税源建设存在的问题与对策

刘安琦 郑州市财政局

一、税源建设现状

党在十九大会议中明确提出当前中国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，经济建设必须着力把质量和效益放在发展的首位，这是针对当前经济运行所处的“三期叠加”阶段，并结合我国当下的实际宏观经济情况所作出的科学决策。为此，工业和信息化部、国家发展改革委等10 部门联合印发《关于促进制造业有序转移的指导意见》（下称《指导意见》）等文件。作为我国财政收入重要组成部分的税收收入在经济高速增长向高质量发展阶段转型过程中面临较大程度的影响，当前我国税源建设也面临着前所未有的挑战。税源建设是保障税收工作顺利进行的基础，经济决定税收，而税源又是税收课征的经济根源。理解税源以及税源建设的深刻内涵，剖析当前经济结构下税源建设的现有状况以及存在问题，正确选择税源建设的最优路径和方法，是顺应当前社会经济发展趋势的必然之路，对强化政府职能监管以及增加财政收入具有一定的现实意义。

二、当前税源建设存在的问题分析

（一）产业和税收结构发展固化

经济结构的优化能够促进税收收入的提升，其对税收结构的组成将会产生深远的影响。当前我国产业结构发展不均衡，从产值上看，根据国家统计局公布的有关数据，2021年全年国内生产总值1143670 亿元，其中第一产业增加值占GDP 总值比重的7.3%，第二、三产业增加值分别占39.4%和53.3%。第三产业发展势头高涨，与我国在高新技术、节能环保、跨境电商和文化产业等行业出台的税收、信贷等优惠扶持政策密不可分，第三产业的发展速度已经远远超过传统第一、二产业，成为拉动经济增长的主要动力之一。从结构上看，我国的经济结构已经由工业主导向服务业主导发生转变，过度金融化与去工业化趋向明显，造成传统农业和工业的发展明显弱化，然而一个国家的经济发展离不开三个产业的协同配合和均衡发展，农业产业是工业和服务产业的基础，工业化的发展将会直接带动农业的发展，农业和工业的良性发展才能为服务产业的发展创造有利条件。

（二）地区税源结构失衡

根据国家统计局网站有关数据显示，2021 年我国国内生产总值1143670 亿元，其中东部区域GDP 总值592202 亿元占全国GDP 的51.78%，而中部地区和西部地区的GDP 总量较为均衡，但东北地区的GDP 总量为55699 亿元，明显低于其他三个地区。增速方面，东部和中部地区GDP 总增速保持在8%以上分别为8.1%和8.7%，明显高于西部的7.4%和东北部地区的6.1%。此外根据2021 年四大区域产业结构比例显示：在第三产业方面，东部地区第三产业的GDP 占比为56.5%，而其他地区第三产业的占比则少于东部地区；在第二产业方面，中部地区占比为地区GDP 的41.8%，高于其他三个地区，而东北地区的第二产业GDP 占比最少为34.4%；在第一产业方面，东部地区占GDP 比重最低为4.6%，其次是中部地区、西部地区和东北地区，东北地区的第一产业占比最高达到13.2%，地区间的产值差异性较大，进而导致地区税源出现结构性失衡。税源结构的失衡通常会由多个因素构成，其与高新技术产业的分布、科技水平、地理位置、人口密度、政策扶持等相关因素都有着密不可分的关系，东部地区依靠独特的沿海地理优势和先行先试的改革开放政策，长期处于全国经济发展的领先地位。西部地区地广人稀，具有丰富的矿产、水能、太阳能等资源，为农业、工业生产提供得天独厚的自然条件具有巨大的发展潜力，但西部地区由于交通等方面的影响，信息闭塞、教育落后、劳动力素质不高，技术创新能力不强，第三产业的发展相对缓慢，税源建设水平一定程度上低于东部地区。

