菲律宾对大国外交的“金凤花原理”

吴坚 钟燕慧

2023年2月2日，菲律宾总统马科斯会见来访的美国国防部长奥斯汀一行。

刚刚进入2023年，菲律宾就在外交上多方发力。

1月3日起，菲总统小马科斯开启三天访华之旅，中菲签署涉及众多领域的14项政府间合作协议。小马科斯还称中国是菲最重要伙伴、菲中关系是菲最重要的双边关系。

但随即美国防长奥斯汀2月初的菲律宾之旅也获得了新突破。菲表示将向美国再开放四个军事基地。如此，美国将在菲拥有九个军事基地，实现了上世纪90年代美军基地撤离后在菲首次最大规模的军事存在。

与此相呼应，2月8日起小马科斯用五天时间访问了日本，菲日签署七项合作协议，其中简化日本自卫队入菲参加救灾行动手续或可能促成双方《互惠准入协定》乃至菲美日三边安全机制的加速达成。菲日迎来建交以来防务合作最紧密时期。

菲律宾这一系列举动中最为人关注的就是对军事准入问题的“松绑”。应当看到，这并非对外政策短期的改弦易辙，而是长期外交动向的体现。这些举动既形象地印证了小国在外交上对大国的“金凤花原理”——冷暖疏密皆须适度，也折射出菲律宾国内政治生态的规律。

作为美国亚太盟友体系的关键辐条，菲美同盟的军事机制化建设将催化区域安全局势的演变。从杜特尔特任内末期至小马科斯上台至今，菲美同盟关系逐步回温。军事合作是菲美同盟关系的核心，自上世纪90年代以来，对菲美军事合作的态度就被视作考量菲律宾对美对华关系孰先孰后的直接表征，在南海问题上尤为明显。然而，在经历杜特尔特政府的低谷期后，菲美关系实现在军事安全领域的飞跃，却不是以中菲关系的恶化为必要前提的。菲美安全合作的三大支柱是“共同防御条约”“访问部队协议”“增强防务合作协议”，其中“访问部队协议”为美国在菲军事准入提供了关键法律保障，尽管在菲政界屡遭质疑，并在杜特尔特时期屡被搁置，却扎根于菲深层政治土壤中。从本质上看，菲此次在美国军事基地准入政策上的“松绑”，是小马科斯在中美博弈加剧背景下对大国安全战略的主动性调整。它有着几个方面的动因：

首先，对美安全关系的缓和与再建，是典型的“战略对冲”表现。自30年前美军基地撤离菲律宾后，菲美同盟出现明显离心倾向，这是盟友关系对菲形成的负面资产由量变到质变的结果。经济与安全关系是支撑菲美“特殊关系”的两大支柱，但美国的经济扶持已无法弥补双方畸形的政治依附关系带来的巨大战略亏空。尽管在南海问题上美国对菲予以全力支持，然而菲逐渐意识到大国军事实力的较量才是“南海仲裁案”穷途末路的现实注脚，“遏制中国”带来的战略风险在阿基诺三世时期就已充分显现。以更为灵活的“战略对冲”应对中美关系因此成为菲外交的现实选择，这也是菲能够同时改善对华对美关系而不造成外交对撞的原因。这一战略选择与2018年杜特尔特政府时期发布的“国家安全战略”（NSS）的核心思路是基本一致的，即在大国冲突及地缘战略形势复杂化的背景下，需要采取更为微妙灵活的方式，以避免产生与大国的争端。

其次，“访问部队协议”对美国军事准入的法律约束，是在最大化减少美军轮换对菲造成的负面影响的同时，争取美国战略保障资源的解决方案。该协议作为美国军事进入菲律宾的合法通道，并非菲律宾判断“亲美”或“亲中”力量的分水岭，而是最符合菲政治生态逻辑的朴实体现。菲政坛对该协议机制利弊的讨论有两个层次：一层是该机制对双边共同防御条约的实质作用，即在菲向美国开放部分军事主权的前提下，需要美国对其安全承诺具备相当的战略清晰与战略稳定，然而菲对美国的绝对安全保证并不乐观。另一层是该机制对菲的真实价值。就在2020年杜特尔特总统提起终止该协议的行政动议时，有12名参议员联合发起一项议案，要求总统重新考虑该动议的适当性。时任外长洛钦在参议院就此议题举行的听证会上列举了该机制的四大好处与六大隐患，其中的好处包括确保了菲美防务合作的可操作性、美国对菲国防援助的系统性与超越性，还为菲带来宝贵的经济及社会综合价值。洛钦的理性分析在菲政坛具有相当的典型性，因此在菲律宾掌控对美军基地管辖权和监控权的前提下，延续该机制是务实之举。

