新时代国有企业存量土地设计思路思考

文／吕国钊 中远海运资产经营管理有限公司 上海 200000

引言：

随着中国经济快速增长，城市化水平不断提高，城市建设和发展越来越关注城市存量土地的盘活与再开发。如何有效地推动城市更新，低效土地再开发，成为了现阶段城市建设重要的探索方向和创新主题。

1.城市更新进入新的发展阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把握我国经济发展新要求，统揽国内外发展大势，明确提出我国经济发展阶段进入到新常态，推动经济高质量发展、并坚持以供给侧结构性改革为主线的一系列新理念新思想新战略。

1.1 城市更新的意义

在经济发展的趋势变化下，采取一系列城市更新举措，成为了推动城市高质量发展、适应城市发展新趋势的必然要求。2021年住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，选择了21 个城市开展第一批试点工作，是城市更新进入新的发展阶段的标志。实施新一轮的城市更新行动，是积极回应了居民的心理需求，加强了城市设计创意，并且增强了居民的归属感，提升了城市公共空间，使人民的生活更加幸福开心，也使城市更新成为了推动城市发展的新动力。

1.2 城市中心存量土地盘活的社会价值

众所周知，土地作为自然资源非常稀缺，经济不断发展和人口数量不断膨胀的情况下，社会对土地的需求越来越大。随着工业化和城镇化的快速发展，土地开发强度越来越大，但同时土地利用结构不均衡，存在大量布局散乱和用途不合理的城镇低效土地，一些对土地开发没有经验的低效企业占用了宝贵土地资源，对我国经济发展的质量造成了严重影响。

在过去，人们对保护耕地的重要性从根本上不够重视，导致城市无限扩大并主要以外围扩张式进行，致使城市核心区的土地越来越紧张。地方政府以及开发企业都把关注目光从城市向周边地区转移，直接后果就是导致大量农业用地被征用。在过去粗放式的经济发展过程中，市中心存在一批国企土地闲置和利用效率低下的情况，与城市规划及土地规划均不能有效衔接，造成城市界面及生产效率均不如人意。

在城市发展的过程中,最突出的矛盾双方，一方面是土地资源的稀缺，另一方面是城市经济发展对土地的需求，在城市存量土地资源短缺的今天,如何将有限的存量土地进行盘活成为了城市发展的当务之急。我国社会主要矛盾已经发生转变，人民群众期待更舒适的居住条件和更优美的环境，通过城市更新，可以对衰落区域进行升级和改造，对居住条件较差和公共服务功能缺失严重的区域进行重新构建，可以满足了人们对城市美好生活的向往。

2.国有企业存量土地盘活存在的问题

2.1 政府限制政策与土地收储风险并存

国家有关限制政策趋严，2014年，国家停建楼堂馆所政策对中央企业修建办公场所进行了明文限制，2017年李克强总理签署国务院令公布《机关团体建设楼堂馆所管理条例》，对办公用房及培训中心等建设控制更加严格。与此同时，地方政府的土地政策、土地监察体系，也都对存量土地的尽快盘活提出了更高要求。中央企业均须加快内部存量土地资源盘活，否则将缴纳土地闲置费甚至被政府无偿收回。

一般而言，国有企业的存量土地基本上属于划拨土地，可能存在征用或收储的情况，主要风险分成几种：第一，由于政府规划纳入到城市道路或城市绿化建设当中；第二，由于政府规划将其纳入可以公开挂牌的收储土地，而且一旦与新的规划功能不符，往往就直接要求腾空土地；第三，政府重新调整了片区内土地的使用功能，变为多功能用地；第四，土地被政府认定为不满足市场化出让的相关规定，而由于其他原因被认定为闲置土地。土地闲置如果超过一年，政府就有权按照土地价款的一定比例征缴土地闲置费；并且超过限制时间两年以上的，政府将有权无偿收回闲置土地的使用权。

