1.78亿人,占全国人口总数的13.26%,失能老年人口规模约为522万人,总失能率近三成[13]。2011年,民政部发布«社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)»,首次确定了“加强社会养老服务体系建设,是解决失能、半失能老年群体养老问题,促进社会和谐稳定的当务之急”,并且明确政府的职责就是要在社会养老服务体系建设的规划指导、培育市场、投资带动和示范引导等方面发挥主导作用,同时,鼓励社会力量参与建设和运营。表明了中国当前的社会化养老服务体系正不断完善,并为家庭照护赡养老人创造了更有利的环境。

基于上述政策的发展演变,我国居家照护政策呈现从家庭养老责任制逐渐发展为社会化养老,这一转变离不开国家颁布的各项支持性政策,居家照护服务的支持对象也从老年人扩大到残疾人员。

(二)我国居家照护支持政策的构建

1.出台非正式照护的支持政策

一方面,为在家照护老年人的非正式照护者提供一定福利待遇,如设置照护者喘息服务,以提高非正式照护者的积极性。喘息服务在实践中一般由政府或民间组织牵头,成立专门的服务人才队伍,通常作为给予居家照护者的一项福利,目的是提供居家照护者一个休息的机会,在照护者休息期间内由该组织为老年人提供临时性的照护服务。目前喘息服务成为一种有效的照护者支持项目,被多个国家和地区采纳。喘息服务这一制度在我国的实践较晚,尚处于探索阶段,仅在个别城市设置试点,因此喘息服务的内容还未完善,尚未涉及对非正式照护者的培训服务[14]。

另一方面,为居家非正式照护者提供直接的经济补偿,如照护者津贴。照护者津贴可以作为家庭成员放弃外出工作选择在家照护老年人的一种经济补充,而且是直接经济补偿;同时,在实践照护休假制度的国家,照护者津贴也可以作为休假期间的收入补偿[15]。因此,根据我国居家照护的发展现状,借鉴国外的成功实践,将居家照护的服务对象扩大到居家照护者这类非正式照护群体,设置喘息服务、照护者津贴和照护休假等相关支持性政策,促进居家照护的进一步发展。

2.制定居家照护支持性政策的法律法规

“孝”文化在我国传统观念中占有重要地位,中国传统的家庭赡养制度传承了几千年,足以看出家人是赡养、照料老人的主体;同时,«中华人民共和国老年人权益保障法»也规范了家庭赡养老人的义务。长期以来,居家非正式照护者的权益很容易被社会忽视,现阶段应该从国家层面上设立有关改善和保障居家照护待遇水平的专门立法,以立法的形式保护居家照顾护理者的权利,在落实照顾老人义务的同时赋予他们相应的社会权利,从而不断完善居家照护者的角色,提高他们的社会地位。

3.不断强化社区照护功能,支持居家照护服务的具体实践

从我国居家照护政策的发展历程来看,社区的建设和发展是提高居家照护服务的关键。社区作为我国多层次养老体系的依托,应发挥资源整合和辅助支持的作用,不断提高筹资能力,建立多元筹资机制,加强社区医护队伍建设,扩展社区服务功能,完善老年人服务网络,满足老年人不同照护需求,有效提高社区照护服务供给能力[16]。

四、结语

当前60岁及以上的人口占我国总人口的近两成,特别是还存在大量失能、失智和低收入老年人,照护资源短缺以及专业照护费用高昂,使得老年人晚年照护面临严峻挑战。居家照护费用较低且符合中国传统的养老理念,因此成为大多数老年人的首选。如此一来,家庭照护老年人的压力增大,家庭非正式照护者亟需专业护理培训、喘息服务、津贴补助等一些支持性服务来减少照护压力,以保障居家照护服务的可持续供给。因此,在国家层面需要建立起对居家非正式照护者的支持体系,保障非正式照护者的利益,将其纳入我国养老服务体系的设计内容,完善非正式照护者的法律规章,在提高家庭非正式照护者地位的同时,弘扬中华民族赡养父母、尊老敬老的孝文化。

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