2022年10月，美菲日韩四国在菲律宾举行联合军事演习。

再次，在历史与现实问题的积累与催化下，“访问部队协议”已成为菲平衡国内安全与外部安全的枢纽，强化与美军事合作对解决内忧外患具有一石二鸟的作用。孱弱的国防能力是菲律宾严重依赖美国的根本原因。1995年菲启动“武装力量现代化”改革，并制定了为期15年的军事采购及长达22年的资金运转计划。然而缠绕于菲政坛的家族政治绑架了立法及行政机制，菲律宾有学者认为，以家族或集团私利为导向的国会决策不仅未能按计划为这一改革提供充足的金融与财政支持，还在其战略优先性方向上形成错误决策，导致其既不能获得精良装备、又错失自主平衡国内反叛乱与发展对外安全能力的良机。因此，以“访问部队协议”机制获得美国资源注入是推动已严重滞后的菲律宾军事现代化改革的现实出路。

正当菲美新增军事基地问题于国际舆论中发酵之时，中菲海上摩擦的“激光事件”又引发关注。2月6日，菲海警船未经中方允许擅自闯入我南沙群岛仁爱礁海域，中国海警船依据中国国内法和包括《联合国海洋法公约》在内的国际法，维护中国主权和海上秩序。在菲方舆论渲染菲船遭受“激光照射”的“受害者身份”时，小马科斯有节制地表示“激光事件”不足以引发美菲“共同防御条约”，而菲最好的做法是加强与邻国的合作。这种处理方式典型地体现出菲律宾平衡对华对美关系的“战略对冲”思路。这是在越来越深陷中美博弈夹缝困境时寻求将大国安全碰撞带来的损失最小化、同时最大化利用大国发展资源的现实之举。应当看到，菲当前对华对美外交出现越来越明显的战略与战术转向，或将对区域安全走势带来较为深入的影响。

其一，对美日军事准入的“松绑”将进一步推动亚太地区的军事竞赛。从战略身份定位上，菲已脱离美国战略“全面追随者”角色，转向作为美国在亚太地区拥有战略协作基础、同时保留一定战略自主张力的盟友。菲日安防合作在近年来也逐渐转向准军事装备领域，菲日2+2对话机制与菲美战略对话机制实质内容相当接近，日本已成为菲律宾的准盟友。值得注意的是，小马科斯总统胞妹伊米·马科斯参议员于2月13日建议恢复由其父、已故前总统费迪南德·马科斯于1974年发起的“自力更生防御态势”计划。此外，菲政坛及学界对同盟关系的讨论越来越多地关注到诸如美越安全合作这类无国际法律框架束缚、灵活自主的安全合作模式带来的利好。对此，菲律宾对外部军事资源便捷性通道的建设或将加快渲染区域紧张安全氛围，并推动地区军事竞赛。

其二，对美日的军事合作机制的灵活性增强，或将激发区域相关力量强化对外军事威慑架构。当前，美国南海战略主线正逐步从战略模糊走向战略清晰，且其在南海的行动愈发具有攻击性和针对性。自特朗普时期提出“印太”概念后，至拜登政府，美国的南海战略已成为其“印太战略”的关键组成部分。在南海地缘局势下，“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS）及“美日印澳四方机制”（QUAD）之间的战略联络更加紧密，日本先后与澳英达成《互惠准入协定》，印度也在不断尝试与美日澳的防务合作。菲政坛也有声音鼓励加强区域安全协作。在此背景下，更灵活的军事协作机制将推动美国“印太”安全网络的活跃度，并强化其“印太战略”框架下军事威慑机制的嵌套式发展。

其三，菲律宾或将利用外部资源加快军备升级及其战术性利用，通过强化与区域他方力量的联动，增强在灰色与边缘地带的行动。尽管当前菲美两国并未公布新的四个基地的规划内容，但已较为明确的是，基地的选址将优先满足美军“分布式作战”需求，且需要符合菲军备战略的最新发展及转型方向。从战略行动上，菲律宾的“对冲”战略或将体现于强化对菲美同盟关系的战术性利用，减少在体系层面上的压力，例如尽可能弱化对中菲关系的正面冲击，同时通过将同盟威慑更多地运用于力量博弈的灰色与边缘地带，以获得更多实质性的回报。有美国军事专家认为，美国在军备及战术上使菲律宾军警力量具备近海常规安全巡逻能力，并能对覆盖其专属经济区邻近范围的安全需求具備相当的应急能力，将成为菲美军事合作的核心。此外，两国或还将在菲几近空白的防空领域展开突破性的合作。简言之，强化与美国亚太区域联盟力量的呼应，减少菲美安全同盟的脆弱性，同时增强菲美安全关系在区域安全格局中的嵌入，提升本国在区域安全格局中的重要性，已成为菲推进与美国合作的明显战略转向。