2.2 企业主体资源不清，缺乏专业开发能力

出于历史遗留的产物，很多企业都存在理不清土地资源或者开发混乱等问题。这些存量土地大多数都性质比较单一，盘活价值可能需要改变土地性质，这就需要和政府进行长期的谈判博弈甚至是利益交换，在冗长的各种环节和周期中，常常面临较大廉洁和风控风险。而这些企业的主营业务往往以非地产开发为主，缺乏足够的专业技术和专业技术人员进行项目开发，短时间内采用代建等方式，难以充分发挥存量土地的历史沉淀和文化价值，使很多富有特色的存量土地变成简单的高附加值业态的复制。

2.3 盘活设计思路局限，无法有效盘活

存量土地主体企业往往更新手段缺乏多样性，基本以大规模拆建为主，做法就是将老旧区域整体迁移，重新规划建设办公、商业、酒店那些高附加值建筑业态，其中的拆迁补偿、地块平整、项目施工费用往往十分巨大。工业用地转型升级实施难度大，项目进展也尤为缓慢。很多整体转型的工业用地因涉及利益主体多、平衡难、区位面积大等因素，均只停留在研究方案层面。而零星工业地块由于政策的诸多限制，经济效益平衡难，大多还是走创意园区的路径。

而在存量改造上，对品质的影响最核心的是运营，这不是简单的物业管理服务，而是强大的后台支撑，满足入驻客户的需求，这就需要强大的资源整合能力，如政策服务、财政补贴、工商年检的便利等等，能够让相同类型业态、或者产业链上下游的公司，从而产生聚集效果，并且能得到政府的支持。

3.存量土地盘活政策及设计思路思考

3.1 供给侧改革要求及政府鼓励政策研究

根据我国经济发展新常态的要求，我国经济发展矛盾的主要体现在供给侧，而主要矛盾已转化为结构性问题，主要的表现是，供给结构不能满足需求结构的变化。我国经济发展如今面临三大结构性的失衡：一是实体供需失衡、二是金融和实体失衡、三是房地产和实体失衡。现阶段供给侧的结构性改革，是适应和引领了经济发展的重大创新，也是推动经济高质量发展的必然产物。

2021年全国两会，城市更新首次被写入政府工作报告，《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》提出将实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，政府鼓励政策的重点着重在四个方面：第一，政策给城市更新中创新业态给予支持；第二，鼓励商业和居住功能作为园区配套落地；第三，园区开发以产业基地为引领，全面增强服务水平；第四，出台工业用地再开发的政策细则，促进土地转型发展。

3.2 辩证法分析盘活方向及盘活模式

存量盘活中最突出的问题是政策的不确定性，第一，政策本身一直不断变化，经常有新政策出台，而且是不同层面、不同时点的政策有相互冲突的地方；第二，实操上对政策的解读和执行具有弹性，比较难以把握。这就要求我们以辩证的唯物观点分析存量盘活中遇到的问题。工业用地盘活最大的分歧点在于开发者和政府部门对于地权的价值判断，政府希望收储土地，然后在市场上招拍挂，而原土地所有者在没有大的利益动拆迁的情况下，愿意守着这块土地。这样就存在着地权价值的判断分歧，最后折衷的情况是，开发者在诸多限制条件下进行更新改造，但对于开发者而言，价值不能体现最大化。

城市更新涉及面广，情况千差万别，既有久拖未解的老难题，也有冒出来的新问题，只能是以问题导向，破解行动中遇到的各种障碍。第一，针对历史建筑类项目改建、老旧厂房改造等各类盘活改造方式，围绕设计审图相关要求、规划和施工审批要求及联合验收要求，研究并协调项目审批中的流程、内容及要求，重点研究既有改造工程中的消防和机电改造要点，针对不同建筑类别分级分类施策；第二，研究和制定利用城市更新空间开展经营性活动的审批措施，明确经营许可办理路径；制定完善的厂房、低效园区的产业引导，明确发展现代服务业、文创产业、数字经济的引入激励机制。