（三）企业税源流失严重

我国中小微企业个数在各类型企业中占据主导地位，是我国税收的强大后备军，2021 年，在我国4842 万户各类型企业中，中小企业占比超过99%，中小企业对于我国税收的贡献具有极大的推动作用。从内因上看，当前我国大量个体户以及中小企业面临着巨大的生存和经营压力，政府也尽可能地及时了解并帮助企业解决难题、提振活力，国家财政部和税务总局也联合出台了诸如《财政部、税务总局关于实施小微企业和个体工商户所得税优惠政策的公告》《国家税务总局关于落实支持小型微利企业和个体工商户发展所得税优惠政策有关事项的公告》和《国家税务总局 财政部关于制造业中小微企业延缓缴纳2021 年第四季度部分税费有关事项的公告》等多项针对中小企业的多税种优惠政策，为部分风险应对能力较弱的企业雪中送炭，但中小企业仍然面临自身经营水平和应对风险的能力不足，资金纾困滞后等主观因素影响，最终使一大批中小企业退出市场进入破产清算阶段，税务机关也因此丧失了一批潜在的优质税源主体。从外因上看，在应对国际贸易供应体系变化带来的负面影响时，传统的生产经营模式很难适配优质的中小企业发展，当前多数中小企业的现金流面临较大压力、产品滞销、贸易逆差、供需不平衡等问题。如果不进行及时的纾困帮扶，那么抗风险能力较低的中小企业就极容易破产倒闭。因此，政府原有的扶持激励政策如果无法做到找准病灶精准扶持，其帮扶效率就会大打折扣，政府不仅不能稳住现有税源，而且还可能让中小企业丧失创新发展的动力。

（四）税收监管难度不断提升

为了促进国内经济迅速发展，税务机关利用互联网的联动性为各类型企业提供了最大便捷，如放宽个体户、中小企业等准入市场的通道，简化税收征管流程，根据各地实际情况出台了诸如《国家税务总局关于进一步深化税务领域“放管服”改革 培育和激发市场主体活力若干措施的通知》等相关税收“放管服”改革举措，在政策上扶持中小企业快速发展，以期中小企业大军能尽快为税收出力。但由于宽进原则，使得税源主体数量不断上升，随之而来的是税收监管难度的不断提升，加之网络虚拟经济多元化的兴起，其税源信息的零散度和大规模性更是让税收监管困难重重。一方面，依托于互联网媒介，纳税人交易行为的真实性有待考究。更有一些税源主体未按照规定进行税务申报和后续变更，税源信息不对称现象众多，使得税源主体实际缴纳的税额存在误差，税务机关无法准确考究纳税人登记信息的真实性，互联网经济的发展一定程度上影响了税源的稳步发展。另一方面，放宽经营范围会让部分纳税意识不强的纳税主体开始抱有侥幸心理。受乡镇地区客观因素限制，当地的税收大多是依靠个体户实现的，而部分个体户经营者因文化水平有限，不仅缺少纳税的自发性，而且对国家税收优惠政策的解读不够准确，认为税收优惠就是无须缴税，实际上可能构成偷税漏税的客观情况。

三、加强税源建设的对策

（一）推动三大产业协同发展，优化产业结构

协调产业差异是弥补产业结构失衡、稳定税源发展、培育优质税源的有力举措。深入探索发现所在地特色产业和发展优势，按照三大产业在国民生产总值中的比重和内在的相互关系，将三大产业分为基础性税源、稳定性税源和增益性税源三个类别进行动态管理。构建三大产业差异化税源管理建设体系，增强三大产业之间的协同能力，大力推动三大产业的有机结合，进一步优化产业结构，实现产业的相互协同和促进作用。

第一，农业作为三大产业的基础，对社会和谐运行具有决定性的影响，是工业和服务产业的发展的基础和保障，应在税源结构中作为基础性税源进行监控和管理，不能随意降低第一产业的税源比例，同时给予农业产业的纳税主体较为宽松的纳税政策。第二，工业对农业具有发展带动作用，同时又是服务业发展的核心和动力，税源结构在一定程度上对于工业企业存在一定的依赖性，通过加强工业企业的技术创新能力实现产业改造升级，推动高新技术与工业的深度融合，使传统产业向高附加值产业发展转型，能够帮助稳定第二产业在税源结构中的支撑地位。第三，服务业在我国经济结构中占比最大，我国服务产业占GDP 总值已连续5 年超过50%以上，在培育新型战略化产业，围绕人工智能、生物制药等方面，相关部门要建立完善的技术发展专项补贴，政府要构建协调产业差异，落实科学发展战略为核心的税源结构管理体系建设，对于不断提升第三产业在税源结构中的比例，扩宽我国第三产业税收来源，培养效益型税源具有重大意义。