3.3 存量与更新高质量协调的设计思路

在思考中坚持问题导向和目标导向相统一、坚持试点先行和全面推进相促进，用科学的方法推进存量土地盘活工作，公共空间的更新，包括广场、公园、高架桥下的各种场所，以及旧区改造、扩大绿化等，所有城市的基本逻辑是要有经济功能。城市更新不能只停留在标志性的公共空间改造项目，如果只是美化行为的改造，并不能触及核心，城市更新始终是最本质的更新，所有的现代化城市产生都是先有产业后有城市，产业的能级决定城市的能级，城市更新更需要回归产业。

存量盘活的一个重要方向是文化创意产业园区，随着近两年一系列工业用地新政的出台，同时在中央鼓励大众创业的背景下，工业土地盘活改造使文化创意产业园重新成为热议话题。城市更新的空间需要尝试创新业态，如立体停车、体育地产、立体种植、养老公寓等等，今天城市的功能是交流商品、交流金融，以后城市的功能是交流情感，交流思想；当前办公空间相对过剩、价格倒挂，未来体验经济的发展，这些都将发生变化，城市建筑在未来的24年中，将朝个性化、体验化的方向发展，并不是像现在千篇一律。

4.设计技巧及案例分析

4.1 产业集群与公共空间相得益彰

未来城市更新不是追求数量，而是注重品质的打造。随着消费群体的变化，特别是中产阶级群体的壮大，他们对于生活空间、交流空间的需求都是不一样的，如何利用有限的资源打造出满足他们需求的产品才是最关键的。在这个背景下，不断涌现多个改善城市环境、提升区域人气、联结周边片区的案例，对城市的文化复兴、商业提升、科技回归等均起到积极作用，既提升了区域价值又创造了经济收益。政策控制、企业开发、公众参与的开发模式，确保整个开发实现保护与开发的共赢，用生态作为引力，为人们提供全新的公共门户和公园社区，建立连接周边社区的有弹性、多层次的文化休闲地，吸引并聚集人群。

具备公共空间属性的产业园区的规划特点包括：首先要有区位好的存量空间，核心地段可改造的旧空间属于稀缺资源，具有很大的升级潜力，但对品质要求也很高；其次是规模要适中，市中心交通便利、人群密集，要注重培养用户粘性，适合打造15min 生活圈，营造网红地标吸引游客打卡；第三是定位要因地制宜，不能丢弃老旧建筑原有的历史脉络，要充分考虑主题街区深厚的历史底蕴和浓郁的艺术氛围；第四是内容紧跟潮流，引入新的年轻商业和潮牌，跟上年轻人的喜好和胃口。

4.2 实用性、可持续性与网红文化有效融合

城市更新正推动城市走可持续的发展之路。从物理空间而言，城市更新主要集中在产业空间的更新、公共空间的更新和居住空间的更新三大领域。老工厂、老仓库、老码头、老堆场、老商场经过更新改造，变成了新产业、新业态、新模式、新消费、新文化和新人群的新空间。产业空间的更新之所以能够大规模、持续性地展开，最根本的原因是遵循了政府引导、市场运作、企业主体的逻辑，顺应了市场规律、经济规律和城市产业转型升级的规律，企业有动力、市场有活力、项目有效益，处理好保护传承与改善民生的关系，用“政府主导、国企统筹、市场参与、综合平衡”的机制，加快成片旧区改造的步伐。

城市让人们的生活更美好，但人们对美好生活的向往在升级，这就导致城市对美好生活的供给与人们美好生活的需求之间，产生了矛盾。国内秦皇岛的阿那亚社区，从一个烂尾到人人嫌弃的地方，经过品牌化改造，变成一个具有一系列艺术地标的精神空间社区和网红旅游打卡地。城市场景也是这样，它本质上是一种社会文化场域，包括五大要素，即社区、物质结构、不同身份人群、活动和文化价值，这些要素之间又叠加、融合且相互渗透，重构出三度空间，即精神空间、活动空间与物质空间。网红建筑走红有的时候就是一张照片或一段视频的原因，体现某一时刻、某一角度的美感，或是形成了某种奇特的效果，都有可能使人们对建筑本身和所承载的运营业态呈现很高的兴趣。文化品位越高，场景所呈现的文化价值观，就越能激发场景人群的价值认同，更大程度满足其审美等方面的精神需求。

同时我们也要认识到，在加快推动城市公共空间更新改造过程中，也需要注意和防止热衷于做成网红打卡地，而忽视了更新的根本目的；偏重于追求所谓设计感，而忽视周边居民需求的实用性；注重前期投入讲究“高大上”，而忽视今后运维成本和可持续性等等。城市公共空间的更新改造要更注重周边居民的获得感，把解决他们的实际需要放在第一位，同时又能使今后长期运维可持续发展。

以“田林坊”为例，从航天技术院研究所转型成为“花园办公”式的文创园，园区内汇聚相关文创企业产业集聚度接近95%，项目精准的市场定位、精细化项目管理和专业化运营服务均有一定水准，园区集聚新潮商业、文化书单、餐饮酒吧、时尚秀场和大型开放式中心花园等业态，凭借独具特色和自然呼吸感的建筑设计风格，将绿植与建筑以不同的姿态加以融合，营造出极富小资情调的休闲街，经过艺术改造使项目换新重生，成为建筑与景观融合的社区新空间。一个优秀的城市更新项目想受到大众的追捧与爱戴，必须与时俱进、改造空间、革新形象、创新内容，才能打造出一个个城市文化艺术地标，在提升城市温度的同时，也大大提升市民的幸福指数。

4.3 中远海运广州城安围船厂地块开发盘活思考

工业厂房见证了工业化发展历史，每一栋工业厂房都体现了所处地区的独特文化，都是值得保留的城市遗产。广州城安围船厂位于广州市海珠区，南靠珠江、东临洛溪大桥，园区内的旧厂房、船排、铁轨、船锚和参天乔木见证了广州近代工业之路，是近代产业文化标志之一。

为响应中央大众创新的号召，由中国远洋海运集团资产经营管理公司牵头，利用“退二进三”政策，对老船厂在功能业态上对原有建筑做创新突破，将工业元素与现代公共空间相结合，将工业格局与艺术作品交织融入，以别致的滨河景观、特色商业、文化书店、餐饮酒吧、时尚秀场以及中心花园等业态集聚，并将绿植与建筑用不同姿态加以融合，使整个园区成为一座建筑与景观相辉映的公共会客厅，一步一景，为每一位到来的人，都能感受到不同的精致体验，领略到多种建筑空间和景观环境丰富多彩的魅力。在绿化的运用上，贴近人们的需求，通过随处可见的门前绿色盆栽和江畔成荫的高大乔木，加上历史文化风貌与绿色元素叠加，让昔日封闭的厂区重新焕发出盎然生机、让历史文化厂区彻底有了呼吸。在建筑构造上通过细致的保护和修复工作，更换缺失的元素来维护其原有的结构和外墙，新建筑用砖块或玻璃构件来重新诠释结构，增加了整个建筑群的连贯性和通透度，以更加开放的姿态去拥抱新的城市发展。

厂区经过为期两年改造后华丽转身，由荒废的船厂变成集创业创新、商务休闲、生态自然为一体的创新型高科技园区，昔日旧船厂以全新的面貌闪亮登场。目前园区整体出租率已接近98%，园区内生机盎然，室内设计公司、网红孵化基地、文化品牌公司林立，园区食堂及品牌咖啡厅健康运行，江边步道集聚摄影爱好者及运动爱好者，为各类高科技创新创业企业提供了全生命周期的服务，昔日老船厂已成为科技标杆园区。

结语：

通过设计思路的思考与实践案例的分析，证明国有企业存量土地的盘活的方向应重视产业空间的更新、公共空间的更新与居住空间的更新相结合，实用性、可持续性与网红文化有效融合，走内涵式、集约型、可持续的发展之路。遵循政府引导、市场运作、企业主体的逻辑，顺应市场规律、经济规律和城市产业转型升级的规律，在建筑技艺及绿化空间上推陈出新，将老工厂、老仓库、老码头经过更新改造，变成了新产业、新业态、新消费、新文化和新人群的新空间。