（二）强化税收政策引导产业优化，均衡地区税源

政府将税收监管作为调控三大产业结构的主要手段，对于不断优化产业结构，均衡地区税源有重大意义。基于当前地区税源结构失衡的问题。政府及税务相关部门，应从以下方面进行定向引导。

第一，通过加大对公共服务体系的投入力度，带动地区经济发展。为此政府和相关部门要大力发展如交通、医疗和教育等类型的基础设施建设，地区的公共服务体系是首要发展方向，相关税务部门可在《指导意见》的指引下重点聚焦西部地区，大力实施有利于高新技术产业的税收政策，例如对迁入的高新技术企业实施税收返还、税收减免、引进高新特专人才等举措，实现原有传统产业的改造升级，促进技术创新和产业发展相互融合共同进步，不断提升西部第三产业发展的竞争力，提升西部第三产业的税收水平，从而不断引导优化西部地区税源结构。第二，强化税收政策的宏观调控，实现地区税源结构优化。企业的发展影响税收与税源的均衡，为此政府及相关单位要通过实行地区差异化的税收减免或者降低相关税负，合理设置税目、税种等手段帮助地区产业形态的提档升级。在东部地区鼓励将高新技术产业引入第一、第二产业发展之中，优化三大产业间均衡占比，对整个产业结构进行优化和完善。

（三）提高中小企业扶持力度，培养潜在税源

在培养潜在税源时，政府需要帮助中小企业获得更好的生存和发展的空间，降低地方税源流失严重的问题。扶持中小企业是发展和增加税源的有效途径，国家对中小企业的扶持力度应当进一步提升要兼顾科学性及创新性。

第一，在宏观层面上培养潜在税源需要以科技型、创新性企业为导向，提高中小企业扶持力度上相关政策应该向“专精特新”方向倾斜，如引导高校、科研等机构开放科研仪器、实验室等设备使用权限；鼓励中小企业通过投入研发提升生产技术水平；建立中小企业知识产权保护体系，利用技术创新实现经济高质量发展，进而使潜在税源不断壮大形成纳税税源。第二，在微观层面上各地政府应该加快出台纾困帮扶政策，提升财政专项资金的使用效率，放宽专项资金的审批手续、扩大覆盖范围和加强政策的从严审核力度。与此同时政府应当大力推进并构建小微企业信用平台，利用政府公信力为中小企业背书，提升普惠金融信用贷款优惠政策，构建直接补助和绩效奖励认证体系，进而带动融资担保机构扩大中小企业的担保业务规模，最终撬动社会资金为中小企业发展注入活力。

（四）完善监督和集中管理方法，提升专业化水平

随着税收监管难度的不断提升，税务机关要充分发挥税收职能效力，不断提升税源建设道路上的专业化管理水平，为升级税收征管模式以及完善监管和稽核体系保驾护航。

第一，国家税务总局要统筹建设全国性质的税源信息共享大数据中心，进一步加大对纳税主体的征管力度，提升税源信息质量。当前我国税源复杂多样、类别繁多，通过大数据信息平台这样一个载体，以中央高层的顶层设计为核心，垂直到各省市地级，各省市地级间横向互通，能够将多元化税源整合到一起，进一步落实“挖潜堵漏”，强化漏征漏管现象，通过加强税收监管能够有利于实现信息互联、资源共享和联合办税，也能尽可能避免税源背离现象，在保证税源信息质量的同时大大提升税源建设的效率。第二，实施税源的分类监督管理，能够让政府和税务机关针对不同行业进行深度监管，从而完善税收监管不到位的现实问题，在实施行业分类时，政府和税务部门应当督促税源规范核算，通过横纵对比强化纳税申报的真实性和准确性，对于部分零散税源，政府和相关部门可根据纳税主体特征将其划分为固定业户、集贸市场经营户和临时经营户三类并设置差异化的办法管理，对于关、停、转和挂靠等类型的非正常户，要加强监管，定期清理。